浅析文物发掘安全工作与《政府信息公开条例》联系

莫佳睿

[摘 要]随着人类活动的逐渐扩大，越来越多埋藏的古迹遗址得以发掘，为科学研究过去提供重要的参考。然而社会通信技术的发展的步伐和法治建设的进程，建设阳光政府成为对当代国家机关的必然要求，公民注重自身物质生活的同时也开始维护自身的知情权这项基本人权，通过要求政府公开信息参与到政府的决策中来。但是，我们维护公民知情权的同时也应当注重保护文物安全。由此，本文旨在通过探讨当前我国保护文物安全与信息公开之间存在的问题，针对问题提出建议，已期待更好的解决文物保护与政府信息公开之间存在的矛盾，并未柳州工作提供建议。

[关键词]政府信息公开；考古发掘；柳州

一、行政公开总述

（一）行政公开的概述

1.行政公开的概念

行政公开遵循法学中行政法中行政公开原则，可以理解为政府信息公开是指我国法律法规规定的国家行政机关，在履行法律赋予其职能时，通过法律所规定的方式以及程序，行政机关主动公开或者依据行政相对人的申请向社会公开政府信息的制度。学者一致认为，政府信息公开制度的建立，从根本上说亦是该国对公民知情权保护意识的体现。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》，2008年5月1日起正式实施）是我国法治建设进程中首次对政府信息公开进行立法。《条例》的颁布进一步明确了我国国公民有知情权，依法享有申请政府公开指定信息、获取政府主动公开信息的权利。

2.我国行政公开的立法发展

《条例》颁布实施已经取得长足的进步。其中不乏典型典型案例。2012年1月10日，我国第一例环境信息公开公益诉讼案件中华环保联合会起诉贵州修文环保局要求信息公开的案件胜最终原告方胜诉而告终，是司法审查方式推动中国政府信息公开进程中的里程碑。然而行政机关对公民要求公开信息的申请没有有效地答复，政府信息网站没有及时的更新、公开的消息形同虚设等现象却依然存在。

（二）行政公开的意义

1.行政公开有助于权力行使者接受监督

当代法治国家，行政公开原则几乎涉及所有领域。行政公开目的在于使权力行使者接受公民的监督，使公民有途径参与到政府权利的行使中。它是现代国家实现民主监督和民主政治的重要前提条件。实行行政公开，有利于维护私人的合法权益，吸收私人参与讨论和决定有关事项，强化民主监督。当前，我国正在践行依法治国方针，强调建立公开而有效的监督机制，注重政务公开的必要性和重要性，将其视为实现监督目的的最为有效的途径之一。

2.行政公开有助于提高行政效率，促进依法行政

现代行政程序理念不仅重视程序的公正性，而且必须考虑效率性和效益性。在推行行政公开有利于改善行政管理，提高行政效率，使行政机关的办事方式适应市场经济的客观要求。实行政务公开，有利于促进依法行政，促使各级行政机关及其工作人员依法履行职责，正确行使职权，按照法定程序办事，防止滥用权力，消除执法违法、徇私枉法等腐败现象。在国家行政机关及有关组织实行政务公开，是深入贯彻依法治国基本方略，全面推进依法行政。

3.行政公开是当代行政法基本理念的基本要求

现代行政法是规制行政主体行为、保障相对人合法权益的规范和原则的总称。它是具体化了的宪法，承担着确保权力真正属于人民，全心全意为人民服务的使命。21世纪的行政法的基本理念应当是服务行政。从根本上说，政务公开的终极目的就是为人民服务，而为人民服务恰恰就是现代行政法的出发点和价值归宿。要确立服务行政的理念，就要提高行政的透明度，建立政务公开制度，使得行政主体等行使行政权的行为处于社会公众的有效监督之下，促使其依法行政，提高行政效率。

