我国公共图书馆服务绩效评估研究*——基于五次省级公共图书馆评估标准的分析

宫 平 柯 平 段珊珊

（南开大学商学院信息资源管理系，天津300071）

我国公共图书馆服务绩效评估研究*
——基于五次省级公共图书馆评估标准的分析

宫 平 柯 平 段珊珊

（南开大学商学院信息资源管理系，天津300071）

从服务绩效的视角审视我国公共图书馆评估实践活动，借鉴公共文化服务绩效评估的相关理论回顾我国五次公共图书馆评估定级工作的发展历程和现实基础，并为我国公共图书馆评估实践工作提出建议。

公共图书馆 服务绩效 绩效评估 评估标准

公共图书馆作为现代公共文化服务体系的主要服务主体，如何加强服务产品供给，提升服务绩效，建立一套既有指导性又具前瞻性、科学合理的服务绩效评估体系，是图书馆界亟待解决的重大问题。本文从服务绩效的角度重新审视我国公共图书馆五次的评估实践，以期发现问题，提出对策，坚持“以评促建”，促进公共图书馆事业整体发展。

1 我国公共图书馆服务绩效评估的发展历程

我国公共图书馆评估始于上世纪90年代，是以政府为主导的全国性评估定级工作。根据文化部的统一部署，副省级及以上图书馆的评估由文化部公共文化司负责组织实施；地市级和县市级图书馆的评估由所在各省（市、区）文化厅（局）负责组织实施。具体实施过程中，一般要求组成专家评估组，在图书馆进行初步自评的基础上进行评估。迄今为止，全国性公共图书馆评估进行了5次，坚持“以评促建”的基本思路，对推动公共图书馆事业的发展、促进管理科学化和业务建设的规范化和标准化、提高服务水平等方面起到了明显的作用。

1.1 评估主体

评估主体是基于一定目的主动实施评估行为的实体。1994年3月，文化部正式发出《关于在县以上公共图书馆进行评估定级的通知》，并分别制定了省、市、县三级公共图书馆评估标准。我国公共图书馆评估定级工作一直是由政府主导的，形成了各级政府为评估主体的单一局面。2004年第三次评估定级工作中，中国图书馆学会承担了制定各级图书馆评估标准《细则》，2009年第四次评估和2013年第五次评估，中国图书馆学会除制定评估标准《细则》，还接受文化部委托开展了评估定级前的培训工作，在评估定级工作中发挥了重要作用。中国图书馆学会作为行业协会，参与全国公共图书馆评估工作，属于行业内自我评估。自2004年第三次评估时起，引入外部评估，即在“读者服务工作”增加“读者满意率调查”评估项目。2013年第五次评估工作中，部分媒体代表还受邀观察了个别评估组的工作。从五次公共图书馆评估主体发展来看，我国公共图书馆评估以内部评价为主，评估主体是各级政府和行业协会，逐步引入外部评估，让用户有机会参与评估活动，但“读者满意率调查”在近三次评估中仅为20分，所占比例非常小，对外部评估重视不够，评估主体较为单一。

1.2 评估内容

我国省级公共图书馆评估标准基本指标框架是办馆条件——基本业务建设——读者服务工作——业务研究辅导和协作协调——管理——表彰、奖励，围绕公共图书馆的设施与资源建设、业务工作和研究、人员管理等方面展开，前四次一直沿用基本框架，在二级指标和三级指标中根据图书馆现实情况不断增加新指标，以读者服务工作为例，第二次评估增加“利用计算机和网络开展服务”等二级指标，第三次评估增加“社会教育与用户培训”等，第四次评估增加“免费开放程度”等。第五次评估对一级指标做了较大调整，将“办馆条件”划分为“设施与设备”“经费与人员”，将“管理”与“表彰、奖励”合并为“管理、表彰”。

