话题：科学减灾 依法应对

话题：科学减灾依法应对

2008年5月12日，四川汶川发生8.0级特大地震，损失影响之大，举世震惊。前事不忘，后事之师。为进一步唤起社会各界对防灾减灾工作的高度关注，增强全社会防灾减灾意识，普及推广全民防灾减灾知识和避灾自救技能，提高各级综合减灾能力，最大限度地减轻自然灾害的损失，2009年3月2日，经国务院批准，自2009年起，每年5月12日为全国“防灾减灾日”，定期举办全国性的防灾减灾宣传教育活动。2015年5月12日是我国第7个“防灾减灾日”，主题为“科学减灾 依法应对”。为此，本刊特约民政部救灾司司长庞陈敏、清华大学中国应急管理研究基地副主任吕孝礼、广东省民政厅梁茜、山东省德州市民政局局长李淑华和湖北省谷城县民政局救灾科科长陈必有从不同视角、不同层面谈一谈他们对“科学减灾依法应对”的认识和看法、规划和建议、经验和做法，以期对各地做好防灾减灾工作有所启迪和借鉴。

科学减灾　依法应对 进一步完善灾害综合管理机制

庞陈敏

民政部救灾司司长国家减灾中心主任

今年5月12日是我国第7个防灾减灾日，主题为“科学减灾 依法应对”。

科学减灾，就是要养成科学思维，科学分析和研究防灾减灾各项工作，推进决策科学化，同时加快科技成果在防灾减灾领域的集成转化和推广应用，充分发挥科学技术对防灾减灾的支撑作用，加大防灾减灾科学知识普及力度，提升综合减灾能力。今年3月，联合国在日本仙台召开了第三届世界减灾大会，会议通过了《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》。这个框架文件是今后15年指导国际减灾工作的纲领性文件，提出了未来15年全球减灾领域的7项目标和4项优先行动领域，突出强调了科学在减灾中的作用，要求采取科学方法，理解和认识灾害风险，加大对减轻灾害风险的投资，切实提升灾害风险管理能力。

依法应对，就是要树立法治思维，不断健全完善防灾减灾法律法规体系，坚持依法行政，推进防灾减灾救灾工作的规范化和标准化，普及防灾减灾法律知识，提高防灾减灾工作的法治化水平。党的十八届三中全会明确要求“健全防灾减灾救灾体制”，十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署。习近平总书记、李克强总理多次对防范应对自然灾害等突发事件做出重要批示指示，要求增强底线思维，加强事先预防，全面落实各类应急预案，进一步推动预警体系建设，有针对性做好防灾抗灾应急准备，提高应急处置能力。

围绕防灾减灾日主题，各地区、各有关部门将开展一系列活动。其中中央层面主要活动有：一是开展防灾减灾科普宣传教育活动。各部门根据职责和行业特点，组织开展“防灾减灾日”主题活动，充分发挥科学技术对防灾减灾的支撑作用，做好各类自然灾害知识和防范应对措施的科学普及和宣传教育。国家减灾委办公室专题介绍第三届世界减灾大会会议成果，宣传《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》，出版《中国减灾》杂志“防灾减灾日”专刊，制作防灾减灾日主题宣传挂图。国家减灾委有关成员单位将向社会公众开放国家防震减灾科普教育基地、国家级气象科普教育基地等设施和场所，在有关科普馆、科技馆、博物馆等开辟防灾减灾专区，开展防灾减灾基本技能公众体验活动。中央有关新闻媒体将播放有关防灾减灾纪录片、公益广告等。二是开展灾害风险隐患排查治理活动。国家减灾委有关成员单位将组织城乡社区开展灾害风险隐患排查，针对辖区可能发生的暴雨、洪涝、台风、地震、滑坡、泥石流等频发易发灾害威胁，重点排查社区各类建筑和民房、学校、医院、城市地下管网等人员密集场所和重要设施，摸清灾害风险隐患，开展灾害风险评估，对存在的问题提出整改措施并进行集中整治，促进国家综合防灾减灾“十二五”规划的实施。三是举办综合防灾减灾与可持续发展高层论坛。5月7日，国家减灾委专家委在北京举办第六届“国家综合防灾减灾与可持续发展论坛”，研究落实《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》的政策措施，提出编制国家综合防灾减灾“十三五”规划的思路建议。四是做好防灾减灾日系列活动的宣传报道。新华社、人民日报、中央人民广播电台、中央电视台等中央媒体和地方主要媒体，充分利用广播、电影、电视、报刊、网络以及微博、微信等多种形式和手段，对防灾减灾日系列活动以及各地区、各部门防灾减灾经验做法等进行集中报道，营造防灾减灾良好舆论氛围。

