媒体融合需要更规范的传播秩序——审视网络中立法案对美国网络视频业发展的影响

熊忠辉

2015 年2 月26 日，美国联邦通信委员会（FCC）投票通过了最新版“网络中立”管制方案，对互联网业务进行了重新界定和制定新的管理规则。所谓网络中立，核心在于网络运营商不能对互联网内容商进行与价格相关的差异化的服务策略，禁止大型的电话公司和电信公司断网或是减慢网速，同时也禁止这些公司因为用户支付费用的高低来决定网速的快慢。这其中存在两个关键点，一是互联网厂商向运营商付费，为其用户提供更高服务质量保障的流量服务；一是用户付费，从运营商中获得不同的网络服务，主要是不同带宽等级的服务。换言之，任何互联网渠道运营商必须同等对待任何内容供应商，不能收取不同的费用以提供所谓的“或快或慢”的接入服务；任何互联网企业都必须为任何用户提供平等的信息服务，避免形成“数据歧视”和“数据优先”。

“网络中立”对于互联网行业发展将会形成全面影响，其中影响最大的，不是Google 和Facebook 这些分享类巨头，而是那些作为流量大户的网络视频公司，其中既包括Netflix 这样的新兴公司，也包括HBO、Showtime 等试图进军网络视频的传统影视巨头，以及一些大型的通信和有线电视公司如AT&T 和康卡斯特，它们此前已经耗费了巨资与互联网企业争夺内容资源。

“网络中立”虽然在美国引起了极大的争议，不管怎样，这个法案对美国网络视频业的发展将产生重大影响。

市场增长：美国网络视频业发展的现状

一、数字视频用户呈现规模性增长。在互联网上获取视频服务，似乎已经成为公共性的问题，而保障公共服务免受不平等待遇和每个公民的自由权，是美国社会一贯的原则。根据eMarketer 的研究，美国互联网用户在数字视频上花费了比以前任何时候都多的时间，并且大量时间花在了小屏幕等移动终端。研究结果显示，美国人平均每日在媒体上花费的时间中，数字视频所占的消费时间达到一小时，其中移动视频上所占的时间超过了一半，达到33 分钟，并且大多是在平板电脑上。调查还发现，占美国总人口的41.4%的1.945 亿用户，每月都会观看数字视频，其中，1.042 亿用户通过数字视频观看完整版电影，1.418 亿用户通过网络观看完整版电视节目。eMarketer估计，到2018 年，美国数字视频用户将会达到2.125 亿，占据美国人口总数的一半。

一方面，将电视连接互联网来观看流媒体电视节目和电影，成为美国互联网用户最流行的方式。另一方面，各类APP、网站和视频服务完全脱离电视成为可能。实际上，数字视频消费规模的增长与平板电脑和智能手机的普及性使用关系密切。Frank N.Magid Associatesfor Crackle 研究表明，平板电脑和智能手机最可能用于室外的视频观看。e－Marketer 最新的数据显示，用户使用智能手机等小屏幕设备观看短小视频的行为十分普遍。2013 年，1.322 亿美国消费者使用平板电脑，2014 年达到1.472 亿，几乎半数的人口每月都会使用平板电脑。eMarketer 分析预测，平板电脑用户数量到2018 年将达到1.713 亿，占据总人口的52.1%。Digitalsmiths 的研究显示，42%的北美互联网用户通过智能手机观看新闻视频，超过36%的用户会观看电视节目或电影的预告片。eMarketer 调查显示，到2014 年底，美国有8680 万智能手机用户每月通过其设备观看视频。

二、数字视频投资主体日益多元化。随着互联网新媒体的发展，宽带成为融合各类介质的重要通道，以传播图文信息为主的信息服务和传播视频为主的电信服务都在互联网上开展，而其行为主体——传统的报业、有线电视业和互联网企业也从原来边界比较明显的状态逐步走向融合。

