住房公积金制度设计：公平与效率探讨

李运华+殷玉如

摘 要？演住房公积金是住房保障制度最重要的组成部分，住房公积金制度公平和效率对住房公积金制度的发展意义重大，文章从机会公平、过程公平和结果公平视角分析住房公积金制度目前存在的不公平问题，从税收影响、基金管理和基金安全性、流动性等方面分析住房公积金效率的损失。进而提出扩大制度覆盖面、实行限高保低的缴交原则、支持中低收入居民家庭购房需求、改革管理和投资政策等措施改善住房公积金不公平和低效率的现状，发挥住房公积金制度对全体劳动者尤其是中低收入劳动者的住房保障作用。

关键词？演住房公积金；公平；效率

[中图分类号]F830.589 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）10-0050-05

住房公积金制度是住房保障制度的重要组成部分，住房保障制度又从属于社会保障制度。李珍（2003）认为社会保障制度保障了公民基本的生存权和发展权，保证了劳动力再生产的顺利进行。中共十七大报告提出“初次分配和再次分配都要处理好公平和效率的关系，再分配更加注重公平”。“五险一金”作为中国最基本的社会保障制度，是收入再分配的重要方法。由于社会成员劳动能力、资本能力的不同，在初次分配后会出现收入差距的巨大鸿沟。中国目前存在贫富差距大的困境，根据国家统计局公布的2003～2013年基尼系数，虽然在2008年有所回落，但是十年间一直保持在0.45以上的高水平[1]。住房公积金制度是一种收入再分配的方式，制度性质决定了住房公积金应当更加注重制度效果的公平性。基尼系数超过0.4即表示收入差距大，十年间住房价格的疯长助长了中国贫富差距的增大，任由这种差距扩大，会引发社会的不安定因素。

罗尔斯（1971）认为应该强调社会公平化原则，力求通过国民收入再分配，使收入和消费更加公平，稳定国家秩序，哪怕付出一定的经济代价。政治制度注重公平性和社会的稳定性，经济制度更加注重效率。这些使得我们审视住房公积金作为一项政治制度，同时也是一项经济制度的公平与效率的偏差与融合。住房公积金作为一种个人产权性质的特殊社会保障政策，应当如何平衡公平与效率，是值得讨论的问题，同时公平与效率也是考察评估一项制度成败的两个重要指标。

一、 住房公积金制度公平性存在的问题

住房公积金制度作为住房保障的重要组成部分，设立初衷是帮助占社会成员绝大多数的低收入人群解决住房问题。住房公积金制度为了保障公民的居住权，对国民收入进行再分配，本身就是公民个人收入的再分配，公平性是需要首要考量的指标。

（一）城乡居民覆盖面的不公平

1999年制定、2002年修订的《住房公积金管理条例》第二条规定住房公积金的覆盖人群是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体的在职职工，覆盖范围较窄，覆盖面仅限于工作就业群体。以法律法规的形式规定了住房公积金缴存、提取、使用、管理和监督的方式，并且说明住房公积金制度主要是为了促进城镇住房建设，提高城镇居民住房水平，未将广大农村居民纳入管理。农村居民未能享受到住房公积金的优惠政策，一方面是因为农村住房问题没有城市突出；另一方面也说明了国家对于农村地区住房需求的忽视。奥肯在《公平与效率》中说：“源于机会不均等的经济不均等，比机会均等时的经济不均等，更加令人不能忍受。”住房公积金制度的安排首先要做到机会均等，能够最大限度使个人努力和个人收益具有正相关性。这种政策上的忽视扩大了城乡之间的差距。没有体现同为一国公民“人人平等”的理念。

由表1可知，中国2013年流动人口数与2000年相比翻了一倍，流动人口的增加主要是农村务工人口向城市的转移。住房公积金制度未对中国人口流动状况做出相应的改进对策，中国大量的流动务工人口来自农村，他们为城市建设和发展工作，城市未能给他们提供合理的住房政策和居住环境。

