城市治理导向的社会服务管理创新刍议

李明超

摘要 城市治理主要涉及城市空间内不同的权利主体——政府、社会组织和城市居民。我国城市化的迅速发展奠定了城市治理的时代背景和外在基础，城市社会管理体制的变革提供了城市治理的政治动因和内在动力。近年来，杭州依托复合主体参与协商民主的机制，通过在全市建设基层社会服务管理中心及其数字平台，进一步整合辖区公共行政资源，各城区深入探索服务管理体制创新，着力提升社会服务和管理水平，逐步实现了社会资源和公众参与渠道的优化配置，即在参与协商民主的框架下实现了从社会复合主体到城市品牌网群再到城市治理的发展跨越。巩固深化城市治理导向的社会服务管理创新成果，需要继续探索系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的社会服务管理和治理体系建设的基本路径。

关键词 城市治理；复合主体；社会管理；社会服务管理中心；治理体系

[中图分类号]F299.2；D63 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2015）11-0044-05

党的十八届三中全会明确把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，并专章部署创新社会治理体制，强调“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。治理是多元社会主体在平等、参与、沟通、协商、合作基础上形成的经济社会事务互动管理机制，其实质是在利益整合基础上建立的以问题为导向、追求共同利益、解决公共物品有效供给的综合管理过程。治理可分为全球治理、国家治理、城市治理、社区治理等不同层级，其中城市治理是国家治理的源头和基础。城市权力分配运行体制与经济社会发展之间的关系一直是现代民主实践的核心问题，如何在城市空间内协调两者之间的关系，是推进城市民主制度建设的关键。治理的理论前提在于，每个主体的考量和行为模式都源自于其特定的利益需求，从而据此构建多元主体之间相关利益的分配调节机制。在多中心治理的典型模式中，城市事务的利益相关者是分析城市治理结构的关键变量。社区治理既是城市治理的重要节点，也是城市治理的基本单元。社区是户籍人口与非户籍人口、原住民与外来人口等城市市民栖息、生活、交往和互动的邻里空间，市民通过家庭、邻居而融入社区，社区治理是和谐社会的基础。由于生活需要彼此关联，市民之间的和睦有赖于社区认同，形成相互帮助、相互照应的亲密情感联系。社区成员因籍贯、职业、收入、文化程度、志趣和个性等不同，会产生不同的利益诉求甚至矛盾，因此需要通过制度化的城市治理进行调节。以社区治理为载体的城市治理实质上是管理与自治的复合形式。近年来，杭州通过大力推进社会服务管理与和谐社区的体制建设，推动城区开展多种类型的服务管理创新，培育发展各种功能的复合型社会主体，进而探索了城市治理导向的社会服务管理实现路径。

一、城市治理导向的社会服务管理理论探讨

在肇始于英国工业革命的两百多年的城市化进程中，西方国家公共管理理论创新和改革探索卓有成效，在城市治理理论范式方面主要出现了三次较大的理论转向：先从传统区域主义到公共选择理论学派，再到新区域主义。虽然不同的理论范式各有侧重和优劣之处，但在不同学者和改革家的整合下逐渐被吸收到各类城市治理运作机制中，形成了各具特色的城市治理模式。我国城市管理模式的变迁受国内经济社会结构转型和西方公共管理改革的双重影响，完整经历了管制模式、经营模式和治理模式三个发展阶段。改革开放以来，我国进入快速城市化时期，尤其是1994年以后，城市逐渐成为国家经济社会发展的主要载体。如何在城市空间内形成一个合理、有效的整体发展模式，寻求建构现代社会良性治理的发展路径，成为我国城市治理中的核心议题。从国内研究情况来看，城市治理议题多集中于公共管理、城市规划、区域经济、人文地理、社会学等学科领域，研究的主题和内容主要集中于城市治理的兴起背景、基本含义、主要模式、分析框架、实践经验、绩效评估、研究述评等方面。总体来说，国内学术界有关城市治理的研究仍有待加强，现有成果多停留在介绍西方城市治理理论、具体经验和比较研究层面，对城市治理中的政府自身建设、基层经验、民间组织、企业与政府良性互动参与治理等方面，尚缺少深入的系统研究。

