建设项目环评审批中自由裁量权异化问题研究

朱然

摘要：目前，我国建设项目环评审批中存在大量自由裁量权异化的问题。建设项目环评审批中自由裁量权异化的表现主要包括环评审批分类管理的异化、环评分级审批权的异化、环评文件评估的异化、办结建设项目环评审批时间权限的异化、环评审批补办权的异化、环评中信息公开的异化。建设项目环评审批的过程，实际上是分配诸多利益的过程，这其中的自由裁量权异化可以理解为是各利益主体博弈的结果。改善环评审批中自由裁量权异化的状态，应从建立规范环评审批程序的法律法规、完善信息公开机制、建立科学的人事考核制度、提高审批人员的综合素质等方面着手。

关键词：环境影响评价；自由裁量权；异化；利益博弈

中图分类号：D922.112

文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）02-0142-03

严重的环境污染除了给人们的生活带来诸多不便外，也使人们的生活质量大打折扣。造成环境污染的原因是多方面的，从源头上看，环保部门难辞其咎。“环保部门真正、最大的权力是环境影响评价（以下简称“环评”）。因为项目环评这关过不了，后面什么手续都办不了。”国家环保局第一任局长曲格平曾经这样表示。环评概念最早于1964年在加拿大召开的一个国际环境质量评价会议上提出。1969年，美国《国家环境政策法》发布，要求所有的联邦机构提交的议案、行动建议中，如果可能对环境产生重大影响，就必须提交相应的环评报告或文件，这是世界上第一次确认环评制度的法律。我国于1979年9月颁布《环境保护法（试行）》，确定了环评制度。该制度作为一项预防环境污染的环境政策，历经30多年的实施，并没有像预期那样控制住环境污染。2005年的环评风暴将环评违法等一系列问题推至风口浪尖，公众开始逐渐关注环评问题。

一、我国建设项目环评审批的流程

在我国，建设单位若要项目开工建设，必须获得当地环保部门的审批。首先，建设单位需要委托环评机构编制环境影响报告书（表），受委托的环评机构必须具备相应资质，取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书，否则不可以承接环评业务。然后建设单位将环境影响报告书（表）送往当地的环保部门进行审批。如果建设项目有行业主管部门，其环境影响报告书（表）应当经行业主管部门预审后，再报环保部门审批。例如海岸工程建设项目的环境影响报告书需经海洋行政主管部门在作出审批并签署意见后再报给环保部门。环保部门对受理的环境影响报告书（表）委托给评估单位进行技术评估，或组织发改委、行业主管等多部门及专家进行评审，出具评审意见。最后，环保部门根据评审意见做出是否通过审批的决定。根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），各级环保部门作为建设项目环评报告书的审批机关拥有一票否决的权力。因此，我国的建设项目环评制度实行的是行政主导型审批，建设单位必须取得审批后方可开展项目建设。

二、建设项目环评审批中的自由裁量权

1 自由裁量权的定义

在政策执行过程中，执行者需要因地制宜地变通执行，这是政策执行原则性和灵活性的必然要求。这种变通执行就是自由裁量，在西方国家，自由裁量权被普遍认为是保证行政机关实现公共利益的一个有价值的工具。伽利根认为，当官员在运用权力做出决定时，而依据现有的规则不能得出确定的结论或做出明确的决定，便产生了自由裁量的空间或者说是“自治空间”。戴维斯则认为，公共官员所能享有的裁量权是指对其权力进行法律约束后，他们依据自己的判断，在允许的各种可能性中自由选择作为或者不作为的权利。因此，自由裁量权是法律、法规赋予行政执法机关在行政管理过程中，依据法律规定和具体情境，通过主观合理的判断所作出的科学决策，是灵活裁决的职权。而建设项目环评审批中的自由裁量权则是环保部门根据建设单位的申请，对受理的环境影响报告书（表），在法律及其职权范围、限度、标准和原则内，自由选择，最终做出是否给予建设单位从事特定活动的权利或资格的行为。

2 建设项目环评审批中自由裁量权异化的表现

建设项目环评审批中的自由裁量权异化是指环保部门及其审批人员以个人利益和部门利益为出发点，通过改变审批实施的手段和条件，将自由裁量权不公开地无限扩大。具体表现为以下方面：

第一，建设项目环评审批分类管理的异化。《环评法》第16条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表，即……”虽然法律对建设项目环评分类管理作出了比较具体的规定，但是法律并没有明确规定建设项目对环境影响程度的判断标准，即法律没有指出如何去将建设项目造成的环境影响归为重度或是轻度，这就给了环评审批人员自由裁量的空间。很多环评审批人员由于种种原因将需要编制环境影响报告书的建设项目简化为编制环境影响报告表或只需填报环境影响登记表。送审资料的简化导致很多会对环境造成重大污染的项目轻松开工。

