基于分析协商的战略环境评价指标体系构建方法初探——以国民经济与社会发展规划为例

张骁杰，包存宽

（1.同济大学 环境科学与工程学院，上海 200092；2.复旦大学 环境科学与工程系，上海 200433）

战略环境评价（Strategic Environmental Assessment，SEA）是多指标综合性评价，其关键在于指标体系，然而在实践中，指标体系的构建环节存在着缺乏公众参与、缺乏对相关方利益与诉求的协调等问题.2014年6月新发布的《规划环境影响评价技术导则——总纲（HJ130—2014））》（以下简称“导则总纲”），强调了“环境目标是开展规划环境影响评价的依据”、“评价指标是量化了的环境目标”，并规定了评价指标体系构建的方法和指标值确定的要求［1］.

指标体系的构建有多种方法，但大都偏重于分析的技术方法，比如层次分析法、压力－状态－响应分析法［2－10］等，忽略了相关方尤其是普通公众在指标制定与权重设置中的参与.同样，在众多有关SEA 指标体系的研究中，学者们对指标类型及筛选［11］、指标筛选原则［12－13］、指标基本内容［14］、指标体系的建立理论及框架［15－16］等方面比较关注，而对指标体系构建过程中公众利益诉求关注得较少.然而，在公众参与意识日益增强、协商民主制度化的形势下，SEA 需要进一步推进公众意见的吸纳，SEA 指标体系的构建也需要多方协商.本文通过对SEA 指标体系相关文献的梳理、导则的解读以及协商模型的充分研究，提出了融合公众意见的指标体系构建方法.

1 战略环境评价指标体系研究现状

在中国知识资源总库以“指标体系”和“战略环境评价”为主题、篇名或关键词进行精确检索，结果显示224篇文献的关键词中出现频率前3位的分别是可持续发展、层次分析法以及各类“规划”.由此可见，随着可持续发展理念的广泛认同，对于SEA 可持续性指标的研究也受到重视；层次分析法是构建指标体系、确定指标权值的重要方法；而各类“规划”之所以频繁出现，则与我国战略环评的实践形式以规划环境影响评价为主有关（下文“规划”与“战略”通用）.

而对国外文献的统计分析中发现，国外学者的兴趣点主要集中在可持续发展、气候变化、决策支持以及能源体系，构建指标体系最常用的方法也是层次分析法.在对“Web of Science”以“战略环评”和“指标”精确检索所得的642篇文献进行共词分析与共引文分析后，发现美国运筹学者萨蒂教授于1980年出版的有关层次分析法的书籍［17］处于核心地位，如图1所示.

图1 战略环评指标体系国外文献主题词聚类Fig.1 Theme term clustering of foreign papers on indicators of Strategic Environmental Assessment

上述共词分析中聚类主题词并未出现“公众参与”或其他相似内容，说明SEA 指标体系构建中公众参与的研究较少.通过文献检索与阅读也发现，从数量上，SEA 的公众参与相关的文献占整个SEA 研究的大约20%，而其中指标体系的公众参与仅占指标体系研究的13%，即指标体系研究中公众参与的重视程度不及SEA 的公众参与；从内容上，SEA 指标体系的公众参与大多泛泛而谈，并不涉及如何在指标体系构建过程中实践公众参与以及如何发挥公众参与实质性作用的内容.

其实，早在《规划环境影响评价技术导则（试行）（HJ／T130—2003）》所规定的指标体系构建的一般程序（如图2所示）中至少有影响识别、指标体系设定等两个环节都需专家咨询和公众参与，而实际操作中，公众参与被淡化和弱化.