推进“软科学”减灾和法制保障下的“关口前移”工作

吕孝礼

清华大学公共管理学院助理教授中国应急管理研究基地副主任

认识减灾工作的内在科学规律是有效开展工作的前提。传统的防灾减灾工作更多依靠经验积累，传承性较弱，缺乏对工作规律的科学归纳和总结。随着防灾减灾体系的逐步建立和完善，我国逐步加强了以高新技术装备及设施为代表的“硬科学”项目投资，与此同时，以人、组织和制度体系为核心的“软科学”未得到足够重视。例如，预警工作中除了要重视各种预警发布渠道的技术装备建设之外，仍需要关注公众对于预警信息内容理解的差异、公众对沟通模式的选择偏好等“软科学”因素。这些“软科学”因素对预警工作成败也会产生重要影响。因此，有必要逐步完善对于减灾工作“软科学”要素的科学研究，充分认识其内在规律，使之成为“硬件”发挥效力的有力支撑。

推进“软科学”减灾工作，建议考虑下面两方面内容：一是摒弃减灾工作中的狭隘“技术装备决定论”，统筹考虑“软科学”要素在减灾工作中的重要作用。二是鼓励各级政府部门以开放的姿态与相关科研机构开展深度合作，杜绝简单的科研项目外包。因减灾的“软科学”研究更多涉及到减灾工作自身的规律研究，缺少了政府机构的配合和深度参与，外部科研人员很难深入了解减灾工作的实际，从而难以发挥科研优势服务于减灾工作的“软科学”需求。

法制保障下的“关口前移”有利于从源头上减少灾害对社会的影响，构建安全社区。各级政府和公众对于防灾减灾体系不同环节关注度存在较大差异。灾害发生之后，公众和各级政府通常高度关注救灾相关工作，也会对救灾“英雄”给予隆重表彰和奖励。与之相对的是，灾害之后的长期重建、日常减灾和备灾等日常工作则难以引起足够重视，其中重要的原因是对于减灾和备灾工作的扎实投入难以在短期内看到绩效。随之对减灾工作作出重要贡献的机构和个人难以获得与救灾“英雄”相当的关注和奖励。这种“重救援轻减缓”的现象并非中国特有，更多是由于减灾工作本身作为公共物品的外部性所决定的，即所有人都认为减灾工作很重要，但是各级政府和公众都难以对该政策领域保持持续关注。受此影响，灾害预防相关的日常工作难以获得足够的经费保障和政策支持。基于此，必要的法制和制度保障是弥补防灾减灾缺乏关注这一先天劣势的必要措施。同样，灾前对于减灾工作的扎实稳定投入可以挽救更多生命并减少财产损失，进而可以节省救灾时的巨额投入。

推进法制保障下的“关口前移”工作，建议如下：一是认识到减灾“关口前移”的推进工作需要多部门协同努力，可进一步发挥国家减灾委的作用，加强与水利、地震、扶贫、国土等政策领域统筹协作，逐步做好风险排查和社区的脆弱性分析，逐步从根本上提高整个社会的防灾减灾能力；二是建议各级政府在绩效考核工作中加大对于减灾工作的制度激励，并逐步建立对于减灾工作“惰性”较大政府部门的惩戒机制；三是逐步完善重大灾害事后调查的法律机制，对于因缺乏减灾措施或者贯彻减灾政策不力而致死致伤的政府部门进行必要的责任追究。

为防灾减灾插上科技和法制的双翼

梁 茜

广东省民政厅救灾处

大禹治水、李冰父子修都江堰、张衡发明地动仪……千百年来，中华民族在与自然灾害的抗争中，积累了一系列应对自然灾害的知识、技艺和经验。时至今日，随着经济发展和科技进步，防灾减灾的技术手段、设施装备日新月异，全社会抵御自然灾害的能力不断增强，人们在认识、防范和抗击自然灾害的征程中，从未停止探索的脚步。

今年5月12日我们迎来了全国第七个防灾减灾日，主题是“科学减灾依法应对”。在当前全面建成小康社会、全面推进依法治国、实现人民幸福的中国梦的历史语境下，这一主题与我国防灾减灾面临的新形势、新要求高度契合，为全社会推动防灾减灾工作指明了发展方向和目标。