二、当前我国文物保护相关政策法规对考古发掘的保护

（一）文物保护法关于考古发掘的规定

1.《文物保护法》发展

新中国成立以来，文物作为国家资产，国家历史文化的鉴证、物质文化遗产，文物保护工作纳入国家行为。二十世纪八十年代，为了更好的保护我国物质文化遗产，提高全民族文物保护意识，加强文物保护工作制定了《文物保护法》，而随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，社会环境发生变化，许多文物面临毁损的威胁。尽管文物保护工作遵循“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”方针，但是人类活动逐步扩大，许多未知埋藏文物地点被国家发展开发工作发现，从而使得文物发掘工作开展逐渐增加，国家重新对《文物保护法》进行修订，

2.《文物保护法》关于考古发掘工作规定

考古发掘是对古文化遗址、古墓张和水下文物进行科学研究的重要手段之一，也是对其进行保护管理的重要方面。因此，为了适应新时期考古发掘工作的需求，我国立法规定遵循国际先进标准、理念，进一步完善和适应我国实际情况需求。《文物保护法》第三章第二十七条至第三十五条明确对我国考古发掘工作从考古资质认定，考古发掘项目申请与审批，出土文物调配利用等各个方面做出规制，进一步规范我国考古发掘工作，保证了我国文物发掘工作安全开展。

（二）《文物拍摄暂行管理办法》关于考古发掘工作的规定

《文物保护法》提出了一系列规定，规范了我国考古发掘工作，完善了我国考古发掘体系。但是总体上存在不足。《文物保护法》并未针对考古发掘工作信息公开做出规定。而当前我国从事考古发掘工作的单位以国家机关或事业单位为主。随着我国公民物质生活水平提高，公民越来越多的参与到社会工作中，通过申请政府信息公开对我国考古发掘工作的监督，获取我国重要的文化信息。这样的环境下使得一部分不法分子利用政府信息公开条例获取考古信息，从事盗掘活动。为此，《文物拍摄暂行管理办法》（国家文物局2001年6月7日颁布，以下简称《办法》）出台。《办法》第十八条明确规定：考古发掘现场原则上不得拍摄。国内新闻单位因新闻采访需要拍摄正在进行工作的考古发掘现场，应得到主持发掘单位的同意。但制作专题类、直播类节目应报请国家文物局审批。境外机构和团本需要拍摄正在进行的考古发掘现场，需征求主持发掘单位的意见，经发掘地所在的省、自治区、直辖市文物管理部门同意，报国家文物局批准后方可进行。通过对我国境内考古发掘现场拍摄的规制，降低了考古发掘工作进行过程中泄露发掘地点的可能性，使不法分子通过消息前来盗掘的可能性降低。《文物拍摄暂行管理办法》规定的出台，进一步完善了我国考古发掘工作机制，从而大大降低了我国考古发掘工作的风险。

三、《文物拍摄暂行管理办法》与《政府信息公开条例》的联系

（一）《政府信息公开条例》信息公开范围

根据《条例》第十一条：设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（一）城乡建设和管理的重大事项；（二）社会公益事业建设情况；（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。属于政府应当公开的工作信息范围。而中华人民共和国境内发现的无主文物应当归属于国家所有，是中国公民共同的物质文化遗产，考古发掘工作所得出的研究信息应当及时上报国家，所以，对于国家所掌握的关乎公民的工作信息应当列入政府信息公开范畴。

（二）《文物拍摄暂行管理办法》信息公开规定的执行

然而，根据《办法》第十八条明确规定：考古发掘现场原则上不得拍摄。国内新闻单位因新闻采访需要拍摄正在进行工作的考古发掘现场，应得到主持发掘单位的同意。但制作专题类、直播类节目应报请国家文物局审批。境外机构和团本需要拍摄正在进行的考古发掘现场，需征求主持发掘单位的意见，经发掘地所在的省、自治区、直辖市文物管理部门同意，报国家文物局批准后方可进行。出于对我国文物考古发掘现场安全保护，对拍摄做出一定禁止性规定。但是规定的出台并不意味着信息不需要公开，只是出于现阶段保密需要从而不予公开。从长远角度来看，文物是属于国家的物质文化遗产，公民享有知情权，参观权。所以开展考古发掘工作时不予公开文物信息不等于考古发掘信息不公开。在结束考古发掘工作后，应当依照《政府信息公开条例》、《文物保护法》等相关政策法规在作出是否公开的决定。