中国城镇化率建国初期为10.64%，2011年首次突破一半人口量达到了51.27%，2013年中国城镇化率为53.37%（见图1）。城镇化突飞猛进的结果是大量人口涌入城市，加剧了城市住房压力，为顺应计划经济向市场经济变革，减轻住房由实物分配向货币化分配转变的压力，住房公积金制度应运而生。但是，住房公积金的设计将农村居民排除在外，农村居民亦无其他形式的住房补贴，因此制度设计之初在起点上就未达到公平，全社会成员未有均等的机会进入住房公积金制度，存在进入歧视。

（二）职业群体不同的不公平

随着城镇化进程的加快和进城务工人员的增加，本地和外来务工人员均有购买房屋的需求。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见（建金管[2005]5号）》第一条补充规定：“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金，月缴存额的工资基数按照缴存人上一年度月平均纳税收入计算。”这为进一步扩大覆盖范围，打破城乡差异，打破固定工作制和个体经营者的差异，实现有需求并按规定缴费的个人即可参加住房公积金制度。但是由于进城务工人员收入不稳定，城镇个体工商户和自由职业人员每月难以有固定工资缴纳住房公积金，并且没有单位为其提供等额的配套公积金，即使缴纳，每年累积额也较为有限。住房公积金的制度设计忽略了最需要的群体，主要覆盖在行政单位和经济效益好的垄断行业、国有企业、股份制企业和外资企业，这些单位的职工都属于高收入群体。

行政部门、事业单位和国有大中型企业均建立了完备的住房公积金制度，由表2可知，私营企业建立住房公积金制度的情况并不乐观，绝大多数私营企业未建立住房公积金制度。

（三）住房公积金缴纳比例不公平

2002年修订的《住房公积金管理条例》第三条规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”对于有单位的职工个人，单位和个人按照不低于5%的比例缴纳住房公积金，住房公积金管理中心存入指定银行。在住房公积金的管理上，不同职业群体的管理方法都是一致的。单位性质不同、效益高低，给职工缴纳的住房公积金金额不同。《住房公积金管理条例》规定住房公积金缴存比例在5%～12%之间，工资基数不同，缴存比例不同，就造成了不同职业群体，同一职业群体不同单位之间职工缴存数额的不平等。住房公积金缴存过程可以存在合理的差异化，但是住房公积金作为住房保障制度的一部分，差异化的扩大违背社会保障的初衷。endprint

根据参保者的个人工资，公积金缴费比例从5%～12%不等，不同类型企业缴费比例差别较大。并且按照《住房公积金管理条例》的规定，目前公积金运作形势下，单位效益好的职工有较强的住房支付能力，公积金个人账户积累额较多，还款能力强，因此能获得较大数额的公积金贷款，从而最大程度享受公积金贷款利息优惠的政策。有些单位为职工缴纳公积金数额小，并且职工个人购房能力有限或者无力购房，有限的资金存储在个人账户中，降低了个人当期实际收入，生活水平会由此降低。职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%，有条件的城市，可以适当提高缴存比例。低收入群体集中于一些效益较差的单位，单位或者不为其缴纳住房公积金，或者按照5%的比例缴纳住房公积金，职工个人也需缴纳工资5%作为住房公积金的储存额。低收入群体降低了当期收入量，住房公积金通常作为垄断单位或者国企的隐性福利，单位为其缴纳工资的15%或者更高额度的住房公积金。

食物支出金额÷总支出金额*100%=恩格尔系数 （1）

高收入群体恩格尔系数较低，缴纳高额的住房公积金对其收入和生活水平影响不大，住房公积金也容易成为单位变相的福利待遇。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见（建金管[2005]5号）》第二条规定：“单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。”第三条规定：“缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍。”这些规定都相对有利于高收入职工群体。最终最高收入职工和最低收入职工住房公积金差距过大，造成实际收入初次分配差距拉大。

（四）住房公积金保障结果不公平

住房公积金的结果公平是指住房公积金对居民住房保障程度的公平，即人人公平享有住房保障权利。

但是由于住房公积金的运作遵循存款利率低、住房贷款利率低的“低存低贷”原则，对于长期未使用住房公积金的人来说，他遭受了低于市场利率储蓄的损失，这种情况造成了住房公积金制度结果的不公平。住房公积金属于一种强制性的住房融资手段，“低存”与“低贷”配对时，住房公积金收益的合理性不存在质疑。但是现实情况是，大部分“低存”的人群一辈子也没有享受到住房公积金“低贷”的优惠，他们损失的收益，是那些贷款超过自己积累额的群体获得。问题的严重性在于，损失公积金收益的群体常常是那些最需要住房保障的低收入人群。形成了少数低收入群体用现期收入减少的储蓄补贴高收入群体买房的扭曲的现实，造成了结果的不公平。

