土壤污染危害食品安全的法律对策研究

向 南，倪钟琪，吴治卓

（南京农业大学 人文社会科学学院，南京 200095）

近年来我国食品安全问题层出不穷，土壤污染是造成食品安全的一个重要原因。土壤污染的来源不仅仅是农药化肥的污染，目前新型污染源来自于城市的发展，使大批工业园区涌入农村。工业“三废”的随意排放，使得大量重金属污染物进入土壤，进而污染了农作物。本文通过分析土壤受污染的原因和现状以及其污染对食品安全的影响，通过立法、执法和司法三方面对保障食品安全的法律对策进行阐述。通过法律来防、堵，在改善土壤污染的情况下，保障人民的食品安全。

一、我国土壤污染及其引发的食品安全现状

随着中国土壤污染问题的加剧，各种食品安全事件层出不穷，湖南问题镉大米流向广东餐桌事件曝光，更让人们将目光专注于这片滋养万物却又满目疮痍的土地。

当前，城镇化与工业化所带来的负面环境影响与日俱增，全国土壤污染范围逐步扩大，危害逐步加剧。土壤污染从工业转移到农业，尤其农村的土壤污染从单纯的农业生产过程中的污染逐渐出现了重金属污染以及有毒化工的污染，这也使得我国近年来土壤污染的事故频频发生。根据2014年中国土壤污染数据报告分析[1]：“全国土壤环境状况总体不容乐观，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中重度污染点位比例1.1%。”其中，点位超标率，是指土壤超标点位的数量占调查点位总数量的比例。由此可见，目前我国土壤污染问题亟待重视。

根据我国土壤分布不均、耕地面积匮乏，同时在农业生产中化肥、杀虫剂的不合理使用，加之工业化带来的工业重金属流入土壤，部分耕地基本丧失了再生能力。农业部总农艺师孙中华表示，耕地质量事关国家粮食安全、农产品安全。由于长期高负荷利用，土壤质量有所下降，自净能力也相应减弱，从而影响了农作物的产量和安全，甚至可能会危害人体健康。

在受到重金属污染的土壤上生长的食品，对人们身体健康构成了严重威胁。例如20世纪初，日本频发的“水俣病”“痛痛病”，2009年中国湖南省镉大米事件。这些由土壤污染带来的食品安全问题时刻提醒人们，土壤污染纳入法律体系严格控制刻不容缓。

二、土壤污染引发食品安全的原因分析

（一）土壤污染危害食品质量与安全直接原因

1.农业的面源污染

农业的面源污染主要指化肥、农药等有机物残留物的污染。植物在生长过程中通过其根系将土壤中的农药运转至植物组织内被，进而被吸收，通常水生植物体内残留大量农药。如果被污染的植物成为禽畜的饲料，被禽畜食用，最后被食物链最高层的人类食用，进而危害人体健康。

另一方面，在农业生产过程中，农民们不断对土壤“增肥”使得土壤不堪重负。南京农业大学农业资源与生态环境研究所所长潘根兴表示，由于化肥不含有机质和腐殖质，大量使用化肥后，土壤团粒结构就会遭到破坏，造成土壤板结和肥力下降[2]。目前我国最常用的农业化肥是氮肥，氮肥中的硝酸盐随着植物进入人体，可被还原成亚硝酸盐一种强致癌物质，对人体健康造成巨大危害。

2.工业中重金属的污染

目前中国有约10%的耕地受重金属污染，其中镉、砷污染的比例最大，分别占受污染耕地的40%[3]。金属在土壤中大多呈氢氧化物、硫酸盐、硫化物、碳酸盐或磷酸盐等固定在土壤中，这些重金属残留在土壤中难以迁移，并且随着污染源日益增加不断积累，由此不仅对土壤本身造成了难以挽回的危害，更是严重危害了人体健康。国家环保部数据显示，2009年重金属污染事件致使4 035人血铅超标、182人镉超标[3]。华南地区某城50%的农地遭受镉、砷、铜、锌等多种重金属污染，致使10%的土壤基本丧失生产力，也曾发生千亩稻田受铜污染及水稻中毒事件[4]。