SEA 组织与实施者往往依据自身经验，有时会参考一定范围的专家和有关部门代表的意见来确定评价指标体系.他们认为普通公众的意识和能力不足且意见过于碎片化，因此只是通过调查问卷等单一的形式了解部分情况，公众难以与环评专家组充分互动和有效沟通，不能实质性地参与指标体系的建立，而作为战略环境评价中“评价依据”的设置权这一核心工作没有了公众参与，也就意味着公众被排除在了“评价这一权力”之外.甚至在实际操作上，指标体系的构建往往简化为构建原则的列举，紧接着便是若干指标的列表，而没有指标筛选、指标体系的结构和层次设计、权值设置和指标值设定等细节的交代，整个构建过程封闭，完全依赖于环评专家的经验.

图2 战略环评指标体系建立流程Fig.2 Building procedure of indicator system in Strategic Environmental Assessmet

2 协商对于指标体系构建的意义及其可行性

2.1 指标体系构建过程中协商的必要性与重要性

规划通常被称为“第四种权力”［18］，在具有规划传统的中国，这种权力显得尤为重要.规划通常是扩张型的，是以发展尤其是规模扩展为目的的，而在正处于社会主义发展初期阶段、以经济建设为中心的和快速城镇化和工业化时期的中国，规划的“扩张性”有一定的合理性，但也确实给当下中国带来了严重的资源、环境与生态问题.

十八届三中全会强调“权力要关在制度的牢笼里”和“用制度保护生态环境”.鉴于“规划”造成了诸多不良影响，需要制衡这种权力，从而疏解和引导其与生俱来的扩张性.战略环评作为一项公共政策，可以通过资源、环境、生态等要素限制或引导发展，使包括规划在内的各重大发展战略或政策更符合可持续发展的原则和生态文明建设的要求，是制衡规划这一权力的有效手段.规划环评通过替代方案的比选以及方案的优化影响着决策制定，因此规划环评本身实际上也成为一种“权力”，这种权力同样需要受到监管和约束，即规划环评需要公众广泛深入地参与.作为规划环评工作的核心，指标体系是规划环评这一“权力”的集中体现.因此，规划环评需要将公众参与落实到指标体系的形成过程、实际运用等各个方面.

理不辨不明.通过对指标筛选、标准值与权值设定环节的协商，可以最大限度地检验指标的合理性，准确地反映评价范围内公众最关心的问题，有利于消弭可能出现的各种社会矛盾，减少环境群体性事件的发生.与公众充分沟通可以获取评价范围内的第一手资料，能够更真实地反映地区的自然禀赋、社会经济对环境的压力以及已出现的环境问题尤其是公众对这些环境问题的感受和改善环境的诉求，对于更好地进行环境预测、产业升级与布局、邻避设施选址都具有重要的意义.不仅如此，“十八大”明确提出健全社会主义协商民主制度［19］，指标体系构建的沟通协商也是响应这一要求的积极举措.

2.2 指标体系构建过程融入协商的可行性

与其他综合评价一样，SEA 的思维过程也是“定性－定量－定性”［20］，在此过程中第一个“定性”是环境目标的解析，环境影响的识别以及指标的筛选过程；定量过程则是数据收集、统计与分析过程，当然这个过程同样需要多部门以及公众的合作；最后的“定性”是对指标值的综合评价，将量化表征转化为定性描述的过程，这里涉及到指标权重与标准值的设定.由此，SEA 的指标体系构建过程与其思维过程和评价过程均能够较好地兼容，如图3所示.

图3 指标体系构建的3个阶段Fig.3 Three stages in building process of indicator system

在第一阶段，公众参与主要体现在各相关方自身利益诉求的表达以及信息反馈上，环评专家需要倾听各方的意见，优化环境保护目标，识别环境影响，归纳公众的需求和建议，通过协商确定初选指标；尤其是应将公众反映强烈的环境问题、公众关注的热点问题、公众相关的环境利益及时、有效、充分地体现在指标体系上，是公众有效参与规划环评的关键环节.

第二个阶段中，环评专家需要考察各指标的数据可得性问题，由统计部门、指标建议者（有关部门或公众）以及环评机构三方协商，决定是否启用替代性指标，是具体指标调整的最后时机

最后环节中的标准值和权重的设定要考虑到国家、地区的相关标准，同时兼顾部门利益，是各方结合自身实际情况针对指标主次关系的博弈环节.

