马来西亚《举报人保护法案（2010）》评析

戴巍

（湖南大学，湖南长沙410082）

马来西亚《举报人保护法案（2010）》评析

戴巍

（湖南大学，湖南长沙410082）

举报人对遏制贪污腐败犯罪和其他不法行为的重要作用已被广泛认同。越来越多的国家开始注重和加强举报人保护法制的研究。马来西亚《举报人保护法案（2010）》是该国在反腐败法制建设方面的最新成果，是英、美等发达国家关于保护举报人的实践经验和先进理念同马来西亚国内实际的结合而成。该法案成功经验与失败教训值得我们深入探讨，以助于进一步夯实我国举报人保护法制建设的基础研究。

举报人；法律保护；反腐；救济方法；马来西亚法案

引言

中、马两国地缘相近，人缘相亲，在2013年，两国关系得到进一步的发展，现提升为全面战略伙伴关系。由此可以联想到，两国之间的经济、文化、社会等方面的交流将越来越频繁，两国人民的关系会越来越密切。

马来西亚作为英联邦国家之一，其在借鉴与汲取世界先进法治理念，构建和完善法律制度等方面累积了一些具有本国特色的经验，许多我们准备学习或借鉴的域外先进法治理念和法律制度，早就被马来西亚以法律规范的形式固定下来，并已经进行广泛的实际应用，在现实中取得不错的政治效果、法律效果、社会效果。因此，在我国法制建设过程中，对其成功经验的学习借鉴及其失败教训给予的警示提醒，对发展中的中国法制大有裨益。

中、马两国均为《联合国反腐败公约》缔约国，两国都将反腐败列为国家工作的重心，都在探索建立具有本国特色、符合本国实际的反腐败制度。在反腐败的进程中，举报人起着不可忽视的作用。举报人，即向公众或特定机构揭露不端、不诚或不法行为的人。他们积极行使宪法赋予他们的批评、建议、申诉、控告和检举的权利，在打击和预防腐败犯罪以及查处各类不法行为的过程中扮演着至关重要的角色。与此同时，举报人将有可能面临着来自被举报人的恐吓、报复等带来的各种压力与风险。

如果保护举报人的法制存在缺位的现象，无异于是对犯罪分子的姑息和对人民群众正义感、责任心的重挫，同时也会使惩治与预防腐败犯罪的阻力加大。因此马来西亚与世界上大多数国家一样采用专门立法的形式来保护举报人的生命和财产安全。2010年12月15日马来西亚第711号法案——《举报人保护法案（2010）》 （以下简称《马711法案》） 正式生效，马来西亚首相署部长拿督斯里·伊德里斯·雅拉发言称这部举报人保护法案是在发达国家的最佳实践理论以及欧、美成功经验的基础上形成的[1]。马来西亚法学界也对该法案给予了较好的评价。可见对该法进行全面考察与分析对我国举报人保护法制建设不无小补。

一、《马711法案》背景与原因

第一是履行国际义务。2008年，马来西亚签署《联合国反腐败公约》，其国内反腐败斗争迎来新的高潮，为配合打击贪腐的行动，马来西亚政府加快了反腐败相关立法的进程。《联合国反腐败公约》第三十三条规定：各缔约国均应当考虑在本国法律制度中纳入适当措施，以便对出于合理理由善意向主管机关举报涉及根据本公约确立的犯罪的任何事实的任何人员提供保护，使其不致受到任何不公正的待遇。为践行这条规定，《马711法案》的制定被提上议事议程。

第二是兑现政府承诺。1991年，马来西亚政府做出将在2020年使马来西亚成为发达、高收入国家的承诺。2009年马来西亚新任首相纳吉面对马来西亚的综合国力、国际竞争力、政府效能、人民生活水平下降问题，以及2020宏愿的最后期限临近，有针对性地提出了“政府转型方案”（图1）。打击贪污被明确列入该方案下国家关键成效领域中的重要目标之一。而举报人在侦办贪腐案件的过程中所起到的重要作用引起了马来西亚首相以及其他官员的重视，因此如何运用法律手段鼓励与保护举报人被列为打击贪污领域的首期任务之一。

