进一步推进新型城镇化发展的主要对策分析

王朝华

摘要：本文在分析新型城镇化发展过程中需要协调的重大关系基础上，分析新型城镇化发展过程中应该坚持的政策方向，提出推进新型城镇化进一步发展的对策建议。

关键词：新型城镇化 集体土地 二元体制

新型城镇化是国家在新的历史条件下、面对新的发展形势提出的、具有全局性和战略性的重大决策，是改变我国当前城乡二元结构的重大举措。目前，在城镇化发展方面取得了较为显著的成绩，但存在的问题也不容忽视。随着城镇化水平的继续提高，城乡二元结构导致的深层次矛盾日益暴露。由于受长期存在的城乡二元体制的影响，农村在经济、社会、文化等诸多方面与城市差距明显，有些差距呈逐步扩大趋势，成为制约经济社会发展的主要障碍。在新形势下，二元体制以城镇化进程中农民利益流失、农村基础设施和公共服务落后、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距拉大、城乡社会管理体制协调不力等新的形式表现出来，进一步加剧了社会矛盾的积累，扩大了社会风险。因此，需要把实现新型城镇化摆在更加突出的地位；要注重经济与社会、城市与农村的协调发展，实现从偏重城市发展向城市和乡村联动发展的战略转型；同时，转变经济发展方式亟需新型城镇化的实质性进展，实现公平正义与社会和谐发展亟需推进新型城镇化。同时，改变城乡二元结构、促进新型城镇化发展、赋予城乡居民同等的发展权利和保障城乡居民同等的生活质量是保障现代化发展与和谐社会建设目标顺利实现的重要举措。

一、新型城镇化发展过程中需要协调的重大关系

在新型城镇化发展过程中既要厘清当前制约农村发展的症结，又要明确城市的优势，切实找到一条“以城带乡，以工哺农”的有效途径，紧紧把握住形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，将突破城乡二元结构，提高农民收入和生活水平、缩小城乡差距作为最终落脚点，为了实现新型城镇化的主要目标，在新型城镇化过程中，需要协调好以下重大关系：

1、审慎平衡土地流转和资本流动、城镇化进程和人口转移之间的关系。在新型城镇化综合配套发展过程中，农村土地和人口转移是核心问题，也是最大的难题。只有农民变市民，才能缓和紧张的人地矛盾，为新型城镇化发展争取改革空间。土地流转和资本流动是新型城镇化发展中的关键问题，如何促成城市资本可控、有序地进入农村，促进工业反哺农业，促进农村土地实现生产资本价值，农村劳动力实现人力资本价值，增加农民收入，这也是在新型城镇化发展中需要特别重视的问题。在土地流转和资本流动之间的关系上，要采取审慎平衡的原则，在农民自愿和保护农民合法土地权益的前提下进行土地流转，引进城市资本和土地经营方式转变，这对于维护农村稳定具有重要意义。

2、全面调整体制改革和农民权利保障之间的关系。城乡二元结构后面是与这种二元结构相联系的各种社会公民权利的二元化。我国在这种二元分类的基础上建立了一系列相应的制度、政策等社会规范，使这些社会规范与个人合法权益、社会资源占有、社会地位等紧密地联系在一起，特别是户籍制度、社会保障制度、公共服务制度等。在户籍制度上表现为城乡分治；在投资制度上表现为重工轻农：身份制度上表现为工农有别；在教育体制上表现为重城轻乡；在社会保障和福利制度上表现为城乡分治。这些制度导致了农民收入长期得不到提高，农业资本投入长期不足.农业技术停滞，农业扩大再生产能力受到限制，这些都是迫切需要解决的重大问题。

新型城镇化最终的落脚点就是要改变这些城乡分割的公民权利构成，使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件，即如何在城市与农村之间形成公民权利对接机制，促进城乡居民的权利平等，促进发展权益在市民与农民之间的合理分配等，最终实现社会主义的社会和谐，这就需要全面调整体制改革和农民权利保障之间的关系。