由此可见，上述指标体系构建的3个阶段都可以针对不同的主题进行多方协商：辨析关键环境要素、协商解决指标数据可得性问题、协商确定指标权重.因此，将沟通协商的思想融入指标体系的构建过程是完全必要和确实可行的.

3 融入协商的战略环境评价指标体系构建方法

3.1 指标体系协商的参与者

为了全面反映评价区内利益相关方的意见，在指标体系构建过程中进行协商的参与者应包括区内全体公众，但受限于途径、场地、时间等因素，不可能每个个体都能直接参与协商，需要产生代表各方利益的代表参与协商，如以各职能部门、企业、社区、社会组织为单位参与.由于我国人口基数大，人口素质差异明显，因此在指标体系的协商过程中主要以村委会、居委会等基层群众自治组织、社会团队和环境公益组织、人大代表和政协委员为主，一方面能够提升整体参与能力，另一方面有利于细分公众关注的利益和矛盾的类别和层次性，方便SEA 的组织和实施.

当规划属性和规划的空间尺度不同时，协商参与者也有所差异，见表1.小尺度SEA 如各类开发区、工业园区的规划环评和控制性详细规划、专项规划尤其是与群众生活密切相关的交通规划、供水与燃气等市政设施规划的环评，其参与者可由各企业、周围社区以及开发区政府构成，当涉及具体问题时甚至可以以个体为单位反映问题，参与协商；中等尺度的SEA 如城市总体规划的环评，其参与者则可由政府各部门、各行业协会、市内各区代表、社会组织等构成；而对于大尺度SEA 如全国性的、省级行政区域、各大流域的规划环评和综合性极强的规划如国民经济与社会发展规划的环评，其参与者则以域内行政区各部门、相关行政区（如周边地区、上下游地区）为主，主要考虑区域、流域内协调发展.

处于评价区外的个人或组织同样有权利对评价区的评价指标提供有价值的建议，也应是指标体系协商的参与者.

表1 不同尺度规划环评的参与者Tab.1 Participants involved in PEA of different scales

3.2 战略环境评价指标体系的协商层次

指标体系一般是3或4层结构，即目标层、准则层、要素层及（或）指标层.由于不同层次需要关注的问题（及其层次性）不同，视野和视角也有所差异.因此，指标体系构建过程中的协商应分层考虑.

目标层一般宏观把握评价区的发展方向，这与评价区的主要功能定位以及地方政府和领导的施政方针密切相关，因此目标层的确定应主要考虑区内领导班子的意见；准则层涉及各部门利益，因此协商主体为政府职能部门和行业协会；而要素层可以反映各种具体的环境影响，是最容易感知的部分，协商应尽可能广泛，即具体指标的确定需要公众广泛参与，充分听取公众意见；指标层则更具专业性，比如反映空气质量的不同地区、不同时段的污染类型不同，也就对应不同空气污染指标，这更多地需要技术性的分析.

3.3 基于分析协商的3种指标体系构建方法

在指标体系构建过程中，根据评价者负责的具体工作（拟定修改、协调主持或整理）不同以及公众意见反映程度的高低，本文归纳了3种指标体系构建方法，如图4所示.

（1）公示协商法

顾名思义，公示协商法始终以环评专家为主，各利益相关方就自身利益诉求向环评专家提出意见，环评专家收集意见后对相应指标进行调整，直到多数相关方认可或指标体系调整出现反复为止，如图5所示.英美国家将司法审判的模式引入行政和立法程序，形成了独特的听证会制度，听证分为很多种类，而公示协商法正是参考了事前非正式听证的程序与方法.目前听证制度已在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用.