图1马来西亚政府转型方案

第三是填补国内保护举报人相关法制的空缺。马来西亚国内法学者通过对欧美反腐败实践经验与理论成果的研究发现：举报人保护法制对贪腐犯罪具有巨大威慑力。而马来西亚此前仅有《公司法案（1965）》和《金融市场与服务法案（2007）》明确提及了保护举报人，但都仅针对私有领域，同时这两部法案都具有明显的缺陷：首先是举报人所举报的不法行为必须是违反两部法案各自的规定才能获得保护。其次，所举报的不法行为必须是举报人的雇主或上司实施的，换言之，举报雇主的客户、供货商、生意伙伴、债权人或债务人都不能得到保护。此外，举报发生在雇主所有的具有独立法人资格的子公司内的不法行为也不受保护[2]。鉴于此，马来西亚亟需创制一部专门的举报人保护法，弥补公共领域举报人法制的空白，并填补公、私领域举报人保护法制之间的空隙。

二、《马711法案》的亮点

（一）保护措施较完备

第一是启动快。该法案规定：举报人有理由相信其他人已经、正在或准备实施不法行为，即可向任一执法机构举报（S.6(1)）。即便在举报人无法确定与其举报的不法行为相关联的当事人的情况下，也可以进行举报。当举报被任一执法机构收到后，举报人即受本法案保护（S.7(1)）。

第二是范围广。首先，不可泄露的机密信息范围广。《马711法案》规定：机密信息包括举报人和被举报人的个人信息；举报人所揭发的信息；以及一旦泄露便会导致他人受到伤害的信息。其次，接受举报的信息范围比英、美两国保护举报人的相关法制还要广，包括了“违规行为”。[3]该法案将“违规”定义为：在公共机关或私人机构内部实施的，违反了依据法律规定、行为准则、道德规范或雇佣合同或通告而形成的规章制度的行为或疏忽。再次是认定的报复伤害行为范围广，将以前最令举报人担忧的“隐性报复”纳入其保护范围。该法案规定“报复伤害行为”是：①导致受伤、受损或毁坏的行为；②威胁或惊扰；③干扰他人合法雇佣关系或日常生活，如在与他人工作、职业、专业、行业、商业等关系中对其歧视、敌视、解雇、解约、降职、停职或给予纪律处分；④以将实施①和③所规定的行为相威胁。同时该法案明确规定：保护举报人对抗报复伤害行为，且该保护范围可以延伸至任何与举报人相关联的人（S.7(1)(c)）。

第三是力度大。首先，对机密信息严格保护。《马711法案》规定：举报人、接收举报的人或负责调查举报事件的人不得泄露或全部或任一部分机密信息；法院或其他权力机关不能命令或要求披露机密信息；法院审理民事、刑事案件过程中或权力机关决策过程中所用的证据或证明资料中有提到、描述到或可导致举报人曝光的信息，出于保护举报人的目的，应采取必要措施对此类信息进行隐藏或删除。任何人违反规定泄露机密信息将面临5万元林吉特以下罚金或10年以下监禁或两罚并处（S.8 (4)）。其次，举报人不需受制于任何刑事责任、民事责任、行政责任或行政处罚；不允许出于妨碍举报人揭发不法行为的目的而采取行动或制造言论妨害举报人（S.9）。单从该法案字面意思理解，即便执法机构经过调查证实举报人所举报的信息为假，被举报人既不能以诽谤、诬告为由向法院提起刑事诉讼，也不能要求举报人承担任何民事责任。再次，该法案为举报人财产安全提供保护。规定：任何公共机关或私人机构不能因合同另一方当事人举报了其不法行为而单方面终止合同、中止支付合同约定的价款或拒绝签订后续合同（S.10(5)）。此外，该法案对报复伤害行为的惩罚非常严厉。任何人对举报人或与举报人相关联的人实施报复伤害行为，将被处以10万元林吉特以下罚金或15年以下监禁或两罚并处（S.10 (6)）。最后，该法案特别强调即便举报的信息没有导致不法行为实施者受到行政处罚或起诉，举报人依然享有法律保护（S.7(2)）。

（二）救济制度较完善

第一是便利。《马711法案》规定，任何执法机构接到举报人遭报复伤害行为侵扰的投诉应展开深入调查，根据调查结论做出相应处理，并将处理结果告知举报人（S.14）。同时，执法机构可以根据举报人的要求，代替举报人向法院寻求以下救济：①赔偿金或补偿金；②禁令；③法院认为合适的其他救济方式（S.15）。