我国职工收入水平差别较大，公积金存款人和贷款人、存款数额和贷款数额不能很好匹配，造成了净储户、多存少贷户、存贷平衡户和少存多贷户这几种存贷模式。最理想的状态是存贷平衡户占较大比重，实际情况是大量中低收入群体因为贷款能力不足成了净储户。

世界银行在其发布的《中国经济季报》中指出，中国的住房公积金贷款主要使收入较高的家庭受益，他们只是城镇人口的一小部分，由于住房公积金是基于职业就业的居民制定的政策，大部分非正规就业或者失业的中低收入者无法参与住房公积金制度。很多低收入成员因为购房能力的限制也无法使用公积金。公积金建立的初衷是保障中低收入阶层住房消费，现实情况是并未用到这部分群体身上。

二、住房公积金制度效率存在的问题

住房公积金与企业年金一样，都具有完全的个人产权性质，账户积累额属于个人所有。住房公积金的互助性体现在个人向住房公积金管理中心提出住房贷款申请并享受低息贷款环节。它的性质决定了提高资金运用效率、实现资金保值增值是住房公积金管理部门和缴存者最关心的问题。

（一）对税收的不利影响

住房公积金已成为某些单位的合理避税工具，这是由于住房公积金管理条例规定，住房公积金可作为企业成本在缴纳税收前列支。《住房公积金管理条例》第二十三条规定：“单位为职工缴存的住房公积金，按照下列规定列支：①机关在预算中列支；②事业单位由财政部门核定收支后，在预算或者费用中列支；③企业在成本中列支。”机关事业单位不受税收制度的约束和影响，企业可在成本中列支。一些垄断或效益较好的企业将住房公积金的缴纳作为一项福利制度提供给职工，从而达到避税的目的。企业所得税按应纳税所得额（调整以后的利润）缴纳：应纳税所得额在3万元（含）以内的适用18%，在3万元至10万元（含）的适用27%，在10万元以上的适用33%（注：2008年起税率为25%）。单位超额为职工缴纳住房公积金，国家不但直接损失了企业所得税，也间接损失了职工应缴的个人所得税。

（二）管理混乱

住房公积金定位不清是住房公积金制度存在的一个重要问题。管理中心作为事业单位，并非政府部门，又非独立运作，具有财产，纳入金融监管范围，同时也不是法人治理机构。

全国没有设立一个专门的机构来管理住房公积金。各地都建有独立的住房公积金管理，各地住房公积金的管理机构隶属参差不齐，有的是当地政府下的一个单独部门，有的是城建局下属的一个部门，有的只是委托银行代办，形成“上无头下无尾”的机构格局，对住房公积金收支情况的把握和统一的规范管理极为不利。《住房公积金管理条例》对住房公积金业务做了笼统的指导，没有明确的实施细则，各地住房公积金管理中心根据本地区的实际情况制定实施细则，这导致住房公积金缴交及贷款规则混乱，不利于住房公积金的流动和全国统筹。

（三）基金安全问题

1. 住房公积金资金被挪用严重

近年来公积金挪用案频发，有些地区主管部门将住房公积金沉淀资金进行投资，但由于不具备专业知识或受到利益驱使，住房公积金投资渠道不规范，面临风险较大。中央政策规定地方政府需参与到保障性住房建设中，地方政府积极性不高，并不愿投入过多财政支持，多将住房公积金增值收益投入公共住房建设。有些地区违规操作使用住房公积金积累资金用于保障房建设，却没有合理的还贷机制保证资金安全。endprint

2. 住房公积金运用率较低

一是住房公积金资金余额沉淀。住房公积金制度运行效率极低，截至2014年年底，住房公积金已经覆盖全国1.1亿城镇职工，总额超过7.03万亿元[2]。住房公积金积累资金大量闲置，未能有效运用于住房建设领域。