公示协商法的初始阶段是指标体系的初步拟定，此阶段评价者依靠自身的专业知识、专业水平和能力，运用各种分析手段建立指标体系，注重分析，这也是过去的通常做法.由于指标初步拟定阶段并没有其他相关方的参与，在第一次指标体系公示说明时可能会遭遇比较多的不同意见，随着公示次数的增加，意见逐渐统一，指标体系最终成型.这种方法在使用过程中影响识别和指标筛选并不是严格的先后顺序，可能会出现某些环境影响的重要性在公示后才被认识到的情况.

公示协商法灵活性较强，环评专家调整时可以根据反馈意见调整指标体系各层连同标准值、权重均可一次性到位；环评专家作为意见倾听者，对于指标体系调整的整个脉络是完全清楚的，延续性较好，因此指标体系结构一般比较严谨.同时，公示协商法在初稿展示时容易诱导其他相关方的思维，使得反馈意见受到干扰，难以反映真实情况；除了环评专家，其他相关方之间交流受到限制，协商不够直接.

（2）配额博弈法

配额博弈法由环评专家根据历史数据、上轮规划等信息确定需由各相关方提供的指标数量，分配后收集指标，通过归纳、与指标提供方协调最终形成指标体系.而指标标准值以及权重的设置则需由各利益相关方协商议定，如图6所示.配额是对有限资源的一种管理和分配，是对供需不等或者各方不同利益的平衡.指标设置作为一种权力也是有限资源，配额则意味着“指标设置权”在政府部门、评价者、公众等相关方之间的分配.由于普通公众在利益分配过程中往往处于弱势地位，为保护其合法利益，可以适当增加普通公众或代表公众利益的基层组织、社会组织的配额；而对于传统的强势部门（如主管经济发展的部门）则可适当减少其配额，从而达到约束经济过快发展的目的，保护环境.

另外，配额本身也相当于为各利益相关方的意见设定了“权重”，类似于“配额抽样”，虽然兼具概率抽样和判断抽样的优点，但是配额样本无法代表母群体从而引起偏差.因此，配额博弈法最大的缺陷在于配额的设置，即使分析历史数据、参考上轮规划也不能保证配额的合理性，而且环评师在配额设置过程中权力过大，无法对其有效监管.但是这种方法的优点也是显而易见的，首先比较简易，既能反映民意又具有较高的效率；由于配额的缘故，各利益相关者在选择指标时一定会优先选择与自身密切相关的，使得指标体系能够切实说明问题；在标准值与权重的协商过程中，各利益相关方面对面交流，而环评专家可以仅作为组织者列席，相比于公示协商法，配额博弈法更直接有效.

（3）征集整理法

征集整理法中公众广泛参与，环评专家在规定时间内收集指标，记录指标及指标提交频次，标准值参考相关标准，权重设定参考指标出现频次.由环评专家最终整理形成指标体系，如图7所示.指标征集过程类似于选举，每个公民都具有选择权，最后汇总.由于其程序过于庞杂，一般仅适用于评价范围较小的SEA.

图4 指标体系构建方法归纳Fig.4 Three building methods of SEA indicators

图5 指标体系公示协商法流程图Fig.5 Publicity and collaboration

图6 指标体系配额博弈法流程图Fig.6 Quota and gambling

图7 指标体系征集整理法Fig.7 Collecting and reorganizing

征集整理法中“分析”过程因人而异，每个参与者根据自身实际情况选择分析的层次、对象、方法等等，而“协商”过程被弱化，并不涉及个体间的直接对话，而是通过指标认同度（即出现频次）从统计学角度完成的.无疑，征集整理法公众的自主程度最高，能够很好地反映公众的利益诉求.但由于此法对公众意识以及集体主义观念要求比较高，通常需在社会进步、文明发达的地区才能使用，这在当前强调个性、利益多元化的背景下是一项挑战.然而即使个体的知识水平和思想意识都满足条件，也难免出现指标过于驳杂或单一（个体对问题的认识过于分散或集中）的尴尬情形.同时，征集得到的指标有可能会受到有心人的刻意操纵，影响评价的真实性.