城市治理对政府管理提出了新的诉求，需要城市政府协调好政府自身利益和城市公共利益之间的关系，在兼顾政府自身利益的同时，坚持以城市公共利益至上的原则，大力提高城市政府的公共精神和公共意识。只有这样进行正确的利益定位，才能保证城市政府利益机制的正确性和合理性，也才能担负起在城市治理中的引导者、监督者和维护者的职责，成为城市治理的核心。从政府管理下的大包大揽向城市治理导向的社会服务管理体制转型，是城乡一体化发展背景下的市场经济体制对政府管理模式所提出的改革与创新要求。与传统的城市政府管理相比，现代的城市公共治理在参与主体、信息平台、组织制度、规范体系等方面进行了创新性的探索，主要体现在：

第一，多元治理的参与主体创新。传统城市管理模式的基本特征，就是以政府组织为单一管理主体。在公共产品和公共服务的生产与供给上，政府习惯于大包大揽或垄断经营，没有动态地反映公共服务消费者的需求结构变化，社会公共参与的渠道狭窄，公民参政议政的效能感低，导致政府不堪重负而且费力不讨好。现代公共治理模式以公众偏好或市民对公共服务的实际需求及满意程度为导向，同时结合公共资源的可支配程度，来改进城市管理和公共服务的方式。这种顾客导向的有效供给模式，尊重公共选择、注重通过NGO、CBO和VO等公民社会组织提高公众参与水平，促使公共服务的消费者参与公共服务的生产、供给、提升与维护之中。

第二，多元治理的信息平台创新。城市政府管理的基本工具是法定权力与政府管制。在公共治理的工具体系中，政府管制、法律强制仍然是必备的手段。然而，当社会发展到要求政府淡化强制管理、突出社会服务职能的时候，政府在确保信息采集和传递畅通的情况下放松管制，充分采用分权、授权、谈判、协商、合作、自治等方式方法，被证明是必要和有效的。endprint

第三，多元治理的组织制度创新。政府管理的组织结构是科层制度（官僚制），其长处是使政府过程像结构精密的钟表一样按部就班地运转。面对日益分化的、不确定的、动态的现代社会，这种组织制度暴露其僵化和低效的弊病。因此，城市治理导向的政府城市管理体制改革，需要建构动态合作的、网络结构的、社区自治的城市管理模式，提高治理组织的灵活性，降低城市运营成本、提高管理效率和效果。

第四，多元治理的规范体系创新。政府管理的规则体系是法律、法规和政府政策。按政策办事，依法行政是政府行政管理的基本要求。对于城市治理活动来说，法律、法规和政策是其规范体系的基础和核心。在这个基础上，还必须建构授权合同、契约、自治章程、行业规章等社会规范体系和协调机制，以弥补法律、法规和政策的不足。就城市管理来说，城市治理更加注重采取说服的、契约的、多边的、自治的方式来调整和调节复杂多变的社会关系和利益矛盾，而不是依赖压服的、强制的、单边的行政控制或命令主义的方式方法。

总之，随着城市化的推进和城市利益多元化诉求格局的形成，城市社会管理面临越来越多的挑战，一方面城市管理需要向城市治理转变，另一方面城市治理导向的社会服务管理亟须引入系统综合的治理理念。以系统科学为指引，积极构建城市治理导向的城市社会服务管理模式，对中国避开西方国家走过的弯路，走向统筹协调的精明增长之路，具有重要的借鉴意义。系统治理既是对社会系统的综合管理，更是运用系统论的观点对城市复杂系统实施的系统化管理，即遵循系统科学理念，运用系统思维方法，对服务管理对象进行全过程、全方位的立体式管理。基于系统治理的理念，城市治理可定格为由党政界、知识界、行业界、媒体界、市民界等不同社会主体，通过互动、民主方式建立复合的决策参与机制，以实现共同治理城市公共事务的管理模式。