这些日趋严峻的食品安全事件都体现了工业重金属污染对农业可持续发展和人类健康造成的重大影响。

值得关注的是，第三季度，黄金总供应量小幅下降2%。有分析指出，连续两季度的套期保值解除，金价下跌以及美欧经济提振对黄金回收的阻碍对供应量构成影响。相比之下，本季度矿山黄金产量增长2%，至875 t，实现了第六个季度的持续增长。其中，俄罗斯和加拿大等主要产金国的产量增长及生产管道的改良将成为2018 年矿山黄金产量进一步增长的支撑因素。

（二）土壤污染危害食品安全的法律原因

土壤污染的面积逐年扩大，也间接使得食品安全事件频频发生，这些事件中，无疑暴露了我国对土壤污染以及农产品质量问题中的法律、监管的缺失，主要表现在：

1.立法：有关土壤污染缺少具有约束力的法律条文

我国针对土地的立法不在少数，但是涉及到土壤污染的不多，包括《环境保护法》《土地管理法》《基本农田保护条例》《水土保持法》《矿产资源法》《固体废弃物污染防治法》《水污染防治法》等，面对土壤污染形势严峻，现行的相关立法不能满足现实需要。现行立法中能够对于土壤污染的防治的相关法律条文只是原则性地指出了“防止土地的污染、破坏和地力衰退”“改良土壤”，并没有实质性具有约束力和惩罚性的条文。

2.执法：管理土壤污染的行政体系不健全

在我国环保机关中没有设立专门管理土壤污染的部门，土壤污染行政管理分工不明确，行政机关之间相互推脱责任。环境执法难度大，地方环保局对开发区不敢查、对重点保护企业不敢查、领导不点头不敢查。行政体系的不健全导致执法过程中出现的问题不能得到及时解决，立法的缺失使得执法机构行使职权缺乏必要的法律依据。这一现状导致土壤污染问题得不到及时解决，加剧了土壤污染。

3.司法：土壤污染造成的危害缺乏司法救济途径

土壤污染以及食品安全问题的司法专门化需要推进，目前缺少相对应的土壤污染和食品安全相关的诉讼专门制度，以及相关法庭，尤其是对于引发的群体性事件的审判，责任主体的确定等问题，尚还需要改观。其次，目前我国在职法官具有专业环境法知识的极少，同时与土壤污染与农产品食品安全息息相关的农民也缺乏相应的法律知识的普及，以至于在农民土壤受到重金属污染时，不知道该如何寻求自身的权益保护。

三、法律对策

（一）立法层面

1.建立健全防治土壤污染和保障食品安全的法律法规

2015年1月1日，史上最严《环保法》的实施，给人民对于环境污染和治理带来了曙光，重度污染企业面领着极大的压力和挑战。2015年两会上人大宣称《大气污染防治法》《土地污染防治法》已经纳入立法的进程中。全面推进环境立法，将土壤污染的监督防治纳入立法规划中已刻不容缓。

2.食品安全监督机关、环保部门应该加强完善相关的部门法规

大部分农田被污染后，政府和相关部门都无法及时治理，也未把风险控制在可防御的范围之内，导致了土壤状况的恶化。由于各地的土壤污染状况不一致，但依靠具有稳定性的法律来调整是远不够的，还需要各地方政府、人大、以及食品监督部门、环保部门加强配合，依据本地区具体的情况制定相应的法规和规章制度，从源头防治土壤污染。

（二）执法层面

1.消除污染源

要控制食品中金属毒物的污染，必须从治理环境入手。有关部门应加强环境监控力度，严格按照《环境保护法》《工业“三废”排放标准》《污水综合排放标准》的规定对不达标的企业给予曝光、停产、整改、取缔的行政处罚。及时责令其改正，完善城市垃圾处理系统，严格把握对农村垃圾处理，避免污染源对农田、水源、土壤的进一步危害。建立区域性动植物产品定期监测制度或监控计划，对区域性的监测结果进行分析，采取综合措施，逐步净化重金属对食品的污染。妥善保管有毒有害金属及其化合物，减少和控制环境污染，使其污染物对人体和食品安全的影响降低到最低限度。