3、重点把握改革突破与政策法规允许空间之间的关系。当前的改革试验进程与30年前的改革开放初期时的试验进程有很大不同。30年前的改革更多的是“先破后立”，原有的政策法律框架还不完善，还需要冲破原有的思想束缚和观念束缚，无论从现实还是政策上都有其合理的一面。而今天改革的宏观环境已经发生了重大变化，很多政策、法规、程序都逐步形成，不可能也不能完全不顾忌现有的政策法规约束。应该坚持树立“依法改革”的思路框架，明确当前深化改革与改革开放初期改革环境的不同，需要更多的考虑已有的法律框架和政策空间，对确实需要突破法律和政策的要遵循相应的上报和审批程序，只有这样，才能在全国具有示范和带动意义。

统筹城乡的改革试验是有政策空间的，问题在于这种空间需要有前提条件。新型城镇化发展需要在完全放权还是进行相应的调控之间进行选择，因此，有必要对地方和国家的改革权利的界限划分做出相应规定，明确新型城镇化发展进行改革试验的空间。

二、新型城镇化发展过程中的重点政策方向

新型城镇化发展的途径是、通过新型工业化、信息化、现代化带动农村发展、农民增收和农业现代化。要深刻把握市场化、国际化的发展趋势，带动新一轮农业产业结构调整，加速城市发展，以城带乡，以工哺农，总揽全局，有重点，分阶段地促进城乡统筹发展，逐步形成新型城镇化健康发展的新局面。第一，建立城乡并重发展机制以寻求城乡各种要素的高效互动；第二，建立城乡一体化保障体系以寻求城乡人口平稳有序转移；第三，建立城乡均衡对接制度以寻求城乡居民权利平等；第四，综合运用各种宏观调控手段以寻求城乡经济的协调发展。第一条是解决城乡并重的要素流动问题，只有各种生产要素在城乡之间流动起来，才能更加有利于城乡资源的合理配置，真正打破城乡二元结构；第二条是解决人口的问题，只有通过农村向城市的人口转移才能更快的推动城镇化、工业化和农业现代化进程，缓解农村人地矛盾，促进土地规模经营；第三条主要解决城乡居民的权利差别问题，只有建立起城乡统一的制度体系，才能更好地消除制度歧视，维护更加平等的公民权利。第四条主要是要发挥政府的主导作用，通过宏观调控手段引导城乡关系的健康发展。因此，新型城镇化过程中的重点政策方向主要表现在：

1、以农村为立足点加快农业自身发展。为城乡二元结构平稳有序解决赢得时间和空间，就要立足农村现有的基本经营制度，充分利用好现有的法律政策空间，在土地经营方式转变上做文章，在农业基础设施建设上做文章，在加快农业市场化发展上做文章。重点做好三方面的工作，一是积极开展农村土地的延包后续完善工作。推广农户承包土地的规范化、制度化、档案化管理，稳定农业生产；二是强化面向农村的服务体系建设。加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，着力培育劳动力流转市场和土地流转市场，继续推进农村土地承包纠纷仲裁试点；三是进行适应有中国特色社会主义市场经济体制的农村经营制度探索。在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境，引导城市生产要素有序进入农村，探索工业反哺农业，城市支持农村的市场化途径。

目前亟待解决的是改变农业的弱质地位，增强农业经营的风险承受能力。对于进行农业规模化经营的地区，要统筹建立国家层面的救灾保险制度，完善农业风险分摊机制，建立农业保险与再保险机制，探索建立农业担保公司、农业金融和农业防灾减灾服务体系。通过市场化的机制让农民更深入地参与到农产品流通环节，对农产品利润获得更多的分配权。

2、实现新形势下农业基本制度、体制、机制的创新。通过探索适应市场经济条件下的农业基本制度、体制、机制创新，逐步实现资本、人力、科技等要素在城乡、产业、地区之间的自由流动，达到资源的市场化配置。农村基本制度创新主要包括土地制度、户籍制度、医疗制度、农村教育制度、水价制度、福利保障等制度的改革。

土地制度的创新主要有，一是不同地区、不同经济条件下土地规模化经营的实现形式，加快土地流转有形市场和中介组织建设，提供更好的土地流转信息平台；二是寻求农村集体建设用地的市场化途径，变土地所有权与用途的双重管制为土地用途的单一管制，逐步实现农村集体建设用地与国有土地的同市同价，实现农民享有城市化、工业化进程中的土地发展权和收益权；三是继续推进农村土地整理，促进土地的集约利用。重点是盘活存量建设用地，同时加大对空心村、闲置宅基地、闲置住宅、一户多宅的整治力度，推广制定农村发展规划。