首先，要深刻理解防灾减灾工作的艰巨性和重要性。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，经济发展、人口增长和生态恶化导致灾害风险不断加大，自然灾害的发生频率、影响范围与危害程度日益增长。防灾减灾已成为国家可持续发展的基础，也是国家安全的重要组成部分。各级政府必须将防灾减灾纳入国民经济和社会发展规划，综合运用工程技术与法律、行政、经济、管理、教育等手段，建立与社会、经济发展相适应的自然灾害综合防治体系，提高全社会抵御灾害的能力，为社会安定与经济可持续发展提供更可靠的安全保障。

其次，要充分认识科技和法制在防灾减灾中的作用。尽管自然灾害不可抗拒，但依靠科技进步，我们在灾害的监测、防御、评估等领域的技术发展一日千里，人类防范和应对自然灾害的能力不断增强。同时，随着自然灾害法律体系的不断健全，全社会应对自然灾害、防灾减灾等各项工作逐步走上规范化、法治化、科学化的轨道，防灾减灾工作更加有序、有效。正是科技和法制这两个软硬件的保驾护航，为促进防灾减灾事业插上了快速发展的双翼。

最后，要为防灾减灾文化注入新的内涵并加以弘扬。防灾减灾是一项涉及面广的社会系统工程，是全人类共同的事业。围绕“科学减灾 依法应对”的主题，我们积极倡导尊重自然、珍爱生命、自主参与、互助合作的防灾减灾理念，将防灾减灾融入到生态文明建设、社会文明进步的进程中，最大限度凝聚社会共识，通过开展防灾减灾国际合作，推进政府、市场与社会合作，促进防灾减灾科技、法律、人才培养等领域发展，形成多方参与、合力推动的防灾减灾事业发展格局。

防灾减灾，任重道远，使命光荣。让我们在“四个全面”战略布局指引下，抓住机遇，戮力同心，不断推动防灾减灾科学发展，筑牢保障人民群众生命财产安全、维护社会和谐稳定的坚强屏障。

大力推进防灾减灾救灾工作科学化、法制化

李淑华

山东省德州市民政局局长

“防灾减灾日”的设立，有利于唤起社会各界对防灾减灾工作的高度关注，有利于全社会防灾减灾意识的普遍增强，有利于各级综合减灾能力的普遍提高，最大限度地减轻自然灾害的损失。在今年国家“防灾减灾日”来临之际，回顾近年来综合灾害管理工作，山东省德州市党委、政府高度重视减灾救灾工作，加大地方资金投入和保障力度，保障好受灾群众的基本生活。德州市民政局认真贯彻落实党和国家防灾减灾救灾政策法规，紧紧围绕建设“幸福德州”工作目标，以推进防灾减灾救灾工作科学化、法制化为抓手，健全政策体系，完善工作机制，提升科技水平，全市城乡防灾减灾救灾综合能力显著增强。

一是构建科学化管理体制。市、县两级全部成立了由政府分管领导任组长，民政、科技、财政、农业、水利、气象、地震及驻军部队等多部门为成员的防灾减灾救灾工作领导小组，建立了部门联席会议制度。初步建立了灾情监测预警、灾情快速上报、灾情快速评估和应急响应快速启动等科学化工作机制。对防灾减灾救灾工作实施全程无缝隙监督机制，建立了法律、行政、群众、舆论四大监督体系，确保工作依法规范。

二是健全法制化政策体系。先后出台《德州市防灾减灾救灾工作领导小组职责分工》《德州市自然灾害应急预案》《德州市救灾物资储备预案》等一系列政策法规，对领导管理体制、部门协调机制、灾情统计评估、灾害救助实施等各方面、各环节予以明确规范。

三是建立规范化工作机制。牢固树立“幸福民政”理念，立足群众实际需求，全面规范防灾减灾救灾工作运行机制。灾情发生后，实行市局领导救灾分片包干督导制，紧急转移安置灾民，慰问受灾群众，查灾核灾。明确提出各级民政部门要做到四个“第一时间”：第一时间发布预警信息，第一时间掌握灾情、及时上报，第一时间赶赴现场，第一时间物资救援到位。救灾工作要做到“五个保证”：保证预警、查灾、报灾及时；保证及时制定救灾、救助和受灾群众转移安置工作方案；保证县级福利中心、光荣院、乡镇敬老院等民政机构设施及分散供养农村五保对象、城市“三无”人员、优抚对象、孤残儿童和流浪乞讨人员等群体的的人身安全和基本生活不出现问题；保证救灾款物及时到位，确保救灾款物及时发放到受灾群众手中；保证人员值守到岗到位，严格落实24小时值班制度，确保灾情及时掌握上报，各种预警救助、保障信息及时传递。