2.加强监督检查与检验检测力度

监督机构要加强对食品生产企业的长期有效的监管，应从种植养殖，到生产加工、包装、储运、销售等入手，实行追溯制度，从源头上把好食品生产、出厂、出售等质量关；检验检测机构要加大对各类食品的检测力度；食品生产经营单位要全面贯彻执行食品安全法律、产品质量法及和国家的相关标准要求，妥善保管有毒有害金属及其化合物，防止误食误用外或人为污染食品。对制假售假的，要依法处理，并列入“黑名单”，向社会曝光。对广大群众要普及产品质量和食品安全知识，提高人民群众的质量意识和防假能力。健全食品安全监督检查工作。

3.加快食品安全体系建设

食品生产企业在有效执行各项法规的基础上，要应用国外先进的质量管理体系，要以良好生产规范（GMP），ISO9000质量管理体系认证，危害分析与关键控制点（HACCP）系统，ISO22000食品安全管理体系，GB/T22000—2006《食品安全管理体系食品链中各组织的要求》为重点，逐步落实和推广。食品安全体系的建设要多部门的协调与合作，全面提升我国食品的生产水平，建立长效的食品安全保障体系，加快食品质量安全认证工作，大力发展绿色食品、有机食品、无公害食品，以达到食品安全链条的各个环节的食品安全得到有效控制，为社会提供安全、可靠、放心的食品。

（三）司法层面

1.在基层人民法院设立专门处理环境诉讼的人民环境法庭

据初步统计，自2007年贵阳清镇市人民法院成立我国第一家生态保护法庭以来，迄今已有16个省（区、市）设立了134个环境保护法庭、合议庭或者巡回法庭，依法审判了一批有影响的环境资源类案件，取得了良好的法律效果和社会效果[5]。由于土壤污染问题属于专业性较强的法律问题，需要专门的法庭进行专门地审理，更加有利于保护当事人的合法权利。

2.构建合理的诉讼成本负担机制

土壤污染造成的危害大多是群体性事件，直接受害者是农民。农民在司法救济中处于弱势，所以应进一步扩大司法救助的范围，实行农村环境案件缓、减、免交诉讼费的制度。在环境诉讼过程中，作为原告当事人的农民如无法负担律师费用，法院应当为其指定律师提供法律援助。例如，在最高人民法院发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中规定，合理确定诉讼费用的承担主体，在原告胜诉时，原先诉讼支出的合理律师费、调查取证费、鉴定评估费等费用可以判令由被告承担[6]。

3.培养和培训环境案件专业法官

对于环境案件的审理，法官由于环境法律知识的欠缺或者经验不足，常常会似的此类案件陷入困境。通过培养或者培训法官，是审理案件的法官熟识环境法律法规，了解环境案件中的举证责任分配、因果关系判定以及裁判依据中的法条竞合等问题，促进环境法律、法规的正确执行，提高环境案件的办案效率和审案质量，使我国的司法制度及运行时间与环境保护的实际需要相适应。

4.加强农民的法律知识的教育

大部分的农民之所以不提起诉讼的原因是由于缺乏相关的法律知识，害怕败诉。我国司法机关应加强法律知识和环境保护救济知识在农民之中的宣传。提高农民的法律观念，定期开展相关的讲座，开设法制大课堂等形式，采取贴近农民生活和适合农民接受的方式来宣传法律知识。司法部门还可以联系高校，加强与高校之间的合作，鼓励大学生深入乡村，进行司法援助，开展社区法律咨询等活动。

[1]环境保护部与国土资源部.2014年中国土壤污染数据报告分析[R].2014-04-17.

[2]王庆梅.蔬菜受到严重污染的主要原因及其防控对策[J].吉林蔬菜，2015，(3).

[3]梁海燕，张谦元.我国土壤污染与食品安全问题探讨[J].山东省农业管理干部学院学报，2012，(5).

[4]刘候俊，韩晓日，李军，韩立思.土壤重金属污染现状与修复[J].环境保护与循环经济，2012，(7).

[5]最高人民法院.司法助力美丽中国建设 最高人民法院设立环境资源审判庭[N].人民法院报，2014-07-04.

[6]刘国红.生态环境保护案件跨区集中审理研究——以贵州黔南中院为视角[J].贵州法学，2014，(11).