第二是全面。该法案规定，法院经审理确认被告确实对举报人或与举报人相关联的人实施了报复伤害行为，可判决：①支付举报人或与举报人相关联的人赔偿金、补偿金、费用和利息；②发出禁令，禁止任何报复伤害举报人或与举报人相关联的人的行为或措施；③法院认为合适的其他救济方式，包括：恢复原职、停止纪律处分、补偿举报人或与举报人相关联的人因报复伤害行为所致的所有伤痛与苦楚（此补偿不设上限）。此外，法院还可以使人事决议生效或采取措施恢复举报人或与举报人相关联的人本应得到却因遭报复伤害而失去的人事安排，包括升职、任命、调任、转任以及与其薪水、利益、回报相关的决定或事关其升迁、绩效、身价的教育或训练（S.18）。

除上述救济措施以外，如举报人或与举报人相关联的人如果害怕受到报复伤害，可以请求执法机构向其所在的单位或主管人员出具一封转移工作地点的申请信。相应的单位或主管人员受到申请信后，经过调查证实该举报人或与举报人相关联的人正在或可能受到报复伤害，应该合理地做出调整工作地点的安排（S.19）。

（三）奖励设置较合理

《马711法案》规定：举报人揭发不法行为或投诉针对举报而实施的报复伤害行动，使上述行为进入案件侦查阶段，或使实施报复伤害行为或不法行为的人被提起公诉，执法机构可在自认为合理的范围内授予举报人奖励。

此外，值得一提的是，《马711法案》在保护举报人人身、财产安全以及其他合法权益的同时，并没有将举报不法行为设置为一种义务，足见该法案完全以举报人为本，为举报人创造便利条件，第一时间为举报人提供保护，鼓励举报人勇敢地揭发不法行为，消除他们的恐惧与忧虑，并激励潜在的举报人挺身而出，反抗腐败犯罪及其他不法行为。

三、《马711法案》弱点

马来西亚反腐败委员会副长官拿督穆斯塔法称：“自《举报人保护法案2010》生效以来，反腐委员会每年收到5，000余件与腐败或不端行为的举报[4]。此话听起来像是在肯定《举报人保护法案（2010）》的成效。但笔者从互联网查询到，2009年该委员会收到的举报数量为15，000件，2008年为15，805件，2007年为12，407件，2004年与2003年分别为11，413件和9，719件①数据收集于：[EB/OL]http://www.pemandu.gov.my/gtp/Media_Coverage-@-Joint_task_force_to_probe_into_graft_during_polls.aspx；[EB/OL]. http://www.thestar.com.my/Story/?file=%2F2009%2F9%2F4%2Fnation%2F4647298&sec=nation.。举报数量的锐减，直接反应了这部法案存在诸多不足，主要的弱点体现在以下几个方面

（一）保护机构设置不明确

前文已提到，《马711法案》规定举报人可以向任一执法机构举报不法行为，这项规定的初衷是为了给举报人提供更大便利，但实际上却造成了诸多麻烦。该法案将“执法机构”定义为：由联邦、各州、各地方政府设立的，或依据联邦法律、各州法律或其他成文法成立的，具有法定调查与执法权力的机关、单位、组织和部门。也就是说马来西亚反腐败委员会、皇家警察、皇家海关、交通署、移民局等执法部门全包括在内。同时法案没有授权执法机构可以拒绝接收与本机构权责不符的举报，或准许移交举报案件，也没有指明具有指定管辖权的主管部门。仅有的是关于各机构间合作的规定（S.5）。

假设：公民甲在警察局被警员索贿，甲选择去距离较近的移民局进行举报，依据《马711法案》规定，移民局须接受并尽快着手调查。这将引发一系列问题，首先，由于移民局没有对国家公务人员实施强制措施的权力，难以为举报人提供全面保护。其次，调查贪腐案件属于反腐败委员会职权范围，移民局在调查过程中必定会依靠反腐败委员会的帮助，那么究竟由何单位支付办案经费和承担领导责任、保护举报人责任以及失职责任？

虽然笔者并未查询到相关的真实案例，但马来西亚官方和非官方网站都发布了许多关于指导公民向正确机构进行举报的信息，可见保护机构不明确的弊端已逐渐显现。

（二）过分限制举报人

《马711法案》对举报人的限制，体现在三个方面：第一是举报人只有向执法机构举报，才能获得法律保护。第二是执法机构接收举报后，举报人不能再向外透露举报信息，否则将会因泄露机密而受到处罚。第三、举报人在执法机构为其寻求救济的过程中，又求助第三方帮助的，应当通知执法机构；执法机构收到该通知，或查明举报人有上述举动，如果执法机构已经代举报人向法院提交了救济申请，可以向法院申请撤诉、终止与举报人的代理关系。由此造成的执法机构所有费用支出，由举报人承担（S.15(4)）。