对以上3种指标体系构建进行比较，如表2所示.

表2 3种构建方法的比较Tab.2 Comparison of the three building methods

3.4 指标体系构建协商示例

以某市国民经济与社会发展规划的环境影响评价指标体系为例，分别从指标体系层次、指标所在领域和指标体系构成要素对指标体系的协商进行了分析（表3）.

表3 某市国民经济与社会发展规划环境影响评价指标体系协商参与者分析Tab.3 Stakeholders involved in indicator sector of SEA on national economic and social development plan

（续表）

（1）指标体系不同层次的协商

指标体系的四层结构中目标层最具宏观性和战略性，它确定城市发展的方向，与普通公众的距离较远，因此一般由评价者与规划者之间的协商为主.准则层是目标层的细化，比如社会经济发展可分解为经济规模扩大、经济结构合理、布局合理等多个准则，这些准则或多或少会影响政府各部门的具体工作以及一些行业的发展，比如经济结构合理可能会涉及第三产业比例从而要求旅游业的发展，具体事务或扶持都将落到旅游部门，因而旅游部门则应当参与到协商之中；经济结构调整可能会限制高污染高能耗行业的发展，因此需要将相关行业协会纳入协商主体中来.要素层比较具体，是普通公众能够具体感知的层次，因此需要与普通公众协商，尤其是在污染负荷和环境质量等与生存质量直接联系的方面，相比较而言宏观的经济发展规模或者能源消耗规模并不能直接转化为较具体的切身问题，因此普通公众不宜参加到此类要素的协商.此外，在考虑环境问题时，环保公益组织需纳入协商体系，而在考虑企业能耗与污染排放的过程中，则需将行业协会纳入进来，避免不同行业承担同样的节能减排任务.

至于指标层，由于每个指标的专业程度不同，协商主体也随之改变，比如人均GDP虽然处于指标层，但由于其内涵比较丰富，理解起来不容易，因此最多与发改委等部门协商；而COD 排放量比较专业，普通公众不宜参与协商，而应与行业以及环保组织进行协商，一方面从行业的源头进行减排工作，另一方面环保组织能够对该指标有较为准确的认识以便起到监督的作用；虽然PM10日均浓度专业性也很强，但由于近年来公众“谈霾色变”的现状，需要考虑普通公众的情绪波动，因而有必要将普通公众也纳入到此类具体指标的协商中.

在公示协商法中，指标体系的每个层次需要获得相应协商主体的认可；在配额博弈法中，协商主体的作用主要体现在提交指标以及标准值、权重的协商；而在征集整理法中，每个个体都提供指标，协商的过程退化为统计整理的过程，协商主体的概念也被淡化.

（2）指标涉及领域的协商

指标体系通常涉及社会、经济、环境三大系统中的各个领域，这些领域对应着政府各职能部门，同时关系到其他相关方的切身利益.指标涉及领域的协商包括某一领域内特征指标的选取、不同领域之间权重的协商设置以及标准制定，一般来讲，这方面的协商主要集中在要素层.

领域内特征指标的选取主要依靠分析，协商过程一般是对分析过程的解释，以达成共识.例如，针对水环境质量这一领域，该市地处江南沿海地区，经济发展迅速，地表水污染比较严重，因此需要选取COD、氨氮等指标来表征地表水质，在此过程中，公众对地表水质的直观感受、环保技术人员的监测分析都为指标的选取提供了依据.由于问题明显而突出，协商工作难度较小，主要在于向公众解释各项具体指标.

不同领域指标权重的设置和标准制定需要协商，比如考察能源供需时需要在“资源能源消耗规模”与“产业结构”之间进行协商，涉及发改部门、能源部门、行业协会等相关方——发改部门宏观调控包括产业结构在内的经济社会发展，能源部门负责能源开发的规划管理工作，而行业协会则提供行业用能标准.因此，如何既完成经济发展目标，又不过度使用能源，需要三方共同协商确定两者权重和标准值.不同领域两两之间都会有各自特异的协商主题，如“水环境质量”与“产业结构”需要对水资源消耗问题进行协商，而“大气环境污染负荷”与“资源能源消耗规模”需要对经济发展与减排压力间的平衡进行协商.

