中美溢油应急管理对比研究

郑克芳，田天，于梦璇，尹杰

（国家海洋局北海信息中心 青岛 266061）

1 海上溢油来源与现状

海上溢油来源主要有船舶溢油污染事故、海上石油勘探开发事故以及陆源溢油3 个方面。随着国民经济的持续快速发展，我国对石油消费需求不断提高，为有效缓解陆地油气资源的短缺，原油进口和海上石油开采业迅速发展。截至2012年，全国海上油气田平台超过200个，进出口油船多达22．7万艘次，沿海石油储备量突破1．78亿桶。海上石油勘探开发、船舶运输、管道输送的日益增长，大大增加了海上溢油事故发生的风险，对海洋环境造成很大威胁。据统计，仅1998－2008年的10年间，我国海域发生的船舶污染事故就高达733起［1］。

近年来国内发生的重大溢油事故造成的环境污染后果令人触目惊心，带来的经济损失也是巨大的。2010年7月16日，大连港输油管线爆炸，1 500t原油流进大连湾，成为我国历史上最严重的海上溢油灾难之一。理论上来看，大连港是我国重点建设的3 个最大型溢油应急设备库之一，完全有能力对抗1 000t溢油，应基本具备控制处理溢油事故污染的应急能力。但是从处置效果来看，溢油应急体系并未发挥其应有的作用。时隔不到1年的时间，渤海湾蓬莱19－3油田发生重大漏油事故，造成约5 500km2海域的污染。海上溢油事故的发生是不可避免的，发生海上溢油事故之后，首要任务是开展应急救助、清污行动，尽可能地减小溢油污染对海洋环境和资源的损害。因此，建立科学、完善、有效的海上溢油应急系统刻不容缓。

2 中美溢油应急管理对比研究

我国的溢油应急体系建设工作从20世纪90年代中期开始起步，而美国于20世纪70年代便建立了溢油污染应急体系，应急管理相对成熟，许多管理模式和建设思路值得学习和借鉴。

2．1 中美溢油应急反应体系

《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海环法》）明确规定海事行政主管部门负责溢油应急反应的组织管理。目前，我国已基本建设完成了国家级、海区级、省级（自治区、直辖市）、港口级和船舶级等5 级溢油应急体系建设。溢油应急反应中心基本上是依托于交通部海事局在全国沿海港口的海事部门搜救中心为基础建立起来的，国家其他部门，诸如气象局、农业部等并没有纳入整体的应急体系。此外，国家海洋局、中海油、中石油和中石化等也各自成立了海上溢油应急中心。各应急中心普遍存在规模小、孤立作战的问题。2012年10月，国务院批准建立国家重大海上溢油应急处置联席会议制度，进一步明确了相关部委和地方政府的职责。

美国的海上溢油应急反应体系是依托1990年《石油污染法案》和1994年《溢油应急计划》而建立的包括国家、区域和地方三位一体的应急指挥系统。美国国家溢油应急反应中心由海岸警备队、联邦环保总署、国家海洋与大气管理局、内政部、交通部、农业部、能源部等16 个政府部门组成。主要职责是制定全国海上溢油防治工作的规划和指挥、协调各州政府，地方应急反应系统的配合和支援工作。区域溢油应急反应系统由州政府的代表和联邦政府16 个派驻单位组成，其主要职责是行政区域内溢油防治工作规划和协调有关部门的应急配合。在地区应急反应系统中由海岸警备队、州政府官员、船东代表组成三人指挥小组，主要是溢油防治规划和应急清污处置的实质工作。由于海岸警卫队具有至高的组织、协调和决定权，确保了联合应急指挥行动中的快速响应。此外，美国联邦政府在美国的东部、西部和中部海岸分别成立了3个片区应急反应指挥中心，与联邦政府的国家、区域和地方应急反应系统结合形成了行政区域与片区结合的溢油应急反应体系［2］。美国溢油应急反应示意图如图1所示。

图1 美国溢油应急反应示意图

2．2 中美海上溢油应急体系的法律法规和预案体系

我国于1998年3月加入《1990年国际油污防备、反应和合作公约》，目前是《1992年民事责任公约》的缔约国。为执行《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（OPRC 1990）和《海洋环境保护法》的相关要求，在国内立法方面，先后颁布了一系列法律规范与标准条例，形成了较为完整的溢油防治法律体系。主要包括《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》等［3］。应急预案体系的建设工作也初见成效，2000年交通部和环保总局联合颁布了《中国海上船舶溢油应急计划》，以及北方海区、东海海区、南海海区、台湾海峡水域船舶溢油应急计划。截至2009年8月底，上海、天津、河北、山东和浙江等9个省级船舶污染应急预案和沿海58个地市级应急预案已通过地方政府发布实施。同时，为更好地整合国内资源，加强国内外区域间的协作，相继编制完成《珠江口区域海上溢油应急计划》、《台湾海峡水域船舶油污应急协作计划》、《渤海海域船舶污染应急联动协作备忘录》、《西北太平洋地区海洋污染防备反应区域合作谅解备忘录》及《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》等协作行动计划［4］。