上述限制将带来一系列负面效应：首先，举报人若想获得法律保护就不能将信息直接交付或透露给媒体，使大众媒体无法发挥监督作用。其次，对于一些本可以在单位内部解决的问题，举报人为获得法律保护只能小题大做，举报至执法机构，不仅造成公共资源浪费，也会给其本人带来很多不必要的麻烦。再次，在执法机构代举报人申请救济后，举报人不能再向第三方求助，这将导致其无法行使会见律师的权利，使举报人在争取救济上完全陷入被动。

（三）撤保规定不合理

《马711法案》规定，基于下列情况，执法机构应撤除对举报人的保护：

①举报人参与了所举报的不法行为；②举报人提供的，与举报相关的材料，其明知为假或不信为真；③举报人所举报的是无聊琐事或是在无理取闹；④举报人所举报内容大多是质疑政府机构制定的政策的优劣；⑤举报人做出举报行为是为了规避解雇或其他纪律处分；⑥举报人在举报过程中违反了本法案的其他规定（S.11(1)）。

这些撤保规定存在着许多明显的不合理之处：第一是对“无聊琐事”和“无理取闹”没有给出审定标准，造成执法机构的自由裁量权过大。其次是忽略了举报人所犯的“参与不法行动”或“规避纪律处分”的危害性与违法性同其举报行为的公益性之间的利弊权衡。第三是忽视了人文关怀的作用，扼杀了过错行为人改过自新的想法。

（四）法律禁止不能举报

《马711法案》规定：所举报的信息不能是被其他成文法所明确禁止的（S.6(1)）。这一条规定是目前为止整部法案中受到最多马来西亚法学者抨击的条款。他们一致认为该规定严重削弱了整部法案遏制腐败犯罪的功能。因为这条规定将使公共领域举报人面临两个重大法律障碍：

第一个障碍是《官方机密法案（1972）》。该法案将官方机密定义为：所有计划表上列明的公文，和所有与之有关的信息、材料。还包括所有已经被列为，和首相、州长或州务大臣或被授权的官员视情况而定的“绝密”、“机密”、“秘密”、“保密”的文件、信息与材料。同时，该定义中的“计划表”、“公文”、“材料”和“信息”在该法案中都有着非常详尽的定义。马来西亚一位学者感叹道：几乎所有从政府资料中获得的信息都可被视为官方机密，泄露这类信息将被处以1～7年的监禁[5]。假如某公务员从一份政府文件中发现某官员涉嫌贪污腐败犯罪而去执法机构进行举报，那么他的这一行为不仅无法给腐败犯罪分子造成威胁，反而会使自己面临牢狱之灾。

第二个障碍是2013年通过的《马来西亚刑法典修正案》。该修正案规定：任何人，揭露其在执行法定任务或履行法定职责时得到的信息或事件，将被处以一百万元以下罚金或1年以下监禁或两罚并处（S.203A(1)）；任何人，知道其获得了违反前款规定而泄露出的信息或事件却将该信息或事件揭露的，将被处以一百万元以下罚金或1年以下监禁或两罚并处（S. 203A(2)）。假如某公务员在例行的答记者问时不小心透露了其在职权内所知悉的信息，而得知该信息的记者将相关情况公布于众，那么此公务员和记者都可能被定罪处罚[6]。结合《马711法案》进一步分析，假如这位公务员或记者从信息中分析出贪污腐败的情报并向执法机构进行举报，那么他们将迎来的不是应有的保护，而是严厉的惩罚。

除上列缺陷外，该法案还有许多值得改进的地方，比如对所举报的不法行为的处理结果，举报人无救济权利；没有规定授予举报人奖金的程序与额度；没有规定如何认定与举报人相关联的人等等。

结论

通过分析不难看出，《马711法案》并没有马来西亚政府官员所宣称的那么完美。但从多方面考量，这部法案不乏亮点，总体上具有一定的时效性与有效性，原则性很强，同时也具有可操作性。尤其是该法案在鼓励和保护举报人方面的许多举措，值得学习与肯定。基本达成了该法案的目的：①鼓励和帮助举报人揭发公、私领域内的不法行为以打击贪腐和其他不端行为；②保护举报人免受打击报复行为的伤害；③规范其他与此相关的事宜[7]。马来西亚于2008年签署《联合国反腐败公约》后，短时间内完成了举报人保护专门立法的从无到有的转变，践行了《联合国反腐败公约》第三十三条的规定，向世界各国证明了马来西亚政府对举报人的重视和对国际义务的尊重。