本文借鉴政府绩效评估的工具——逻辑框架法模型（LFA），该模型是1970年由美国国际开发署设计开发的一种项目开发、计划和评价的工具，该模型框架包括条件、投入、产出、结果、环境影响等指标。依据公共图书馆服务涉及的主体及顾客满意度理论，公共图书馆服务绩效评估可以划分为政府投入、图书馆内部效率和社会大众外部满意三个维度。依据这三个维度对五次评估标准进行归类分析，其中“基础业务建设”二级指标在历次评估标准中“藏书建设”“入藏量”等指标所占分值高于“藏书质量”“藏书组织管理”等指标，偏重于对投入评估，因此将其归类到政府投入维度。第一次评估中“提高指标”具体评估内容为1988年以来受过省政府及文化部的表彰奖励，故将此一级指标归类为外部满意维度。第五次评估中“管理与表彰”中“表彰”分值仅为25分，故将此一级指标归类为内部效率维度。第四次评估中“文化共享工程建设”、第五次评估中的“重点文化工程”均以设施、人员、经费及资源等投入作为具体考察指标，故归入政府投入维度。如表1所示，我国五次省级公共图书馆评估标准中投入维度分值权重在45.5%—56%，内部效率维度分值权重在41.5%—51%，而外部满意维度分值权重仅在5%左右。由此可见，我国省级公共图书馆评估是以基础建设为主的投入导向评估，对公共图书馆的服务产出及服务效果绩效评价重视程度不够，尤其外部满意所占比重很小。

1.3 评估结果

我国公共图书馆评估工作实施的基本步骤是由各级图书馆对照评估标准进行自评打分，指派专家组进行考评，最后逐级提交评估总结报告和评估结果，其中评估总结报告包括评估工作实施概况，本次评估时间段内图书馆的发展与变化，具有推广意义的创新点、亮点和特殊服务案例以及存在的问题。经文化部审核并征求各省（市、区）文化厅（局）意见后，确定评估定级结果，并命名一、二、三级图书馆。评估结果在文化部网站上予以公布。如表2所示，我国公共图书馆评估定级结果中上等级馆和一级馆比例逐次增大，一方面说明我国公共图书馆事业繁荣发展，行业服务能力与水平不断提升，另一方面说明现有的评估标准更倾向于对已发生结果的评估，前瞻性指导作用略显不足。

表2 五次公共图书馆评估上等级情况

2 我国公共图书馆服务绩效评估的现实基础

从绩效评估“4E”理论的角度即“经济性、效率性、效果性、公平性”，审视我国公共图书馆评估定级工作，反思现有评估体系的问题，明确我国公共图书馆绩效评估的现实基础。

2.1 经济指标比重较大

公共图书馆服务绩效评估的经济是政府财政对公共图书馆服务的投入经费是多少，数量是否合适，使用情况是否合理，综合反映了公共图书馆获得的资源水准和投入成本。从表一投入维度的指标分值可以看出，我国公共图书馆评估一直是注重投入评估，关注的是公共图书馆服务的经济成本，具体评估指标诸如馆舍建筑面积等建筑条件、计算机数量和网络覆盖等现代技术条件、财政拨款与经费分配及人员基本素质等，这些政府投入维度的量化指标，往往不是由公共图书馆自身决定，实则是对政府财政投入的评估，各级政府才是此评估维度的主要评估对象，而政府相关部门并未参与评估工作之中，亦没有相应的反馈机制，投入维度的评估结果难以得到重视，最终成了公共图书馆的独角戏。

2.2 效率指标有待完善

效率，简而言之就是投入与产出之间的比例关系，就公共文化服务而言，公共文化产品和服务的平均成本可视为“生产效率”，公共文化资源配置可看成“配置效率”［1］，我国公共图书馆评估中以“藏书质量”“文献编目”“藏书组织管理”等指标对文献资源配置情况进行评估，通过服务工作中的“书刊文献年外借册次”“人均年到馆次数”“年网站访问量”“数据库使用情况”“讲座、培训等活动”“展览”“阅读推广活动”活动次数以及“每万人年均参与活动次数”等具体指标考察公共图书馆服务效率，通过“协作协调”“管理”揭示公共图书馆内部管理效率。从表3可以看出，我国公共图书馆评估指标以实际考察指标和定性指标为主，定量指标为辅。实际考察指标和定性指标仅能反映出是否开展某项服务或提供某类资源，对于服务效率很难评价，因此需要适当增加定量指标，充分评价公共图书馆服务效率。