美国没有加入任何国际防污公约组织，但1990年颁布了《石油污染法案》，该法案明确规定了联邦政府、州政府，各有关单位及当事人在海上溢油污染事故发生时的权利和义务，建立了国家应急反应指挥系统，推行了国家油污基金制度，完善了对海上溢油事故的防治及其规划工作。在应急预案方面，美国将国家应急计划作为污染应急反应机制的框架，应急计划是美国联邦政府应对油类及危险物质泄漏事件的基本方案。国家应急计划在1994 年完成了最近一次修改，由联邦－地区－地方3 个层次的污染应急计划构成了国家应急反应机制，该机制适用于所有类型的环境污染事故［5］。

2．3 中美海上溢油应急资金保障制度

2012年我国财政部和交通部联合制定了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，其适用范围仅限于船舶油污损害赔偿，且以事后补偿为主，其建立的国内船舶油污损害赔偿基金不能为我国溢油应急反应体系提供全面及时的资金保障。虽然在《油污基金办法》中规定了应急处置费用，但对于应急反应费用没有明确说明，导致实际操作中的困难，严重影响到海上溢油应急反应体系的有效运作。由于溢油赔偿基金不具有溢油应急反应先行支付功能，在实践中，负责应急处理的单位每年垫付的大量应急监测费用、清污费用往往得不到补偿，“谁清污谁吃亏”的现象屡有发生［6］。

美国国家油污基金中心于1993年2月成立，由美国海岸警备队管理。美国联邦政府成立了10亿美元的溢油清污基金，各州政府也相应建立了1亿美元油污基金的制度。基金由紧急基金和主要基金组成。前者用于在溢油事故发生时的清污、救援费用，后者用于科研、恢复生态环境方面。美国油污基金制度最大优点是对预先支付溢油应急反应所产生的费用给予先行支付，给应急反应提供高效稳定的资金支持，形成了美国独特的油污损害赔偿模式［7］。当溢油污染损害控制在一定的范围后，才对污染损害程度进行评估，追究责任方的赔偿责任。美国政府可以利用应急基金在事故发生后最短的时间内调动全部应急资源，及时处理事故，并保障美国清污公司参加任何应急作业后都能获取相应的设备维护费以及相应的报酬，从而促使应急专业化公司和兼职公司能按照市场规律进行经营运作，保障了溢油应急反应的良性发展。

2．4 中美海上溢油应急力量

海上溢油应急力量建设主要包括两个方面：一是大型应急设备库及应急技术交流示范中心的建设；二是专兼职清污队伍的建设。目前，我国交通运输系统已在沿海地区建设了13个海事船舶溢油应急设备库，已基本具备了在港区和近岸水域内控制和清除中、小型规模溢油事故的应急能力［8］。其中尤为值得一提的是烟台、秦皇岛两个国家溢油应急设备库以及应急技术交流示范中心，为我国北方海区船舶溢油应急工作提供了强有力的技术支持。截至2012年10月，各大港口经海事局审查通过的污染清除一级资质单位有100 余家，海事、救捞、公安、渔业以及海洋系统都配备了专职应急人员，形成了社会专业清污公司与兼职队伍相结合的海上溢油应急队伍。

美国的油污清除公司采取的是协会会员制度。由国家主管机关制定入市准则，面向所有社会群体开放，通过市场化、商业化的运转方式决定清污公司的生存问题。协会由炼油厂、油公司等会员单位组成，专业清污公司为非盈利单位，专门为会员单位服务，它的清污设备、人员管理等经费支出由会员单位缴纳的会费解决，并且通过与船舶、码头等签订清污合同的形式来明确溢油污染事故发生后双方的权利和义务。一旦溢油事故发生，清污公司根据协议规定便能动用所有会员单位的清污资源和技术优势，确保油污清除工作快速高效完成。

3 对我国海上溢油应急反应体系建设的建议

3．1 加强海上溢油应急反应立法工作

1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》涉及行政执法主管机关较多，职称交叉，对建立国家海上溢油应急反应机制问题也没有明确。此外，《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》两个条例虽然对我国海上油污规定较为细致、全面，但其地位也仅限于行政法规。而在地方相关立法中，也没有针对海上油污的特别法。随着我国海上运输和石油开采量的加大，仅靠一两个法规，或者几个法律条文是无法解决全部问题的。

从长远发展考虑，可以借鉴1990年美国《石油污染法案》制定一部明确规定国家各级政府和部门在溢油应急反应方面的职能的法律，从根本上解决问题。在此基础上，尽快出台《国家重大海上溢油应急预案》和《国家重大海上溢油应急能力建设规划》等纲领性法律法规，提高溢油应急计划和预案的法律地位。

3．2 建立国家、区域和地方三位一体的溢油应急体系

我国海上溢油应急反应的协调指挥工作基本上依托于交通部海上搜救中心和各省（自治区、直辖市）、市的海上搜救中心。溢油事故发生后，应急与处理工作涉及的部门众多，往往出现应急指挥不畅、协作不力等情况，极大地影响了溢油应急反应效率。美国的溢油应急指挥体系同样也存在着多部门参与的情况，为了避免16个政府部门的职能交叉，成立了一个常设机构——溢油防治和反应办公室，保证了应急反应指挥体系的高效运行。