二是住房公积金投资方式匮乏，收益率低。住房公积金大部分存入银行或者购买国债。截止2014年年底，除存入银行和购买国债，其余资金沉淀在个人账户中。近年来通货膨胀严重，个人账户资金一直在贬值，既没有用于职工的当期消费，提高职工的生活水平；也没有用于国家再生产建设，发挥存量资金的作用。

住房公积金利率不仅远低于市场平均水平，且随着CPI的不断上涨，实际贬值速度更快。多数职工在退休后提取住房公积金，按照每年3%的通货膨胀率，到提取时该部分资金已贬值殆尽。职工若想从该项制度中获益，需要申请住房公积金低息贷款。现实情况是，大部分普通公民未从住房公积金中获益，反而损失了当期收入，降低了生活水平。住房公积金提取难度较大，很难在短时间内提取，并且有一系列限制提取条件，只有满足规定条件才能提取。而住房公积金制度是国家强制规定的一项社会保障制度，不能由职工个人决定是否缴纳。这种强制性是否合法还有待讨论。

3. 住房公积金增值收益被用于公共住房建设

2003～2006年，全国住房公积金的当年增值收益逐年递增，2006年末的全国公积金增值收益达到了101.9亿元。2007年出现小幅下降，当年增值收益为95.91亿元[3]。2002年修订的《住房公积金管理条例》中，强调将住房公积金增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租房的补充资金。张泓铭（2008）认为，住房公积金属于个人财产，增值收益也只能属于住房公积金全体储户共同所有，而公积金增值收益实际上却归属于财政用于廉租房建设。公共住房建设和维护本应由政府财政负担，却动用了具有个人财产属性的住房公积金[4]。

三、改进住房公积金制度公平与效率的对策建议

（一）改进住房公积金制度公平性的对策

1. 起点公平：扩大住房公积金制度覆盖面

加大住房公积金执行力度，扩大在非公有制企业和个体私营业主中的覆盖面，使所有就业者都能享受到住房公积金的住房保障作用。其次，加强对农村进城务工人员的住房支持力度，探索国家、地方财政对农村住房建设的支持方法。一方面，建立住房公积金制度专项法律，对拒不缴纳住房公积金的行为进行规范和界定；另一方面，住房公积金管理部门协同当地法院、劳动、工商等部门一同合作，对拒不缴纳的行为进行行政和民事处罚。

2. 过程公平：实行限高保低的缴交政策

为了实现住房公积金制度公平的住房保障作用，住房公积金缴存要实行严格的“限高保低”政策，对于高收入群体，不能单纯依照缴纳工资比例一定额度的方法，当工资水平超过社会平均水平过高时，需要对最高额做出限制规定。这种方式不能消除客观存在的社会成员收入差距，但可以缩小人们在住房公积金缴存额上的差距，防止住房公积金制度的实施扩大已经存在的收入差距。《住房公积金管理条例》规定，住房公积金个人缴纳额度在工资比例的5%及以上，部分地区对高收入者住房公积金实行限高封顶政策，最高个人缴纳额控制在12%以内，这一政策规定能够缩小住房公积金差异化带来的贫富差距，具体实施过程需要住房公积金管理部门的监督。

3. 结果公平：支持中低收入居民家庭购建房需求

住房公积金政策是一项公共住房政策，目标是解决中低收入群体的住房需求问题，重点支持中低收入群体购房。在经济水平有差别的居民间，收入越低者获得的住房公积金贷款额应当更多，同时应当享受更多的贷款利率优惠措施。减免的贷款利息额从住房公积金增值收益中提取，能够发挥住房公积金制度的住房互助功能。低收入群体在获得住房公积金优惠措施之后，实际住房公积金获益度不能高于高收入群体。

（二）改进住房公积金制度效率的对策

1. 税收影响：加大对垄断行业和企业的限制和监管

针对住房公积金制度拉大收入差距及对税收收入的消极影响，需要规定住房公积金的缴纳上限，遏制部分垄断行业和企业住房公积金缴存比例过高的现状。住房公积金构成了企业成本，缴存比例不能无限制提高。住房公积金作为强制性缴费项目之一，缴交比例要与其他社会保障缴费平衡，优化缴费结构。