把握“因地制宜、充分准备、循序渐进”的原则，逐步实现城乡一体化的户籍管理和社会保障制度。加快农村卫生体制改革，重点是打破部门和所有制界限，引进竞争机制，综合利用医疗卫生资源。进一步加大国家对农村教育和社会保障的支持力度，重点是明确各级政府在农村基础教育和农村社会保障中应承担的责任，构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不均衡。同时，重点建设上既要有投资的重点倾斜，更要注重运用政策效应和市场机制。通过以上举措的运用，降低农民向城市转移的成本。

3、统筹配置整合各种资源，促进城乡协调发展。实现新型城镇化和社会经济的协调发展，就要统筹各种资源，共同推动农村和城市社会经济的全面进步，从根本和源头上为统筹城乡发展奠定基础。城乡统筹的配置资源就是要将人才、资金、技术等一系列资源由城市为主的配置逐步转向城乡一体化配置，这将有力地促进农业产业化的发展，提高农村生产力，提高农民生活水平。为此，要建立城乡统筹发展、相互促进的机制，包括：（1）城乡一体化的规划机制。将农村发展纳入到城乡发展中来，完善市、区县、乡镇村三级规划体系，推进产业、用地、建设、生态环保的四规整合协调；（2）城市工业和农村产业合理对接机制。推动工业在城市和乡村的合理布局和梯度转移，促进产业的集聚、集约用地：（3）城乡信息化共享平台机制。加快农村互联网覆盖，增强农民的信息化水平，提高农民掌握市场信息的能力；（4）城乡一体化要素市场流动机制。重点突破劳动力、资金资本、基础设施建设的城乡流动障碍，加大城市基础设施向农村的延伸覆盖；（5）同步推进农村现代化与县域经济圈发展。县域经济发展是解决农民转移的一个重要载体，县域经济的繁荣有利于吸纳周边农村劳动力就业，同时也会减轻农村自身压力，加快农村自身的现代化进程；（6）城乡劳动力对接转移机制。目前农村劳动力转移开始进入转型阶段，需要从单纯的体能劳动力向技能劳动力转变，强化以社会办学、企业为主的劳动力素质培训；（7）提升劳动力素质的农村职业教育和培训机制。实施新型城镇化战略必须把解决广大农民的就业问题、实现农村剩余劳动力的转移作为基本途径，这又与农民素质的提高分不开。应适应社会需求，不但调整产业结构，更要调整从业人员的职业技能结构，只有这样农民才能真正逐步转变为市民；（8）战略性的减灾救灾应急机制。农业具有脆弱性和弱质性的特征，一旦遭遇灾害，恢复困难，因此，有必要建立国家层面的减灾救灾应急机制，保证农业在紧急事态下的应对和发展。

4、积极构建城乡对接的体制、机制。城乡之间要相互衔接，在差异间进行协调和融合，以达到共同发展，减少差异，形成城乡一体化的新局面。城乡对接制度体系改革主要包括两方面的内容，一方面是农村的释放性制度建设，另一方面是城市吸纳性制度建设。

农村释放性制度建设主要是通过改革完善现有的土地承包办法，逐步改变农民迁徙式的劳动力转移，使之成为定向性的城乡转移。城市接纳性的制度主要有，进城农民工的基本工资制度、社会保障、养老保险的转移制度、进城农民的住房制度、子女教育制度、社会福利制度等。

从更广泛的意义上讲，城乡对接体制还应包括，城市化对城郊农村的基础设施、身份转变的对接；国内大工业与农村工业的融合和对接，国际资本和技术与农村工业的融合和对接；国内城市各类要素市场与农村各类要素市场对接，国际各类要素市场与城乡各类要素市场对接。

5、综合运用宏观调控手段辅助推动新型城镇化发展。积极发挥政府的主导性作用，充分运用宏观调控的各种手段，促进城乡之间的协调与和谐发展。重点是运用较为成熟的财政转移政策、补贴政策、项目支持的导向政策、土地调控政策、金融倾斜政策、科技政策、教育培训政策等，通过以上政策的运用，引导农民向城市有序转移，打破城乡障碍，促进城乡要素的合理、有序、高效流动，逐步化解城乡二元结构。