四是完善综合性保障机制。市、县两级全部成立减灾委员会，建立减灾备灾中心。投资600万元，建设了市级救灾指挥中心和10处县级救灾指挥中心。配备了救灾专用车、海事卫星电话通讯救灾装备。从2010年起，全市有18个社区被评为“全国综合减灾示范社区”、有25个社区被表彰为“全省综合减灾示范社区”。市、县、乡三级全部重新修订完善了自然灾害救助应急预案，两级每年至少举办1至2次灾害信息员培训班。每年5月12日开展“防灾减灾日”活动，提高全民的防灾减灾能力。2014年，全市列支救灾事业费912.2万元，全市建立救灾物资储备库（点）14个，受灾群众各项救助资金通过“一卡通”形式发放到户，有效保障了受灾群众的生活。

坚持依法应对是防灾减灾的关键

陈必有

湖北省谷城县民政局救灾科科长

自然灾害难以预见，不可避免。切实加强防灾减灾工作，确保人民群众生命财产安全，就必须坚持依法应对灾害，强化制度执行力。近年来，湖北省谷城县结合本地实际，积极探索，依法建立健全纵向到底、横向到边的防灾减灾责任机制，覆盖全面的防灾减灾救灾体系，保证了防灾减灾救灾工作有力、有效、有序开展。

一是依法出台政府规章。谷城县先后出台了《自然灾害救助应急预案》《防灾减灾十二五规划》和《谷城县自然灾害生活救助资金精细化管理实施办法》。全县各乡镇和村（居民）委员会相继制定了本级《自然灾害救助应急预案》，实现了县、乡镇、村（社区）预案“三位一体”有效对接。

二是依法宣传防灾减灾。结合每年“5·12”防灾减灾主题，在学校重点开展学习“防灾减灾科普读物”和安全应急演练活动；在社区重点普及各类灾害基本知识和防灾避险、自救互救基本技能；在工厂企业组织“远离灾害，共同行动”签名活动；在乡镇重点结合本地多发易发灾害风险，因地制宜地开展自救活动。

三是依法开展防灾减灾演练。通过发挥县减灾委综合协调作用，有针对性开展了监测预警、抢险救援、转移安置、应急保障、医疗防疫等活动。特别是2013年和2014年开展了两次山洪灾害应急防御、紧急转移安置和灾民救助演练，全县共有1.5万人参加，有效增强全社会防灾减灾救灾意识。

四是依法应对自然灾害。2012年8月6日，谷城县爆发了特大洪涝灾害，全县9个乡镇263个村，21.8万人受灾，3人死亡，直接经济损失14亿元。面对灾情，谷城县依法启动救灾应急Ⅰ级响应，转移安置受灾群众45000人，发放救灾款物2080万元，救助灾民11668户、40839人，恢复重建房屋264户790间。确保了受灾地区人心安定，社会稳定。

五是依法推进“防灾减灾示范社区” 创建。全县有4个社区先后获得“全国综合减灾示范社区”，和一个社区获得“全省综合减灾示范社区”称号。谷城县近5年来连续被湖北省民政厅授予防灾减灾救灾工作先进单位。

依法应对、科学防灾减灾是一项长期工程，谷城县今后将立足解决防灾减灾综合问题，重点加强防灾减灾能力建设。

一是依法将防灾减灾工作纳入议事日程。建立完善逐级负责制，把防灾减灾工作列入本级政府重要议事日程，确保责任和措施层层落到实处。

二是依法将防灾减灾工作精细化管理。对救灾工作实行目标化管理，对防灾减灾实行清单式管理，对灾情信息报送实行流程化管理，对资金物资发放实行台账式管理，从而实现精准高效。

三是依法明确防灾减灾工作中的角色和定位。县减灾委成员单位，依法明确其各自责任，建立一套完整的工作机制和体系。

四是依法提高全民防灾减灾意识。通过强化宣传增强公民灾害意识并不断强化各类培训、应急演练，全面提高公民防灾减灾技能。

五是依法完善责任追究机制。进一步严肃责任追究制度，对行动迟缓、敷衍应付、责任不落实、工作不到位或因失职渎职造成重大灾害损失的，严肃问责，并依纪依法追究相关单位和人员的责任，最大限度地减少人民群众生命和财产损失，切实保障经济社会全面协调可持续发展。