关于湖南开放大学建设政策法规保障现状的反思

王琼娟

摘 要 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出要办好开放大学后，电大系统迈开了向开放大学转型发展的步伐，湖南广播电视大学也在积极筹划转型发展事宜。通过对现行的构成湖南开放大学建设政策法规体系的文献进行分阶段研究和反思，提出完善湖南开放大学建设的政策法规保障建议，有一定的理论和实践参考价值。

关键词 湖南开放大学 政策法规 反思

中图分类号：G640 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2015.10.003

Reflections on the Current Situation of Hu'nan Open University

Building Policies and Regulations Protection

WANG Qiongjuan

（Hengyang Radio & TV University， Hengyang， Hu'nan 421001）

Abstract "Long-term Education Reform and Development Plan （2010-2020）" （hereinafter referred to as the "Program"） made it clear to run after the Open University， TV system taking the steps toward restructuring and development of the Open University， Hunan Radio and Television University also actively planning the restructuring and development issues. Based on the existing literature constitute Hunan Open University building policies and regulations will be phased study and reflection， put forward a sound Hunan Open University building policies and regulations to protect the recommendations， there is a theoretical and practical reference value.

Key words Hu'nan Open University; policies and regulations; reflections

1 湖南开放大学建设政策法规体系构成

广播电视大学30余年的发展，既是自我成长的历史，又是不断适应社会发展需求的历史。根据中国广播电视大学的发展阶段，可以将构成湖南开放大学建设政策法规保障体系基础的政策法规形成过程大致划分为六个阶段。

（1）筹备初创阶段（1977-1979）：1978年6月，教育部、中央广播事业局《关于筹办电视大学的请示报告》经邓小平同志亲笔批示同意，中国远程教育迈入了新阶段。此后，各省市陆续印发了关于建立广播电视大学的通知与文件。1979年2月5日，中共湖南省委发出《关于同意成立湖南广播电视大学的决定》（湘发干[1979]47号），湖南广播电视大学正式成立。湖南广播电视大学初创时期的政策法规依据表现为规定、通知、决定等规范性文件，而且以通知、决定为主，政策保障力度相对较大。

（2）迅速发展阶段（1980-1985）：改革开放促使社会和经济发生了深刻的变化，对高等教育的巨大需求和普通高等教育资源严重短缺的矛盾，为以广播电视大学为主的成人远程教育提供了广阔的发展空间。据不完全统计，1979年湖南电大系统共招收全科生4202人，单科生3337人，自学视听生1912人。1980年招收全科生4153人，单科生3678人，自学视听生2500人。当然，这个发展离不开政策法规的支持。为了保证教学秩序，教育部发布了《广播电视大学学生学籍管理暂行规定》，同时又以通知、报告的形式，进一步确定了广播电视大学作为加速高等教育发展的重要途径，明确了在办学形式、办学条件、学员毕业后的安排方面的具体要求。

（3）调整发展阶段（1986-1992）：由于广播电视大学招生规模相对较大且呈逐年稳定增长的趋势，办学质量开始受到关注，政策法规调整力度有所增强，主要表现在停止单独组织招生考试，开始参加各类成人高校全国统一招生，部分省市电大从普通教育中录取学生，办学规模受到一定程度的约束的同时，又开始开展非学历继续教育服务。20世纪80年代中后期我国全面开展“依法治理”活动，教育领域也开始推行依法治教，第一部规范广播电视大学教育的法律文件《广播电视大学暂行规定》出台。

（4）稳步发展阶段（1993-1998）：1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》及相关政策法规出台，电大系统招生人数明显增加。高等专科注册视听生相关政策的出台后，湖南广播电视大学启动了注册视听生试点工作。1998年《中华人民共和国高等教育法》以法律的形式确定高等教育可以采用广播、电视等远程教育方式，广播电视大学的教育形式也属于高等教育。广播电视大学的办学定位有了有力的法律保障。

（5）改革发展阶段（1999-2009）：这个阶段的发展重心在于人才培养模式改革和开放教育试点工作，在政策法规的支持下，广播电视大学系统取得了与普通高校现代远程教育同步发展的机会，开放教育开始实行春秋两季招生，学生免试入学，宽进严出的开放教育理念得以确立。

（6）转型发展阶段（2010至今）：社会经济政治走向纵深发展的同时，中国的教育也走到了改革的关键节点。《纲要》提出了我国教育未来十年的战略发展规划，开放大学建设作为国家教育体制改革的重要内容也被纳入其中，成为当下中国教育改革的关注点之一。相应的政策法规出台，大学章程建设行动计划有序推进，电大系统开始迈入向开放大学转型发展的关键时期。除了国家层面的政策法规，湖南省委和省人民政府《关于推进终身教育和学习型社会建设的意见》的出台，也为湖南开放大学建设提供了政策保障。

2 湖南开放大学建设政策法规保障体系的特点

（1）系统一致性特点突出。湖南广播电视大学政策法规体系除了教育部出台的政策法规外，大多数政策法规是由中央电大来制定的，这些规定从法学角度来看，并不属于真正意义上的法，而是以国家政策法规为依据制定的办学细则或规定，只在电大系统内产生约束力。