此外，要发挥城镇化对城乡二元结构转换的积极作用，在城镇化过程中坚持发展劳动密集型产业，逐步消除制度歧视：坚持合理的工业化战略，努力提高农业产业竞争力，促进工业化与城镇化协同发展。改变城乡双重工业化格局，需要发挥各类城市的力量，尤其是中小城市的力量，将目前城乡双重工业化格局在一个更高水平上转换为城市一元工业化。坚持合理的区域发展战略，注重促进县域经济发展，赋予县级政府更多的经济发展自主权，并在财政税收政策、货币金融政策和产业政策等方面向县域适当倾斜。

三、进一步推进新型城镇化发展的政策建议

（一）促进城乡产业联动，推动新型城镇化发展的重大项目建设

1、形成城乡不同产业发展的功能分区，建立城乡产业联动机制。充分发挥农村空间广阔、资源丰富、生态良好的优势，大力发展适合农村特点的各类产业，延长农业产业链，实现农村产业向城市扩展；出台农村休闲产业扶持政策，鼓励农民自主创业，走规模化、规范化、特色化的发展路子。引导城乡产业对接，实现城市产业向农村延伸。

2、寻求不同产业园区与周边农村地区产业发展的有效衔接，在生态环境优良的远郊区积极发展大型娱乐公园、主题文化旅游等现代绿色服务业。发展有利于拉动农村劳动力就业的物业、商服、旅游、物流、保洁、保安等服务业。积极发展具有北京特色、文化品味、历史传统的农村手工业。

3、推动新型城镇化发展的重大项目建设，主要包括进城农民安居乐业工程、山区移民搬迁工程、农业产业化工程、社区支持农业工程、景观旅游农业工程、农村非农产业促进工程以及城乡基础设施一体化工程。

（二）加强农村基础设施建设，促进优质公共资源城乡共享

1、加强基础设施建设，建立新型城镇化发展的硬环境。加强对农村污水处理、垃圾处理等设施方面的投入，做到城镇主干道与农村路网的合理布局与衔接，供水和污水收集管网实现镇村的联网和衔接，实现设施的城乡共建、城乡联网、城乡共享，提高设施的质量和服务功能。

2、推进城乡优质公共资源共享。采取政策引导与激励措施，促进优质教育资源共享。积极引导市区优质医疗卫生资源向郊区布局，重点加强乡镇卫生服务中心和村卫生室建设，建立农村三级医疗卫生服务网络。推行城乡居民医保、管理、服务、核算、监管“五统一”政策，建立新型城乡居民医疗保险制度。

（三）理顺利益分配机制，推进城乡市场整合，实现资源自由流动

1、全面启动农村集体经济产权制度改革，理清资产关系，盘活集体存量资产，建立与市场经济接轨的新型集体经济组织，为农民转居和农村城镇化奠定基础，消除农民进城的顾虑。

2、创新征地补偿方式，提供多样化的补偿方式供农户选择，让农民在区域经济发展中得到实惠。完善农民工市民化过程中土地权利保障机制，不能强行要求农民放弃土地承包权利和宅基地用益物权。

3、加快土地市场的制度创新，建立城乡一体化的土地市场。开展村庄土地整理，按照依法自愿有偿原则，鼓励农民以多种形式流转土地承包经营权，促进农用地的规模化经营。鼓励有条件的地区建立新型村级集体的土地经营管理公司。在新农村建设重点村开展村级土地利用规划编制试点工作，将土地规划直接落实到村，保障符合规划的农村集体建设土地与国有土地享有平等权益。建立农村土地房屋交易中心，建立较为完备的交易规则和管理办法。

4、探索城乡统一的土地交易制度，建立城乡统一的土地交易市场。建设用地指标竞得单位除土地储备机构外，还可有各类园区建设单位、大型国有企业和民营企业。建设用地挂钩指标，特指包括农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地，经过规定程序批准复垦为耕地后，经过严格验收，可用于建设用地指标。这种用地指标背后所体现的土地流转，需要通过在农村土地交易所交易来完成，具体流程可参考建设用地挂钩指标交易图：