（3）指标体系构成要素的协商

指标体系有三要素：指标、权重以及标准值.

对于指标的协商主要体现在专业性指标的“翻译”和反馈，充分阐述各指标与可观测的环境问题间的关系以便协商主体能够拥有辨识能力.比如，氨氮浓度与水体嗅味的关联，大气污染物浓度与PM2.5的关系，使普通公众能够在公示协商法中提出有意义的修改意见，能够在配额博弈法中具备与环保等部门进行协商的基本条件，能够在征集整理法中完整准确的表达自身诉求.

指标权重的设置与各部门的利益密切相关，因此在“配额博弈法”中权重的设置以各主管部门为主对不同领域指标的权值进行协商.如环保部门希望通过“资源”、“环境”大类权值的加大提升部门权力，而发改建设部门则希望提升经济社会相关指标的权值，以减小在发展过程中来自其他部门的阻力.此外，在某些指标中公众的意见也需要在权重设置中体现出来，比如近年来PM2.5的关注度很高，因此表3 中的PM10等指标的权重设定需要充分考虑公众感官，以提升公众居住及出行环境.

指标不同，标准值设定的协商对象亦不同，如“生活垃圾无害化处理率”、“城镇人均公共绿地面积”等与公众感知息息相关的指标需要广泛的公众参与，根据公众的实际需求以及实现难度确定标准值；而对于“人口规模”、“建设用地面积”等指标，则需与政府主管部门协商确定标准值；对于“能耗”、“水耗”等指标一方面需要与工信等部门在产业结构上进行协商，另一方面需要与市域内各行业协会协商确定各行业的标准值，进而得到全市的标准.

4 结论及展望

战略环境评价作为遏制政策规划“扩张性”的一项重要公共政策，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，也需要进行全方位的升级，尤其是公众参与方面.目前，公众在环评过程中难以与环评专家组形成互动，不能有效参与指标体系的建立，而作为战略环境评价中“评价依据”的设置权这一核心工作没有了公众参与，也就意味着公众被排除在了“评价这一权力”之外.甚至在实际操作上，指标体系的构建往往简化为构建原则的列举，紧接着便是若干指标的列表，而没有更多的细节交代，整个构建过程封闭而随意.事实上，指标体系构建中充分融入协商是完全可行的，这样就能够避免出现目前指标体系构建过程缺乏公众参与的问题.

对于不同属性和空间尺度的规划，其指标体系协商参与者也有所不同.规划层次越高，与普通公众日常生活距离越远，参与者数量也越少；规划专业性越强，协商参与者涉及面就越窄.而在同一指标体系中，因为一般有三级或四级结构，每一层的协商主体也有所不同，对于宏观的目标层，协商对象一般为规划者或政府主要领导；对于细致专业的具体指标，大部分也只能在环评专家组内讨论协商，参与面不广；参与最广泛的应当是公众容易感知且部门利益集中表达的要素层；而准则层一般由评价者、规划者以及各部门协商决定.

按照协商过程评价者所处的地位可以至少构建出3种融入公众意见的指标体系构建方法，分别启发自听证会、计划经济以及选举.3种方法各有优劣，相互补充，在实际操作中同一套指标体系的构建并不局限于某一种方法.

指标体系构建过程中的协商有利于公众参与进程的推进，能够真正起到预防的作用，对于安抚公众、减少群体性事件具有重要意义；同时，增进SEA 指标体系构建过程的协商也是对SEA 理论的升华.指标体系协商构建方法仍处于初级阶段，无论是框架设置或具体方法都或多或少地存在问题，比如3种方法之外有无其他合理方法，指标的各部门博弈过程具体如何等等，都需要进一步研究.

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