第二，建设项目环评分级审批权的异化。为进一步加强和规范建设项目环评文件审批，提高审批效率，明确审批权责，我国环保部修订并公布了《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》，其分级审批权按照建设项目的审批、核准和备案权限以及建设项目对环境的影响性质和程度确定。简单地说就是对建设项目环评文件由哪一级政府审批做出了明确的规定。但现实中，特别是一些大型的项目，建设单位为了能顺利通过审批，将大项目拆分为几个小项目或者分期进行环评审批，原本需要上报国家环保总局的项目直接可以在省级或地级市环保部门审批，造成可能对环境产生重大影响的项目轻易而合法地开工。

第三，建设项目环评文件评估的异化。环保部门自收到建设单位递交的环评文件，应委托评估单位进行技术评估，即对环评文件的技术方法和评价结论进行技术把关，或组织由发改委、行业主管等多部门及专家参加的评审，出具评审意见，为环保审批部门提供技术依据。评估单位本应与环保部门脱离而独立存在，而实际上评估单位的生存往往依赖于环保审批部门，有的评估单位还是环保审批部门的下属单位，这样难免不被环保审批部门的意见所左右。评估权的异化也使本该客观公正的评估程序流于形式。

第四，办结建设项目环评审批时间权限的异化。不同的环评文件，审批的时限要求也不同。《环评法》第22条规定：“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。”虽然《环评法》规定了办理时间，但并不具体。比如若送审资料合格，建设单位需要多长时间组织评审；若送审资料不合格，建设单位应该在多长时间内重新补充。

第五，建设项目环评审批补办权的异化。《环评法》第31条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”法律虽规定了建设项目环评逾期不补办的惩罚措施，可是这个期限到底是多久并没有明确告知，给了环保部门很大的自由裁量空间。

第六，建设项目环评中信息公开的异化。《环境信息公开办法（试行）》对向公众公开环境信息作出了相关要求。但当环保部门受惠于建设单位时，信息公开只是满足公众需求的一种形式，发生了异化。主要体现在：（1）环保部门只公开对建设项目有利的信息；（2）公开一些无关痛痒或不太重要的信息，核心信息却保留；（3）公开时附加了一些不相关的内容，影响公开信息的真实表达。

三、建设项目环评审批中自由裁量权异化的原因

对建设项目环评审批的过程，实际上是分配诸多利益的过程，是相关利益主体相互博弈的过程。而这其中的自由裁量权的异化可以理解为是各利益主体博弈的结果。

1 地方政府与环保部门的博弈

假设地方政府与环保部门皆为理性经济人，所有信息为共同知识，双方进行着完全信息静态博弈。又假设现在有一个污染重、收益大的项目需要开工，地方政府基于发展经济的目的，会对环保部门施压干预，而环保部门具有保护环境的职责，应该拥有独立的自主审批权。则地方政府有强干预和弱干预两种策略，环保部门有强审批和弱审批两种策略。双方博弈有下列四种情况：

第一种情况：地方政府强干预，环保部门强审批。此种情况即当面对地方政府较强的施压干预时，环保部门仍坚持原则，按照相关法律法规正规审批。这种状态下的审批只有两种结果：一是若合法，环评审批通过；二是若不合法则不通过。但是环保部门这样做的结果是会遭到一定程度的惩罚，因为地方政府手握环保部门的人事权和财务权。第二种情况：地方政府强干预，环保部门弱审批。即环保部门不考虑环境问题，听从“安排”。在这样的前提下，环保部门的行为很难不发生变异，出现上述的一些自由裁量权异化行为也就不难理解了。第三种情况：地方政府弱干预，环保部门强审批。第三种情况与第一种情况的区别在于地方政府施压干预的强弱。地方政府施压干预弱，可以理解为“打招呼”的领导级别不够高，就算我没有按照领导的意思来办，而是坚持严格审批，也不会遭到像第一种情况中出现的减少经费的情况。第四种情况：地方政府弱干预，环保部门弱审批。这种情况下的环保部门本身就没有好好履行本部门的职责，草率审批，此时任何一个领导过来打一打招呼。环保部门都会附和其要求。