表3 五次公共图书馆评估标准指标分布情况

2.3 效果指标考察不足

效果所重视的是公共服务实现“标的”的程度，关心一种整体意义上预期目标的实现程度。评估公共文化服务是否产生的良好的社会效益，公众是否满意，公众是否通过获得公共文化服务而得到发展。对于公共图书馆来说就是图书馆服务的公众满意度、文化政策目标的成就程度等。［1］“表彰与奖励”一直是我国公共图书馆评估的指标项，是对公共图书馆服务产生的社会效益与影响的考量，但主要是政府部门的认可，缺少社会公众参与。从第三次评估开始增加“读者满意率”调查，作为“读者服务工作”中的二级指标，仅有20分。第五次评估标准对该项目的解释为：1.评估组在评估期间按照统一的读者满意率调查表，就图书馆的设施设备、馆藏资源、服务内容、服务质量及员工素质等情况征求读者意见。2.调查表发放数量不低于200份。读者满意程度应为对图书馆整体服务水平的衡量，20分仅为评估总分的5%，难以体现社会公众评价的重要性，针对图书馆服务整体情况征求读者意见，作为服务工作的二级指标模糊了公共文化服务绩效评价外部满意这一维度，对于省级图书馆200份问卷的样本量能否反映出真实问题与需求规律。读者满意率是公共图书馆服务效果评估的主要部分，社会公众参与评估仍需加强。

2.4 公平指标尚未量化

公共文化服务中的公平一方面强调要为公众提供平等的参与机会，要为不同群体提供多样选择的机会；另一方面需要在服务过程中要做到程序公正。［2］随着公共文化服务体系构建的推进，公共图书馆免费开放、为特殊群体服务等公平指标的相关内容逐步增加到评估标准之中，如在“读者服务工作”一级指标下，第三次评估增加“弱势人群服务”“送书上门、送书下乡服务”，第四次评估增加“免费开放程度”“为特殊群体、弱势人群服务”（指为残疾人、青少年、进城务工人员等服务），第五次评估“免费开放”又设“公共空间设施场地的免费开放”“基本服务项目健全并免费提供”两个下级指标，在“为特殊群体服务”增加为老年人服务情况。然而这些指标均为定性指标，尚未有定量指标评估，不利于公共图书馆服务的标准化与均等化实现，公平性体现不够显著。

3 我国公共图书馆服务绩效评估的建议

从我国公共图书馆评估工作的发展历程和现实基础不难发现，现有的公共图书馆评估指标体系构建主要依赖于公共图书馆的工作经验和发展变化，缺乏充分地理论依据，评估体系指标维度界限不清，具体考察指标交叉重复。构建现代公共文化服务体系，需要科学合理的评估指标体系和完善的评价工作机制。公共图书馆作为公共文化服务的实施主体，其评估应该融入到公共文化服务绩效评估体系中，以相关评估理论作为理论基础，结合公共图书馆特点设计评估指标，增强评估的科学性和客观性。

3.1 突出绩效评估导向

国际图书馆服务评估内容的重点已由注重投入、产出的绩效评估转向注重质量和效益的成效评估，而我国公共图书馆的评估基本上处于图书馆绩效评估的初级阶段，关注投入规模评估。伴随着现代公共文化服务体系的构建，公共图书馆的设施与设备、经费与人员等基本条件逐渐提高，而社会大众的文化需求却日益增加，新服务、新技术不断涌现，服务成为公共图书馆的主旋律，遵从“以评促建”的目标，评估工作要以服务为导向，继续推进绩效评估，逐步引入成效评估，加强评估结果的应用。通过公共图书馆服务绩效评估，提升服务效能，提高服务质量，通过多种评估方法的综合运用，促进公共文化服务的标准化与均等化，保障社会公众的文化权利，满足文化需求。

3.2 建立社会公众评价与反馈机制

与国外评估主体日趋多元化的发展趋势相比，在我国现行的公共图书馆评估实践中，政府作为评估主体的特点仍然比较突出。［3］我国公共图书馆服务绩效评估应当建立社会公众评价与反馈机制，形成多元化的评估主体，彰显社会公众的文化权利，突显公众利益的重要性。图书馆的社会公益性决定了其评估工作必须要有社会参与，扩大评估主体范围，鼓励社会公众参与到图书馆评估之中，快速发现公众需求，为图书馆改进服务质量提供有益建议。［4］国内学术界倡导由研究机构、学术团体、专业性调查咨询公司或者报纸、电视、网络等营利机构或非营利机构担任第三方评估主体，独立于政府行政主管部门和公共图书馆及其利益相关方之外的专业化评判。［5］在评估体系构建和实践中逐渐减少政府参与，拓宽交流沟通渠道，搭建用户参与评估和反馈意见的平台，让不同地区和类别的图书馆学协会、图书馆个体和读者都可以参与图书馆评估活动，鼓励社会评估机构积极融入公共图书馆评估的研究与操作中，探索第三方评估机制，形成多元化的评估主体。公共图书馆以评促建的目标，不能局限于促进图书馆服务基础的建设，有必要加强服务品牌的建设，评估结果应该具有激励和宣传的双重作用，提升图书馆的社会认可度。