2. 管理改进：改革住房公积金管理中心

改革住房公积金管理中心，将其发展为专门的政策性住房金融机构，承担起住房金融职能。公共住房建设应当由政府财政承担，不应该让住房公积金增值收益成为公共住房建设的资金来源。地方政府可以通过借贷形式实现对住房公积金增值收益的使用，也可以用住房公积金购买国家财政发放的住房债券，债券及借贷的还本付息由政府担保，降低住房公积金积累及借贷的风险。

3. 基金管理：分权与集中

住房公积金制度决策、行政与投资三者分离。公积金管理局董事会负责制定决策，管理机构负责行政事务，国家货币管理局和国家投资公司负责基金投资。分离并且专业的投资公司能够有效防范腐败的发生。

在住房公积金管理机构改革中，应当从全国层面对住房公积金的收缴和贷款发放进行管理，也能发挥大量资金池的有效性。新加坡中央公积金制度，只有一个中央公积金管理局负责公积金管理，责任明确，运行高效，为公民购房提供了较大帮助。我国住房公积金的信用贷款模式和政策性管理框架显示出运作成本高、风险大的不利因素，各地住房公积金管理中心独立运作的模式不利于异地住房公积金缴纳和贷款。由于住房公积金制度设计的原因，偏离了发挥住房保障作用的初衷，对公平性体现不够。需要改进制度设计，具体改革集中在缴存费率、最低缴费额、最高缴费额和国家政策扶持力度。endprint

4. 增值收益管理：发挥互助和住房保障作用

2010年住建部联合七部委发布《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，提出要发挥住房公积金对保障性住房建设的支持作用，提高住房公积金使用效率，拓宽保障性住房建设资金来源，保障人民群众住房问题的解决。这可以作为住房公积金投资运营的一种途径，但同时应当保证住房公积金资金的投资收益和资金安全等问题。增值收益在保障缴存者住房权益的同时，按照市场投资运作的基本规则投资廉租房、公租房、经济适用房的建设，政府财政承担兜底和偿付责任。

四、结 语

住房公积金的“公平性”和“效率性”缺一不可，公平性是目前讨论最多的问题，需要从缴存和使用两个方面入手，平衡不同职业、不同收入劳动者的住房公积金权益，争取尽可能多的缴存群体，发挥制度的存量影响作用。效率性是人们关注最多的问题，住房公积金要想发挥最大的住房保障作用，如何用好资金，如何使积累资金在发挥促进经济建设作用的同时做到保值增值，做到全国范围可流动，还需要进一步深入探索和实践。

[1] 网易财经.统计局公布2003-2012基尼系数：08年后逐年回落[EB/OL].http：//money.163.com/13/0118/11/8LGETOVL00254T1I.html.

[2] 李乐.7万亿住房公积金绩效情况将全面公示[EB/OL].搜狐财经http：//news.sohu.com/20150330/n410502285.shtml？qq-pf-to=pcqq.c2c.

[3] 刘洪玉.推进与完善住房公积金制度研究[M].北京：科学出版社，2011.

[4] 张泓铭.增值收益余额难姓“公”[J].上海房地，2008（3）.

The System Designing of Public Housing Funds： Equity and Efficiency

Li Yunhua，Yin Yuru

（Center for Social Security Studies （CSSS），Wuhan University，Wuhan 430072， China）

Abstract： Public housing funds is the most important component in housing security system. The equity and efficiency of public housing funds system is significantly vital for the development of itself. This article， from the perspective of opportunity equity， process equity and result equity， analyzed the existing inequity in the public housing funds system. The efficiency loss of the system was also analyzed， concerning taxation influence， fund management and fund safety. In addition， the article suggests that the coverage of the system should be expanded； the payment principle that limits both high and low should be implemented；low-income families' housing demand should be supported， the reform of administration and investment policy should be promoted， in order to improve the current situation of inequity and inefficiency in the public housing funds system， thus strengthen its housing security function to all working forces， especially to those mid-and low-income workers.

Key words： public housing funds；equity；efficiency

（责任编辑：李 萌）endprint