从市场结构来看，网络新贵Netflix 主导了美国网络视频内容市场，其次是老牌的运营商康卡斯特。2011 年1-2月，Netflix 和康卡斯特的收入分别占美国网络视频市场总收入的61%和8%。从商业模式看，美国网络视频企业除向用户投放精准广告获得收入之外，更多的是依靠用户付费点播的方式盈利。从用户偏好看，美国的网络视频行业，与用户原创内容相关的公司（如Google、微软及雅虎等）主导了视频观看的流量。

此外，传统报业在信息服务业务受到互联网经营的影响的同时，也开始加入包括网络视频在内的互联网应用开发中。比如，甘尼特集团在其旗下的政府媒体集团所属的《国防新闻》周刊网上，就固定播放自制的电视节目《国防新闻本周志》。面对网络视频的浪潮，《华尔街日报》和康泰纳仕两个公司，在电视节目的生产上更是深入一步，依托其历史悠久的品牌影响力，邀请广告主赞助其自制的纪录片、脱口秀和原创节目，并在其官方网站上进行播出。

拥有《名利场》《时尚》《GQ》等世界顶尖杂志的康泰纳仕公司，把《赫芬顿邮报》和CW 电视网等公司的人才挖过来，成立了被称为“新公司”的“CN 娱乐”，相继策划制作了《GQ》杂志的《十大元素》和《魅力》杂志的《电梯跑道》一类的视频系列。“CN 娱乐”公司还生产了30 多个新的“原创视频内容”,包括Wired 的《愤怒的书呆子》、冠以《少女时尚（Teen Vogue）》《Epicurious》和《名利场》标题的视频节目。康泰纳仕公司还依靠辛迪加组织与Twitter 和YouTube 等网站进行交易，并在市场营销上花费巨资以吸引用户来观看这些视频内容。《华尔街日报》则主要依赖其现有的编辑团队来制作视频内容，生产了系列纪录片《年度华尔街日报新创业公司》《华尔街日报》咖啡馆等节目。这两家原属报业的媒体集团正在展开所谓的视频战略，不仅与其他许多家突然转向投资视频的媒体竞争，同时也与视频网站如Popsugar 和Break 媒体进行竞争。

争论之源：网络视频是否属于信息服务业

一、行为主体混合和业务边界模糊。互联网的发展把许多主体都包含进来，既包括康卡斯特等传统有线电视公司提供的有线互联网，也包括移动运营商提供的移动互联网接入。互联网把政府信息发布、私人信息分享、不同介质的媒体业务都逐渐融合到一起，特别是随着信息服务外延的扩大，互联网化的报刊媒体、广播电视网和互联网之间的业务分野并不清晰。

应该看到，随着互联网应用的扩张和有线电视网的数字化，先是传统的报刊媒体进入网络传输时代（从报纸电子版到报业门户），与电信网和互联网对接；接着是广播电视网的数字化，在技术应用上与电信网、互联网趋于一致，即出现了“三网融合”；紧接着是包括报刊媒体、互联网企业在内的多元主体进入视频生产领域。其间，传统广播电视媒体在立足内容业务的同时，还在渠道和平台的建设和运营上加大投入。在这个过程中，一方面是渠道运营商和内容供应商进行了更大程度的分离，另一方面是更多的行为主体不再囿于单一的业务，通过资本运作进入了内容和运营两大领域。大部分互联网上的数字业务，都是内容供应商通过与宽带等渠道运营商合作才能实现信息的传输。换句话说，传统的图文类信息服务和视音频类电信服务、内容商和渠道商开始混合在“数字网络”里。

在这个过程中，美国并未成立一个权威的管理机构对此进行分类管理，只是电信法授权FCC 对“电信服务”进行监管，但并没有为“信息服务”和“电信服务”确立一个清晰的管制体制和管理边界，也没有明确地将对电信服务的管辖权指定给FCC。法规语言和国会意图的缺乏，导致了FCC 因试图对信息服务施加附带管辖权(ancillary authority)而带来的广泛诉讼，也引发了网络运营商对“网络中立”管制的强烈质疑。必须指出的是，在这些诉讼中，焦点都是在法理上争论FCC 的管辖权而非管制内容本身。