二、城市治理导向的杭州社会服务管理实践探索

近年来，杭州以深化基层社会管理“规范一体化、管理信息化、服务高效化、协同社会化”建设为目标，积极推进城市街道、社区服务管理模式创新，着力提升社会管理和服务水平。围绕建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的城市社会服务管理网络体系，强化城市社区组织建设，加快推进城市社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”的社区组织建设，强化健全基层服务管理力量，形成社会服务管理的合力，在城市治理导向的社会服务管理实践方面积累了宝贵的经验。

第一，探索建立复合主体的参与协商民主机制。在公共事务治理中，管理主体、管理对象具有愈发突出的开放性、复合性、协商性和灵活性特征，特别是将协商民主和社会复合主体纳入了城市治理范畴。协商民主强调在多元社会群体共处的现实背景下，通过社会团体和普通公民的积极参与，使得决策和立法达成共识。协商民主的实质，就是要实现和推进公民有序的政治参与。在党的领导下，把协商民主与选举（票决）民主结合起来纳入依法治国的体制，把“公民有序的政治参与”这一现代民主精神作为民主和法治建设的重要内容，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，协商治理城市，共同构建和谐社会。随着城市经济社会的全面发展，杭州市意识到单一主体的社会管理结构正在被打破，亟须构建多元社会主体协作的公共治理体系，即社会复合主体，大力培育以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界、市民界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体。培育社会复合主体，是政府引导城市治理的积极探索。例如，城市品牌网群以“让我们生活得更好”为价值共识，以“生活品质”城市发展理念和城市品牌的研究、宣传、推广为目标，构建了“研究中心+研究社团+展览、推广、制作机构”为一体的复合型社会主体，成功组织了生活品质点评活动、生活品质全国论坛、生活品质调查发布等重大活动，有效反映了社会各界对城市生活品质建设的意见建议。2006年3月，定位为杭州“智库”和“外脑”的杭州市决策咨询委员会成立，聘请在杭州的高等院校、科研机构、媒体单位、文化团体的专家学者担任委员，主要为杭州市的发展思路、发展战略和重大问题、重要政策提供决策咨询论证，进一步完善了城市治理的社会参与机制。

第二，全面推广基层“社会服务管理中心”综合平台。杭州市余杭区是乡镇综治中心的发源地。2004年，余杭区坚持和发展“枫桥经验”，在全国率先设立乡镇（街道）社会治安综合治理工作中心，取得良好成效。“余杭经验”曾被中央社会管理综合治理委员会在全国推广。2012年初，余杭区将全区20个镇（街道）综治中心统一更名为社会服务管理中心，为基层群众提供综合性、一站式、一条龙服务。乡镇（街道）社会服务管理中心是在乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）组织领导下，集社会服务、社会管理、社会建设于一体的工作平台。平台主要为辖区居民群众办理行政审批、帮扶救助、社会保障、人口计生、税务稽征、城市管理、法律咨询、来信来访、矛盾调解等公共服务。基层社会服务管理平台宜设置在行政办公楼一楼或裙房，并配备必要的办公设备和通讯工具。可将平台划分为服务功能区、管理功能区和办公功能区。2012年8月，杭州市委办公厅、市政府办公厅发文要求，按照“应进尽进，资源整合，方便群众”的原则，基层综治、党建、政务、计生、社保、民政（残联）、国土、城管、税征、工会、信访、安监、消防、司法、调解、警务、禁毒、流动人口服务管理等各项工作，一并纳入基层社会服务管理平台，为辖区居民群众提供综合性、一站式、一条龙服务。目前“社会服务管理中心”模式已经在全市乡镇（街道）推广。2013年，杭州市193个镇（街道）和3 015个村（社区）都已全部建立了社会服务管理中心。镇街社会服务管理中心不仅是大平台，也是指挥部，有利于多部门联动作战，提高办事效率。自全市3 208个社会服务管理中心组建运行以来，已累计为人民群众办实事上百万件。同时，社会服务管理中心为基层稳定作出了突出贡献。据统计，杭州群众的安全感满意率达97.2%，居全国副省级城市前茅。杭州已连续8年蝉联全国最具幸福感城市之首。endprint