借鉴美国行政区域与片区结合的溢油应急反应体系的先进管理模式，建议成立国家级海上溢油应急指挥中心，统筹考虑、创新机制、协调资源，逐步建成国家、区域和地方三位一体的溢油应急网络，并结合我国海洋管理和地理特征，尽快成立北方海区、东海海区、南海海区3 个片区应急反应指挥中心，共同应对各类海洋溢油事故的发生。考虑在国家及地方的溢油应急指挥体系中设立一个常设机构，由政府相关部门人员组成，便于在事故发生时，调动各个部门的力量，加强政府各部门之间的协作配合。

3．3 完善溢油应急反应机制的资金保障制度

海上溢油应急反应资金保障制度的缺失造成我国溢油反应工作长期的被动局面。2010年3月起施行的《防治船舶污染海洋环境管理条例》明确规定了设立船舶油污损害赔偿基金，并于2012年5月印发了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，该办法要求石油货主每接收1t经海上船舶运输的持久性油类物质需向船舶油污损害赔偿基金缴纳0．3元，这个规定要远低于国际油污损害赔偿基金约0．66 元的标准，并且我国船舶油污损害赔偿基金以事后补偿为主，而美国溢油责任信托基金中应急反应专项基金所占比例高达1／10。

建议将我国船舶油污损害赔偿基金的一部分划设为溢油应急反应专项基金，作为溢油应急反应机制的资金保障，由船舶油污损害赔偿基金管理委员会统一管理，并赋予其溢油应急反应先行支付功能［9］。基金管理委员会在先行垫付应急反应费用后，可向油污损害责任者、保险人等索赔。拟建立的海上溢油应急反应专项基金将适用于为减少因船舶碰撞、石油运输、石油开采、储油设施破损以及其他原因溢油造成的海洋环境污染所采取的措施及预防措施的费用，包括清理油污、海洋环境质量应急监视监测以及溢油应急的研究与科研开发等各项费用。

3．4 加快溢油应急公司的市场化运作步伐

我国海上溢油应急队伍，大多由海事部门组织协调相关单位人员兼职组成。在溢油事故发生后，基本上依靠从事船舶服务的企业和石油公司等社会力量来进行清污工作，专业化程度较低。作为国家的行政主管机关，也不可能无限度拨款用于应急设备添置等应急能力建设支出，只有引入市场机制，美国清污公司市场化运作是一个非常值得我们借鉴的成功经验。

建议对我国溢油应急清污公司实行市场化运作，改变溢油清污工作由行政机关承担为主的模式，让其自由发展和壮大。码头、船舶委托所在地区具备能力的清污公司清污，采取签订溢油清除合同的形式，明确肇事船舶与应急队伍之间的权利与义务，一旦船舶发生污染事故由被委托的清污公司负责清理。行政主管机关只是对清污公司进行资质审核和上岗培训考核，监督检查清污公司的清除效果，除非在肇事船舶没有委托合同或清污公司无法完成清污任务时才出面进行干预。逐步形成“政府主导、海事协调、企业协同、社会参与、按市场机制运作、实行联防机制的多层次一体化”的海上溢油污染应急反应队伍体系。建立应急队伍档案和专家库，定期安排培训和应急演练，保持联系渠道畅通，确保应急队伍能迅速投入到溢油事故的清污工作中。

4 结论

溢油应急能力建设是一个系统而复杂的工程，任重道远。美国在溢油应急反应方面，不仅制定了完善的法律法规、科学的应急计划，而且建立了统一指挥、三位一体的应急反应体系，可对海上突发溢油污染事故迅速有效地做出反应。我们急需在借鉴美国等国家先进经验的前提下，尽快完善我国海上溢油应急反应体系，从源头上防止或减弱溢油事故对海洋环境和资源的损害。

［1］李锐．浅析我国船舶污染防治法律制度的完善［J］．法制与经济，2010（4）：39－41．

［2］王祖纲，董华．美国墨西哥湾溢油事故应急响应、治理措施及其启示［J］．国际石油经济，2010，18（6）：1－4．

［3］翟雅宁．我国海上油污防治法律问题研究：从渤海湾油田溢油事故谈起［D］．烟台：烟台大学，2012．

［4］陈伟建，黄志球．我国海域溢油应急反应体系的现状分析与对策［J］．航海技术，2012（2）：63－65．

［5］陈虹，雷婷，张灿，等．美国墨西哥湾溢油应急响应机制和技术手段研究及启示［J］．海洋开发与管理，2011，28（11）：51－54．

［6］梅宏，陈志英．船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究［J］．太平洋学报，2010，18（10）：90－98．

［7］王秋妍．建立海上溢油应急反应机制专项基金的研究［D］．厦门：厦门大学，2012．

［8］劳辉，徐石明，姜艳燕．铸就海上长城：回顾中国溢油应急建设60年发展历程［J］．中国海事，2009（9）：17－20．

［9］陈志英．论船舶溢油应急反应机制建立资金保障制度的必要性［J］．潍坊学院学报，2010，10（5）：106－109．