二、网络中立拷问FCC 的管理权限。面对这种由传播技术融合带来的监管身份“合法性”的尴尬，FCC 有两个选择，一是将宽带接入服务重新归类，二是推动“网络中立”立法。前者显然有出尔反尔之虞，而后者在小布什政府时期一直没有上升到立法的层面，国会议员提出的立法管理方案全部被否，直至奥巴马政府时期FCC 才着力推进网络中立立法。

2009 年10 月22 日，美国联邦通信委员会（FCC）决定开始起草“网络中立”法规，以阻止电话和有线电视公司滥用其对宽带接入市场的控制权，向着禁止宽带网络服务提供商支持或者歧视某些类型的互联网流量迈出了重要一步。在2010 年，FCC 开始把宽带服务的“传输部分”归类为电信法Title II 下的“电信服务”。

制定这些法规是为了确保每一位宽带网用户均能访问所有合法的网站和服务，包括互联网电话应用和视频网站，网络服务运营商必须允许用户访问所有合法的在线内容、应用、服务和设备。2014 年，FCC 正是根据这一原则要求康卡斯特（Comcast）停止封杀用户使用BT 文件共享服务的行为，康卡斯特称FCC 无权实行这种“不歧视”原则而提起上诉。

对于那些占据垄断地位的视频服务商如Netflix 来说，“网络中立”显得尤为重要，因为唯有如此，才能打破宽带运营商的流量歧视政策。实际上，Netflix 2014 年就曾不情愿地与宽带运营商康卡斯特签订协议，目的不是为了优先接入而是为了确保不被运营商限制传输。根据网络中立规定，重新划定后的宽带服务被认为是公共事业服务。宽带网络提供商不得阻止访问合法的内容、应用、服务或不会造成损害的设备，不得损害或降低合法的互联网流量，不得提供付费优先服务或者说“快速通道”服务，也禁止网络服务提供商优先提供自己子公司的内容和服务。

网络中立法对美国网络视频业的可能影响

在网络社会中，针对传播市场，包括电视、平面媒体和网络，真正的问题不是是否需要管制，而是如何去管制。

由于新技术的发展和应用，广播电视、电信、互联网将渠道、终端乃至业务、市场正在逐步融合为一体，一个全新的信息融合环境正在诞生。原有的相对分立的信息管理体系和制度，已经不适应新的环境。面对新媒体融合和管制环境，欧洲各国相继进行了管理法律的修改。英国成立了新的针对广播电视和电信的统一独立监管机构——通讯办公室（Office of Communication，简称Ofcom)，对在互联网上传输的内容和广播电视节目内容实行不同程度的监管，对于互联网上的内容监管较为宽松，而对于广播电视节目的内容进行严格的监管。Ofcom 的运转是为了确保在英国范围内人们可以获得广泛的电子信息服务，包括局域网的高速数据服务，确保高质量多样化的电视和广播节目以满足公众的多元兴趣，确保多元的电视和广播提供者以保障节目的多样性等六个方面，以便对数字视频业进行规范和治理。

但在美国，对于网络中立对数字视频业带来的影响，看法可能完全相反。支持者多是从公共性出发，反对者则立足于市场竞争的视角。哥伦比亚大学法学院教授、“Who Control the Internet”的作者Tim Wu 支持中立，他认为，在所谓“载体”或者说是基础建设——道路、沟渠、电缆、铁路和互联网——中，不应该有特殊的运行原则，基本的交通和通讯网络应该属于公众利益范围内，而不得对个体有所差别。互联网先驱Tim Berners-Lee 表示：“如果有独立的互联网访问市场和独立的互联网内容市场，这对于我们所有人都更好，效率也更高。但是，美国的一些公司想改变互联网产业的现状，他们企图将互联网改造成这样：如果我想通过互联网观看电视台的节目，电视台必须付费才能够把节目传送给我。”①