（四）加强农村金融支持力度，拓展融资渠道，建立普惠性的农村金融体系。放宽农村金融准入政策，引导社会资金投向农业，加快建立农村商业性、合作性、政策性金融相结合的农村金融体系，通过农村金融制度创新和倾斜措施破解城乡一体化发展的资本瓶颈。

1、探索建立政策性和商业性农业保险相结合的农村保险市场体系，创新保险产品，努力扩大农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险补偿和转移分摊机制。

2、加大财政资金贷款担保力度，扶持区县开展农业贷款担保，提高金融机构服务三农的积极性，缓解农民和农民专业合作社的贷款难题。

3、拓展农村信贷渠道，建立以财政贴息为主、财政补贴和以奖代补等多种手段为辅的财政支持制度体系，引导金融资本向农业和农村流动。

4、开发多元化的农村金融产品。根据农户借款的用途，设置不同的金融产品。放宽小额贷款的额度，将城市成熟的金融产品延伸推广到农村。

5、创新抵押担保制度，探索以农民的承包土地经营权作为抵押物向金融组织贷款的具体办法。建立专门的担保基金和担保机构从事农业担保服务，可以由政府出资支持成立农村信用担保的基金和机构.也可以通过鼓励措施引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行动产抵押、仓单质押和权益质押等担保形式，满足发展农村社区经济对风险控制的需求。

（五）培育现代新型农民。加强农村人力资本开发和新型农民培养，全面提高农民素质，培育现代农业经营主体。劳动力是农村内生发展中最活跃、最根本的要素，培育新型农民，一方面要通过培训等途径把现有农业从业人员培育为有文化、懂技术、会经营、善管理的新型农民，另一方面要培育农民新生代形成增量。

1、整合各类培训资源，构建新型农民培训体系。在普及农村义务教育基础上，整合城乡教育培训资源，构建由政府公共财政投入、多渠道、多形式、多元化的新型农民培育体系。

2、加强对培训对象的管理，对新型农民培训实行分层、分类、分级统一管理，逐步实现新型农民培训的制度化、规范化和科学化。

3、鼓励中青年农民扎根农村务农创业，以奖励、担保、贴息等手段留住本地素质相对较高的农业劳动力，扭转目前农业劳动力素质急剧下降的局面。

4、对农村社区实行开放政策，培养农村实用人才。引导涉农高校、农业科研院所和农业技术人才开展农业项目合作，实验推广新品种、新技术，以实实在在的举措鼓励大学毕业生、农业科技人员和企业家走进农村当农民，使之成为新型农民的生力军。

（六）创新农村社区经济组织。农村社区经济组织的缺失，使以新型城镇化推进城乡一体化发展缺少集聚当地农村社区生产要素的市场主体。农村社区经济组织的创新对形成农村社区新型发展机制具有极为重要的意义，只有当农村社区经济组织在当地成为主导性市场主体，农村社区的发展才能有活力和动力，才能增强农村社区的自我发展能力。

1、提高农民的组织化程度，加强农村新型社区建设，努力把现代文明引向农村，逐步实现农业现代化。

2、引导和规范行政村组建土地股份合作社，将农户的承包经营权折股量化到村民个人，在切实保障农民土地权益的同时，推进规模化经营，发展现代农业。

3、引导和规范行政村组建农村社区股份合作社，将原有的村集体经营性存量净资产折股量化到村民个人，以农村社区股份合作社取代村民委员会成为村集体的经营主体，使农村社区经济的发展拥有充满活力和凝聚力的载体。

4、推动农民专业合作社向社区化和综合化发展。弥补国家有关立法的滞后，以地方立法的途径尽快制定农村社区型合作社。在激烈的市场竞争中，相对分散的、功能单一的农民专业合作社难以实现有效的产销对接，农民专业合作社的社区化和综合化有利于地域联合和一体化经营。应该扶持和推进农民专业合作社的社区化和综合化，鼓励农民专业合作社与农业龙头企业、行业协会和农业技术推广组织联合，鼓励农民专业合作社以举办联社的方式实行紧密合作。