（2）政策法规的出台呈现阶段性特征。从根本上说，湖南广播电视大学教育的类型、方式和施教对象等是随着改革开放逐步推进过程中的社会需求而变化的，无论是中央层面的政策法规，还是省级的政策法规，都是应这个需求的变化而发展变化的，注册视听生教育的产生、发展和取消就是一个鲜明的例子。

（3）政策法规的层次偏低。只有高等教育法是由立法机关制定出台的，其他基本上都是以教育部的规定、通知、决定、函、批复等形式表现出来，且教育政策规范居多，层次和效力等级普遍偏低。而省级层面的政策法规更是寥寥无几。

（4）教育法治化特征不明显。无论是20世纪80年代推行的依法治校行动下的广播电视大学建设，还是目前全面实行依法治国背景下实施的开放大学建设，政策法规保障方面都呈现出政策保障为主、法治保障滞后的特点。广播电视大学办学三十余年，没有一部专门规范电大教育的基本法，2012年，国家开放大学正式成立，北京、上海、云南、广州、江苏等省份也陆续成立了开放大学，却迟迟不见学校章程出台。湖南开放大学筹建的省级层面的依据仅仅是《湖南省建设教育强省“十二五”规划》和《中共湖南省委、湖南省人民政府关于推进终身教育和学习型社会建设的意见》。

3 关于湖南开放大学建设政策法规保障现状研究的反思

3.1 构建多层次的法律规范体系

（1）出台《终身教育法》。开放大学的创办是在全面倡导终身教育和学习型社会建设的大背景下进行的。为了保证开放大学的稳定发展，首先就应该在对社会需求进行充分调研和合理预见的前提下，通过出台《终身教育法》，对终身教育体系作出科学、合理的界定，并明确开放大学在终身教育体系中的角色定位。

（2）建立专门的法律规范开放大学的办学行为。教育领域的法律中只有《高等教育法》中提到了电大的办学。开放大学是在原有的电大系统基础上发展形成的，它提供的教育服务主要包括学历继续教育、非学历继续教育培训和社区教育三大块内容，这些内容恰恰又是法律规制的盲区，通过出台《开放大学法》或《开放大学条例》的形式对开放大学的办学行为提供法律保障，明确开放大学在高等教育体系中的基本定位，制定《国家开放大学章程》，厘清国家开放大学与其他省级开放大学之间的关系，解决系统内部关于办学自主权的问题，对于发挥电大的系统办学优势显得十分重要。

（3）加强省级层面的立法和研究。湖南广播电视大学从建校至今，其办学的依据、学校定位、具体的办学行为等基本上都是以广播电视大学通行的政策法规为依据，省级层面的立法和政策相对比较薄弱，尤其在立法方面。

①制定《湖南省终身教育促进条例》。根据终身教育的理念和学习型社会建设的社会的要求，参照福建、上海的做法，结合湖南省的实际情况，制定一部本省促进终身教育的地方性法规，贯彻《教育法》关于“建立和完善终身教育体系”的精神，落实《纲要》的要求，明确将发展现代远程教育、积极发展社区教育、办好开放大学等工作成果固化为法律条款，确保湖南省终身教育纳入法制化轨道，为湖南开放大学建设提供有力的法律保障。

②出台《湖南开放大学暂行条例》。在《开放大学法》或《开放大学条例》缺位的情况下，为保障湖南开放大学建设的法治化路径，先以现行的规制开放大学的相关政策法规为依据，结合湖南省经济社会发展的状况和需求以及湖南开放大学建设的合理架构，以地方法规或者规章的形式出台《湖南开放大学暂行条例》。

③制定《湖南开放大学章程》并按照《湖南省高等学校章程核准工作规程》的程序和要求进行核准。大学章程是大学的最高行为规范，是依法治校的有力保障。湖南开放大学创办之初就应当制定一部上承国家政策法规、下启学校内部规章制度的大学章程，规范开放大学设置和建设标准，明确湖南开放大学与市州学院、县级分院以及乡镇和街道学习中心的功能定位、职责分工、管理体制、运行机制、人员编制和经费投入等具体事宜。

3.2 重视政府宏观调整和科学制定政策的重要性

（1）科学地确立开放大学和开放教育的战略地位。从广播电视大学的发展历程可以看出，开放大学和开放教育作为新生事物，始终以社会需求为基础，在不断调整中发展壮大起来的。政策的灵活性和对社会需求的敏感性特点在开放大学和开放教育的发展中发挥了重要作用。首先，在国家层面，科学地确立开放大学和开放教育的战略地位，在终身教育理念引导下，制定适当的发展战略目标，对开放大学和开放教育的实施、管理和发展进行科学、全面、详细的规划和说明，确保国家在宏观上对其进行有效调整。其次，在地方层面，省级政府也要依据国家层面的政策导向，确立全省范围内开放大学和开放教育的战略地位，在立法不足的情况下，发挥政策的调控优势，为立法提供有益借鉴。

（2）完善政策的决策程序，保证开放大学和开放教育政策的一致性和灵活性。无论是中央层面的决策还是地方层面的决策，都应当有科学完善的程序机制，避免政策出台的随意性和任意性，同时还要注意新出台的政策与现行政策体系、地方政策与中央政策的一致性、协调性，确保政策保障的有效力度。