支持者的社会公平论调和现实情形有时并不一致。网络中立要求网络上的数据传输都是一样的速度标准（如果要保持传输公平，必然会有一个一般标准），谁也别想比谁跑得快。但现在的情景是，比如Netflix 这类视频网站想要保证端到端的高清（它的用户也的确需要这样的服务），那该怎么办？从网络中立的普遍性来看，Netflix 和其他小型互联网公司一样，接入的网络速度倒是不低，但是传到用户那边质量就不行了。所以，Netflix 这类大公司就大把地把钱砸给Comcast 或者AT&T 这些ISP 供应商，以便获得更多的带宽，保证用户终端的画面质量和接收速度，就此保证自己的行业发展地位。

实际上，“OTT 电视”在美国正处于发展上行趋势，目前已经有超过1000 万人不再为有线电视付费，他们只通过互联网的渠道来收看内容。但当前OTT 电视正面临带宽的困扰，只要用户同一时间访问热门内容，这些节目就会因为网络的问题不停地缓冲，用户得到的是极其糟糕的体验。根据《华尔街日报》的报道，HBO、Showtime 和索尼等专业的视频提供商已经与康卡斯特等宽带服务商进行了洽谈，试图得到独立的通道，确保他们的内容有“特殊待遇”，让用户远离拥堵，获得更好的体验和服务。否则，用户会因为视频质量差，而退掉运营商的服务。

如果不坚持网络中立而继续采取市场竞争政策，Netflix 或者其他业务公司比如Youtube 或者Skype，可以不用自己考虑网络带宽，只需要向运营商投钱购买（但受制于运营商），自己专注于高清电视内容研发即可。对大多数普通网络用户来说，购买了Netflix的服务就可以告别渣烂的视频服务。康卡斯特等ISP 也可以从中赚到更多的钱。

但是，这种做法现在违反了网络中立原则。要是互联网运营商和视频企业都这样做的话，那些没钱的人还要不要上网了，还能不能获得优质的视频内容和传输服务了？对于那些没有钱买带宽的组织机构（比如学校、NGO），怎么办？他们的流量会不会受到影响？那些ISP 会不会在后台把他们的流量偷偷分给商业性机构？这种影响，谁来监管？如何监管？

如果坚持网络中立，从用户市场看，用户将获得无差异化的网络服务，网络可能成为“公地”，但恐怕难以避免公地悲剧；从内容市场看，视频企业可以无差异化地免费获得无线和有线带宽接入能力，但这将导致互联网厂商在内容提供上不会考虑对网络的影响。从经济理性的角度，如果这种管理不能带来新的收益，运营商及其投资者就会失去投资的动力。最终的结果是，一个完全没有管理的网络，会降低每个人的接入服务质量。

如此看来，是否坚持网络中立，基本上就是一个政策问题，一个各利益集团博弈的问题。网络中立对包括数字视频在内的整个美国互联网行业的发展将产生什么样的影响，尚需拭目以待。

注释：①《互联网之父支持中立，呼吁访问内容划清界限》-CNET科技资讯网，http://www.cnetnews.com.cn/news/net/story/0,3800050307,39448747,00.htm。

1.《“网络中立”是如何搅动美国视频业的？》，东方财富网，2015/04/08。

2.文中数据来源:《eMarketer：数据解读美国网络视频最新发展趋势》，http://www.alibuybuy.com/posts/85253.html。

3.杨志军，冯朝睿，谢金林：《政府规制网络舆论的缘由、策略及限度研究》，《学习与实践》，2011（8）。

4.杨状振：《媒体融合背景下的英法视听新媒体建设》，《广播电视信息》，2015（1）。

5.宋 杰：《FCC 再败，美国“网络中立”再起波澜》，中国信息产业网-人民邮电报，http://www.sootoo.com/keyword/58590。

6.《FCC 通过网络中立法案：奥巴马互联网政策的胜利》，《凤凰网科技》，2015/02/28。

7.王远桂，朱金周等：《美国电信监管体制的变迁》，《世界电信》，2008（3）。

8.《美国将按〈电信法〉监管互联网》，http://tech.qq.com/a/20150205/034508.htm,腾讯科技。