举报对于预防和惩治腐败、维护法律尊严具有积极意义。然而，举报人的应有权利在我国没有得到切实有效的保护，举报人遭打击报复的事件时有发生。因此，在我国建立起科学有效的举报人保护法制已经迫在眉睫。笔者认为就我国举报人的法律保护，目前国内尚没有统一的专门立法，而根据国内实际情况和国际通行惯例而言，又有必要针对举报人提供完整的、全面的法律保护，因此对国外优秀理论与先进经验的研究与借鉴，就显得至关重要。

笔者已经对《马711法案》的立法背景、立法内容、立法效果等作了简要的介绍和分析，其优点突出，值得我们学习与借鉴。但是，我们不能仅仅关注他山之石，更需注意前车之鉴。由此，我们更加需要着力于研究分析该法案的缺陷、不足，从中可以使我们获得一些警醒和提示：一是在举报人保护法制设计上，不仅要充分为举报人提供便利，也必须便于执法机构操作与实施；二是要探索一套鼓励和教育机制，最大限度的发挥举报人的主观能动性；三是反复斟酌，注意公益与私益的权衡，避免法制中出现有失偏颇的情况；四是加强专门法律与国家法律体系的兼容与配套，以求发挥法律的最优功效，实现既定的立法目标。由此看来，失败的教训比成功的经验更显珍贵，可以使我们节约立法成本、提高立法技术，最终达到实现立法目的的初衷。

[1]More protection for whistleblowers[EB/OL].http://www. thestar.com.my/News/Nation/2012/10/04/More-protection-forwhistleblowers/.

[2]Tan Pei Meng&Ong Seng Fook：Adequacy of Employee Whistleblower Protection(EWP)in Malaysia[J].International Proceedings of Economics Development&Research,2011, Vol.5 Issue 2.

[3]Tan Pei Meng&Ong Seng Fook：Comparative analysis of whistleblower protection legislations in England,USA and Malaysia[J].African Journal of Business Management,9 November 2011,Vol.5(27).

[4]Many unaware whistleblowers are protected by law：[EB/OL]. http://www.malaysianbar.org.my/legal/general_news/many_unaware_ whistleblowers_are_protected_by_law.html.

[5]Lim Guan Eng：How Effective Has the Enforcement of the Whistleblower Protection Act 2010(WPA)Been in Malaysia [EB/OL].http://blog.limkitsiang.com/2012/03/06/how-effectivehas-the-enforcement-of-the-whistleblower-protection-act-2010wpa-been-in-malaysia.

[6]Syahredzen Johan：Goodbye to Whistleblowers[EB/OL].http: //www.malaysianbar.org.my/members_opinions_and_comments/ goodbye_to_whistleblowers.html.

[7]Moktar Bin Md Noor：Securing Protection&Cooperation of Witnesses and Whistle-Blowers[EB/OL].http://www.unafei.or.jp/ english/pdf/PDF_GG4_Seminar/Fourth_GG Seminar_P81-86.pdf.

An Analysis of Whistleblower Protection Act 2010 of Malaysia

DAI Wei
（Hunan University,Changsha,410082,Hunan）

The vital function of whistleblower in deterring corruption and other wrongful acts has been widely acknowledged.More and more countries focus and enhance research on whistleblower protection in their legal system.Whistleblower Protection Act 2010 of Malaysia is a latest research achievement of building the legal system of anti-corruption of Malaysia government.This act combine with specific situation of Malyasia and the practical experience and advanced theory of whistleblower protection rooting in developed countries especially the US and UK.This article summarizes the successful experiences and failure lessons of the act by analyzing and researching Whistleblower Protection Act 2010 of Malaysia,for the purpose of reinforcing the fundamental research of establishing regulatory framework of whistleblower protection in our legal system.

whistleblower;legal protection;anti-corruption;remedies;act of Malaysia

D912.7

A

2095-1140（2015）01-0087-06

2014-10-18

戴巍（1983-），男，湖南邵阳人，湖南大学法学院、马来西亚国立大学法学院博士研究生，主要从事反腐败和食品安全法制研究。

（责任编辑：王道春）