3.3 实施运行评估机制

国际图书馆评估已经制度化和长期化，我国公共图书馆评估虽然是全国范围评估，但依然是一次性短期评估，且评估间隔四年，对于图书馆实践领域的新发展、新变化响应速度慢，不利于及时调整图书馆的工作方向和方法。在公共文化服务绩效评估中倡导以常态形式实施，2010年我国国家级一级博物馆尝试推行运行评估。所谓运行评估即是对公共文化服务部门的运行状况进行定期跟踪评定，以期通过此举维持并加强对其的监督和引导，总结运行经验，发现运行过程中出现的问题，指明公共文化服务的发展方向。［6］运行评估是将绩效评估工作常态化，公共图书馆可以借鉴博物馆的运行评估运作模式，考虑到目前我国公共图书馆评估定级工作的现实情况，可以通过评估监管信息化体系构建，以信息化和标准化为基础，在常态下实施绩效评估，对每个时期的工作进行定期总结，通过评估结果发现问题并分析预测潜在问题，形成动态化、可视化、全视角的评估定级与多元评估主体相结合的综合评估模式。

4 结语

2014年4月10日，国际标准化组织（ISO）发布新标准ISO 16439:2014《信息与文献图书馆影响力评估的方法与流程》。标准分析了图书馆对于个人、机构及社会等各方面的影响，并提供了用于评估这些影响的一系列专门方法。该标准可用于图书馆自身影响力发展的纵向分析，也可用于同类型图书馆之间的横向比较，有利于促进图书馆提升在科学研究、文化教育与社会经济生活等领域的价值与地位。［7］我国图书馆评估理论研究和实践活动都与国际图书馆事业存在差距，应该积极吸收国外先进的经验，积极投入构建现代公共文化服务体系实践中，推进基本公共文化服务的标准化与均等化，加强理论研究并注重实践应用。我国公共图书馆服务绩效评估是一项复杂和长期的工作，如何更好地实现公平原则促进均等化服务，社会公众满意度如何科学评估，图书馆服务还应增加哪些新指标，是否应该对图书馆员能力和贡献等主观因素进行评估？诸如此类问题尚需进一步探索。

〔1〕曹爱军，扬平著.公共文化服务的理论与实践［M］.科学出版社,2011：155

〔2〕蒋名未.中国公共文化服务绩效评估研究［D］.中国社会科学院研究生院,2010

〔3〕李丹,申晓娟.从评估定级看我国公共图书馆事业发展20年［J］.图书馆杂志,2014（7）:4-12

〔4〕黄钰新.图书馆评估中的社会参与机制研究［J］.国家图书馆学刊,2014（3）:59-63

〔5〕王学贤,杨曰建.公共图书馆第三方评估机制研究［J］.图书馆, 2014（4）：45-47

〔6〕厉樱姿.我国博物馆评估工作的回顾与思考［J］.中国博物馆, 2013（2）：35-41

〔7〕国际标准化组织发布图书馆影响力评估标准［J］.国家图书馆学刊,2014（4）：112

Research on the Services Performance Evaluation of Public Libraries in China——Based on the Analysis of Quintic Provincial Public Library Evaluation Criteria

Gong Ping Ke Ping Duan Shanshan

From the perspective of service performance,the article examines the practice of public library evaluation.According to the relevant theories of public and cultural service performance evaluation,the article retrospects the development course and realistic foundation of quintic public library evaluation in China. Then,some suggestions are put forward on public library evaluation.

Public library;Services performance;Performance evaluation;Evaluation criteria

G258.2：G253

A

宫平（1982～），女，南开大学商学院信息资源管理系2014级博士研究生，发表论文多篇。柯平（1962～），男，博士，南开大学商学院信息资源管理系教授、博士生导师、图书情报专业学位（MLIS）中心主任，发表论文200余篇，出版著作20余部。研究方向：图书馆管理，知识管理，文献目录学。段珊珊，女，南开大学商学院信息资源管理系2014级硕士研究生。

*本文系国家社会科学基金重大项目“促进我国基本公共文化服务标准化与均等化研究”（编号：14ZDA050）成果之一。