四、《办法》与《条例》进步与完善

（一）《办法》与《条例》存在的问题

1.公民对《办法》和《条例》适用不清

当前，我国处于社会主义法治建设初期阶段，很多法律规定正处于逐步完善的过程中。《办法》的出台尽管有效的保护了考古发掘现场信息不被泄露，但是由于其出台时间较之《条例》出台时间早，所以当《条例》出台之后，公民在理解适用法律上存在一定误区，认为《办法》的限制是不符合《条例》精神的。但是，在适用法律的范畴内，从法理学的角度来看，在适用法律的时候，不仅仅遵循新法优于旧法原则，我们同时应当遵循特殊法优于一般法原则。所以《办法》的适用并不必然与之后出台的《条例》冲突，并不违背立法者本意，而是符合法学精神的，《办法》和《条例》二者是可以并存的。

2.《办法》规定不清、适用不正确

《办法》的出台虽然有效的缓解了对文物考古发掘工作的风险。但是值得注意的是，《办法》出台之后第十八条仅仅规定了考古发掘工作期间不允许进行拍摄，却没有就考古发掘考古发掘工作开展后的报道做出规定，从而并没有有效地降低风险。同时由于《办法》的不清，使得很大程度上在结束工作后的信息是否公开存在争议。

从事考古发掘工作的机关单位。对于《办法》的理解存在一定的问题，许多时候没有能够理解《办法》第十八条规定，从而使得在结束考古发掘工作后没有及时将工作公开。《条例》明确规定的公开范围内，可以在不泄露国家机密的情况下公开对文物古迹遗址不存在安全威胁的信息。所以，结合《条例》与《办法》同时适用，才能够更好的更好的解决考古发掘工作信息公开问题。

（二）《办法》和《条例》存在问题的解决

1.加强宣传教育

对于公民、考古发掘机关存在的对法律适用的理解不清的问题。我们应该响应党中央号召，积极学习贯彻落实党的四中全会精神，我国正处于构建社会主义法治国家阶段，存在许多历史遗留问题，我们要加强立法水平的同时，也应当加强法律普及，在做好立法工作的同时，应当加强宣传培训，使每一位公民都具备起码的法律知识，在适用法律的时候能够基本清楚如何适用。

2.加强立法规范

对于《办法》和《条例》存在的误区，我们应当积极开展工作，从源头上规范立法。在立法同时我们应当在法律中明确适用方式，最终让我过走上社会法治道路。知情权属于人权的一部分，是当代社会法律主体实现自身价值必不可少的权利。只用通过不断地完善立法，我们才能真正的走向法制，最终实现法治。

五、《办法》和《条例》对今后柳州工作的指导

（一）《办法》的适用对为柳州文物保护提供的帮助

《办法》尽管由于出台较早，相关规定不够完善。但是，一定程度上能够起到保护文物安全的作用。柳州地处西南，以山地为主，存在许多文物遗址位于市郊较为偏僻处，很难就野外文物保护单位开展24小时看护工作，给文物保护工作造成一定的困难。对墓葬群的考古发掘工作开展一旦公开报道，可能使很多不法分子铤而走险。所以，柳州市开展野外考古发掘工作的同时，如果能够有效的适用《办法》，对今后的野外文物遗址保护起到较好的效果，由于信息不被泄露，从而文物保护单位安全管理工作得到一定的保障。为柳州市野外文物保护单位看护工作的完善争取了充足的时间。

（二）《条例》的适用对柳州文化、文物保宣传和教育工作有重要帮助

《条例》的出台则有效的指导了柳州市政府信息公开工作的开展。文物考古发掘结束后，将考古发掘所得出的结论通过电视、报纸等新闻媒体广泛宣传，既能够让市民很好的了解到柳州市政府工作开展情况。同时，通过政府信息公开工作向市民宣传柳州市历史文化，号召市民参与到柳州市文物保护中，加强柳州市市民文物保护意识，共同投身到柳州市历史文化名城建设中，为柳州市历史文化名城建设发展献策献计，共同维持柳州市物质与非物质文化遗产的传承。通过柳州市民的共同努力一定能够使得柳州历史文化传顺利传承，为将来留下宝贵的物质文化遗产。