在中国目前的环境管理体制下，大多数情况下环保部门很难成为一个独立的利益主体。当出现第一和第三种情况时，面对领导的施压干预，环保部门常常是“立得住的顶不住，顶得住的立不住”。所以，环保部门在与地方政府的博弈中，往往没有讨价还价的权力，只有附和领导，使环保部门的利益让位于地方政府的利益。

2 建设单位与环保部门的博弈

假设建设单位与环保部门为理性经济人，建设单位为顺利获得项目的审批，往往在一开始递交申请材料的时候就发生了隐瞒或造假行为。建设单位往往会隐瞒一些对自己不利的信息，比如项目的风险性，夸大一些对自己有利的信息。比如项目的可行性。环保部门也有两种策略选择，一是严格审批，二是权力异化的宽松审批。

建设单位与环保部门的博弈还体现在补办环评上。补办环评的对象是已经启动的项目，结果只有两种：要么项目会对环境造成重大影响而不予批准并责令停止建设；要么只是走走环评程序的过场。最终通过审批。事实上大多都是出现后者这样的情况。“责令停止建设”本是对建设单位的一种威慑。然而，在环保部门权力异化的“依法处理”下，补办环评手续的建设单位并无损失，非但不能起到警示作用。反而使“责令停止建设”这一措施成为了一种不可置信的威胁。

3 公众与环保部门的博弈

公众与环保部门的博弈体现在信息公开上。信息公开是公众参与环评的必要前提。在公众和环保部门信息不对称的前提下，环保部门拥有一些公众没有却与公众权益息息相关的信息。在这种状态下，公众会要求环保部门公开信息，与其展开博弈。但是公众在表达信息公开需求的时候又存在着“搭便车”的心理，每个人都不希望自己是那只“出头鸟”，总是希望别人去表达意见而自己从中获利。虽然我国相关行政规范对环评中信息公开问题作出了规定，但是目前公众的知情权仍旧缺乏现实的法律支撑，现在信息公开不被认为是分内之责，反而异化成了一种权力。如果环保部门公开了所掌握的一系列的信息后，会影响其垄断利益的经营和获取，反正不公开信息法律上也没有规定要追究责任，与其多一事不如少一事。

四、改善环评审批中自由裁量权异化的对策

第一，建立规范环评审批程序的法律法规。目前，我国建设项目环评的审批之所以存在大量自由裁量权异化的行为，很大程度上是由于没有专门的程序法可依。国外的行政审批程序多由行政程序法规定，例如，德国的行政审批制度是由《联邦德国行政程序法》、《联邦德国行政法院法》和《联邦德国行政执行法》等法律中的相关条款构成，包含了大量行政程序的内容，行政程序对自由裁量权有约束作用，体现在两个方面：一是给行政裁量提供一定的裁量基准。行政机关以此为基础作出裁量，二是对行政裁量规定一定的价值取向，使行政机关在自律的时候有了价值方向。

第二，完善信息公开机制。信息公开是保障公众知情权和参与环评的前提。2013年11月，环保部印发《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》，环评报告全本（除涉及国家机密和商业秘密的部分）、公众反馈意见、环保部门受理情况、审批情况等都被纳入环保部门“主动公开”的内容。完善信息公开机制的目的是降低建设项目环评过程中造假的可能性和行政干预的可能性，减少审批人员审批的随意性，对于规范建设项目环评审批有着重要的意义。

第三，建立科学的人事考核制度。各地环保部门在环评审批时常做出一些自由裁量权异化行为，其中一个重要原因是地方领导的行政干预。大部分现实情况中，地方领导手中握有“生杀大权”，环保部门不得不听命于领导的安排。领导对下级的考核都是基于一味追求GDP这种畸形的政绩观，而下级迫于领导手中的人事罢免权，常常也以领导设定的评价和提拔标准作为自己的行为准则。所以，应当建立科学的人事考核制度，改变以往只以经济为考核标准的人事制度，将环境保护绩效或者一些相关的环境指标纳入考核体系中。

第四，提高审批人员的综合素质。审批人员是环评审批中自由裁量权的执行主体。他们对工作内容的熟识度和对工作的责任感对抑制自由裁量权异化有着重要意义。由于审批人员“经济人”的特性，导致其责任意识淡薄，因此。应提高行政审批人员的责任意识和综合素质。定期对审批人员实施业务培训。通过培训，让审批人员了解不断更新的工作内容，培养他们的责任感，以及让他们学会在依法行政的基础上解决实际工作问题。此外还应加强审批人员的行政伦理教育，培养他们服务于民的意识，以追求公众利益为目标，淡化他们作为“经济人”的意识。保证自由裁量权的合理使用。

（责任编辑 李涛）