加强顶层设计 尽快启动社会组织法立法程序

王名

改革开放以来，包括慈善组织在内的社会组织取得了长足发展，在社会建设和社会治理中的主体地位越来越凸显，发挥的作用也越来越大。社会组织的服务、治理与协商功能已经被党和政府的纲领文件所确定。但与蓬勃发展的社会组织相比，我国现行法律法规等制度建设存在突出的问题，主要表现有三：一是法律体系不健全，二是法律位阶过低，三是法律权威性不足。重登记轻监管、重限制轻发展的制度安排，导致大量社会组织绕开法律法规，“恶法”不改、执法不严又使得社会组织有法不依成为常态。

为此提出如下建议：

一、抓住时机，推动立法。

当前是推进社会组织立法的最佳时机，建议尽快将立法问题提上社会组织改革创新的议事日程。这是因为：-是从规范发展的必要性上看，中共十八大以来，我们在社会组织改革创新方面的一系列重大探索已逐步展开，包括十八大和十八届三中全会两个政治报告、2014年政府工作报告及若干相关文件中的创新提法，也包括地方各级政府在实践中的创新做法，有必要通过立法实现这些改革创新的规范化与制度化；二是从有效发挥社会组织作用的可能性上看，目前各类社会组织正在发展壮大，在公共服务和社会治理中发挥着重要作用，社会组织有可能在政策推动和制度规范下成长为重要的治理主体；三是从立法的可行性上看，既有体制和制度的障碍因改革创新而不断分化转型，有条件在探索建构新体制的同时推进新的法律制度的形成。必须明确：当前是推进社会组织立法的最佳时机，就像当初及时出台了《公司法》、推动了现代公司体制的形成并最终建成了市场经济体制一样，如果抓住这个有利时机推进社会组织立法，将有力推动现代社会组织体制的形成，并积极推进政府职能转变和事业单位的改革，从而为社会转型和全面深化改革提供重要的制度支持。

二、把握高度，确立定位。

以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，从全面深化改革的战略高度和国家整体利益出发推动社会组织立法。以政府为主体的公共治理、以企业为主体的市场治理和以社会组织为主体的社会治理，是国家治理体系中最基本的三个方面，社会组织立法的目标，应从制度上促进社会组织在社会治理中发挥主体性作用，从而推进国家治理体系和治理能力的完善与提高。我国的社会组织经过改革开放30多年的发展，特别是近年来在中央及地方各级政府大力推进的改革创新实践中实现了迅速发展和繁荣，目前除民政登记的各类社会组织外，还有许多社会组织采取工商注册的形式，事业单位和人民团体的深化改革也在改变社会组织的格局和规模；此外，在城乡社区服务和治理、市场中介服务、农业技术支持、司法民事调解和法律援助等诸多领域，也存在大量社会组织。社会组织立法要力求站在全面深化改革的高度，努力解决制约社会组织在社会治理中发挥主体性作用的五个方面的重大问题：一是划清界限的问题，划清政府和社会组织的界限，划清社会组织和企业的界限，也划清不同类型社会组织的界限，这是社会组织立法首先必须解决的问题：二是明确权利和责任的问题，明确社会组织和政府、企业是不同的权利与责任主体，明确社会组织享有的社会权利及其承担的不同于政府、企业的社会公共责任、也明确国家对社会组织承担着立法和监管的公共责任，企业对社会组织承担着一定的社会责任；三是确立规则的问题，确立社会组织最基本的非营利行为准则，确立社会组织的产权边界和社会共治原则，确立国家对社会组织进行必要的鼓励、优惠、支持、限制，乃至打击和取缔等公共政策的原则和政策导向，确立社会组织必须遵守的公共伦理和行业自律规范，也确立社会组织内部应当体现的民主治理和依法自治的基本规则；四是保障权益的问题，保障社会组织作为法律主体的合法权益，保障社会组织在参与和开展各种社会及经济活动中各相关当事人的合法权益，保障社会组织所有成员的合法权益，也保证社会组织所开展的活动不损害其他社会主体和当事人的权益，不危害社会公共利益和国家利益；五是促进发展的问题，通过立法促进各类社会组织在法律规制下实现最大限度的健康发展，充分发挥社会组织在社会治理中的主体作用。解决制度建设上的这五个方面的重大问题，必须突破现行部门立法的局限，真正站在国家利益的全局和战略立场上整体推动。

三、稳步推进，建构体系。

着眼于加快形成现代社会组织体制，稳步并科学推进我国社会组织法律体系的建立和完善。强调社会组织立法的重要性，并不是否定多年来特别是近一年来我们在立法方面所做的种种努力。目前社会组织相关的三个登记管理条例正在加紧修订，慈善法在全国人大内司委的主持下加紧起草，有关境外非政府组织和行业协会的相关法规也在相关部门的推动下开始征求意见和起草工作。这些涉及各个重点领域的专项法律、法规固然重要，但由于法律位阶不同，又由不同部门主持推进，所关注的重点不同，彼此之间很难形成有效的相互衔接和内在联系，无法构成一个完善的法律体系。中共十八大明确提出我国社会组织改革创新的目标是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。现在都在呼吁顶层设计，其实最大的顶层设计莫过于立法上的统筹协调。建议在推进重点领域相关法律法规起草工作的同时，中央能就社会组织法律体系建设问题成立统筹协调机制，尽快启动社会组织基础立法的调研和起草工作，明确社会组织立法的指导思想、基本原则、立法思路和基础框架，在统一指导和协调下稳步推进我国社会组织法律体系的建立和完善。

四、注重参与，政社互动。

在社会组织立法的过程与技术上，应注重立法的社会参与，强调政社互动，推动科学、民主立法.从立法的过程上看，社会组织法作为社会领域的法规，应当摒弃部门立法的旧例，吸纳社会组织和社会力量参与，以提高立法的社会认同和技术水平，注重立法过程中的参与和协商。这是我国社会组织相关立法的重要经验。