优化服务体系保障机制 促进江苏公共文化繁荣

江苏要建成“文化强省”，改进现有的公共文化服务体系保障机制是应有的题中之意。由于当前江苏公共文化服务体系保障机制还存在着诸多不足，要保障公共文化服务体系发挥效能、切实惠民，关键在于机制建设。

一、现存问题

参与保障机制不完备。人民群众是文化的创造者和参与者，有自主选择公共文化产品和服务、参与公共文化管理事务的权利。因此，建立能够动员广大人民群众和社会力量参与公共文化服务体系建设的保障机制不可或缺。然而，经调研发现，当前江苏还尚未建立起参与主体比较完备的保障机制，主要表现在：有文化建设观察员和评议员的社区（村）占比不足10%；每年将群众对文化需求的动态反馈转化为文化服务新项目的比例仅为1.2%；社会资本投资公共文化服务领域的意向偏低，社会捐助有限，政府投入仍占主体地位，占90%以上。

投入保障机制不均衡。主要表现在：一方面，相较于经济建设和环境建设等，文化建设滞后，投入占比缺乏刚性增长机制。据相关统计资料显示：江苏文化事业经费占财政支出比重2005年为0.46%，2008年为0.43%，2009年为0.39%，2012年为0.42%，2013年为0.47%，尚未突破0.5%，与政府所预设的文化预算要占总预算4%的指标值还相差较远。另一方面，相较于公共文化的财政投入所建立的诸如分级投入、专款专用、转移支付、项目补贴、资金使用电子监管等一系列财政投入保障机制，在公共文化的人才投入方面，江苏还尚未建立相应的保障机制，既没有把人才与公益性文化作品创作相挂钩的要求“出人出作品”的业绩考核机制，也没有统一的分级分批的轮训培养机制。

法治保障机制不到位。目前，江苏还未制定出比较完善的关于公共文化服务领域的法律法规，这是制约江苏公共文化服务体系保障机制建设滞后的重要原因。尽管十七届六中全会所做出的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》要求：“完善政策保障机制。保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。”同时，江苏也已提出文化事业费占财政支出比重要达到4%，人均文化事业经费要达到130元的发展指标。然而，对于这些预期的财政投入指标，目前江苏还没有以法治化的规章制度确定下来，并辅之以有效的政策措施或者发展规划加以落实和保障。这也容易导致许多地方政府虽然提出了要“加强公共文化服务体系保障”，但在具体执行时却往往成为一句空谈或者一纸空文。

二、对策建议

创建广泛的参与保障机制。公共文化服务体系的服务对象是社会公众，只有保障好公众自主选择供给自己的公共文化产品和服务的权利，公共文化事业的公共性才能充分体现出来。对此，要创建公众自主选择和互动参与的保障机制。一方面，对应公众组织时，可由上而下，集中归纳式地进行关键公众接触，或由下而上，层层递进式地通过公众协商会议来征集人民对公共文化服务的意见；另一方面，面对无组织的公众时，可由点及面地展开公民抽样调查，也可广泛征询式地利用网络对话平台来了解人民对公共文化服务的要求。另外，在公众组织外围，可从精英解析的视角来透视民意，发起专家开放咨询，以此间接反映人民诉求，增强民众的表达力和话语权。与此同时，还要吸引社会力量参与公共文化服务体系建设，探索公益性文化事业资本投入的多元化途径。这方面对于江苏而言，独立于政府和企业以外的公共事业“第三方机构”正在逐渐发展，应鼓励这些非营利性组织机构的发展，并激励它们通过采用成立基金会、寻求赞助、发起招标、募集捐赠等方式为公共文化事业提供支持。

发展协调的投入保障机制。改进公共文化服务体系保障机制，既要加大财政投入力度，也要提高人才投入水平。在保障财政投入方面，首先，要改革财政管理制度，适当增加江苏各市县政府可支配的财力，落实提供基本公共文化服务项目所必需的资金，确保“财权”与“事权”相匹配。其次，要建立财税倾斜机制，利用财税杠杆，落实并鼓励关于社会组织、机构和个人捐赠公益性文化事业所得税税前扣除政策的相关规定。第三，要拓宽资金来源渠道，创新公共文化服务投入方式，可通过采取政府购买、项目补贴、定向资助、贷款贴息等政策措施，支持包括文化企业在内的社会各类文化机构积极参与到提供公共文化服务的过程中来。在保障人才投入方面，一是要完善选人用人机制，要严格落实“逢进必考”制度，并按照一定的学历结构、专业结构来选拔录用人才。二是要特别创设对人才的定向培养机制，不仅要确保每年引入专业艺术院校的应届毕业生占一定比例，还要确保每年引入艺术专业的“尖子生”和研究生占一定比例。三是要根据实际情况相应调整公共文化机构人员编制标准，对此可尝试建立“末位淘汰制”或者“转岗制”，即给予机构人员一定的考核年限，并按照“出人出作品”要求建立考核机制，也即如果在规定年限内没有达到既定标准，则应淘汰或者转岗，以此更好地激发人才潜能。

建设有效的法治保障机制。保障公共文化财政投入刚性增长机制，不仅需要科学合理的预设目标，而且还需要强有力的贯彻该目标的有效措施。对此，针对江苏所提出的“文化事业费占财政支出比重要达到4%和人均文化事业经费要达到130元”的双重目标，可以责成相关部门，在凝聚文化企业、相关高校科研院所等高端才智的基础上，在广泛调研、深入访谈、借鉴发达地区相关经验做法的前提下，翔实制定江苏公共文化服务体系的发展规划或者发展愿景，以此分阶段分步骤分地区地分解上述目标，并有计划有步骤地实现上述目标。与此同时，为了保障上述双重目标的顺利实现，在此过程中还很有必要出台相关的公共文化服务体系保障法，通过该法律明确界定各参与主体在保障公共文化服务领域能够实现投入刚性增长及合理发展的法律责任，并确保公共文化服务的每一个环节有法可依和违法必究。

设立标准的评估保障机制。为了协调推进公共文化服务体系的各项保障机制，还需要建立一套系统化的绩效评估指标体系，以此确保公共文化服务领域的每项工作都有具体抓手，实现有效问责和高效追责。对此，为了能够建立一套科学合理的绩效评估指标体系，在制定过程中要充分体现出公共文化服务工作的分层分项分级的基本属性：分层要突出系统性，能将公共文化服务工作按照不同的层面（如宏观、中观和微观三个层面）来考核；分项要突出针对性，能够根据公共文化服务工作的内在属性，将公共文化服务工作分为不同的内在关联的子项来执行，并在协作分工的基础上有效推进公共文化服务工作；分级要突出合理性，公共文化服务工作涉及诸多行政主体，为避免多头管理或者无人管理的境地，应从顶层设计的视角将公共文化服务工作进行分级管理和考核，以此确保各级之间各司其职，相互衔接。同时，为确保这一评估指标体系的客观性和全面性，在设计指标体系时应既有便于量化考核的工作指标，也有非量化考核的民意指标；应既有硬性指标，也有弹性指标。通过建立这样一套科学的绩效评估指标体系，旨在全方位地将公共文化服务体系的要点反映出来，以此切实保障公共文化服务体系的效能。

〔本文系江苏省文化艺术研究院文化理论研究部徐望承担的江苏省社科基金项目“江苏公共文化服务体系保障机制研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华