稳步推进问题导向的农村宅基地制度改革

危薇+杜志雄

摘要：当前，我国正在33个县级单位开展农村土地三项制度改革试点。福建省晋江市是宅基地制度改革试点单位之一。文章基于晋江市三个镇（以T1镇、T2镇、T3镇表示）的三个村（以V1村、V2村、V3村表示）开展的案例调查，对该市农村宅基地利用现状及存在的主要问题、宅基地流转与退出过程中面临的主要障碍，以及如何通过问题导向的宅基地制度改革试点提高农村土地的集约节约高效利用、稳步推进农村宅基地制度创新等相关问题进行了分析。研究发现，农户对宅基地的需求与依赖程度，文化传统风俗、农户就业模式是影响农户作出宅基地流转与退出决策的主要因素，其中文化传统风俗与经济发展水平相互影响;土地产权关系不明确、宅基地管理制度及流转与退出机制不完善、资金问题以及宅基地的经济潜力则是实现宅基地流转与退出这一宅基地制度改革目标需要考虑的主要问题。

关键词：农村土地制度改革;宅基地;流转与退出

中图分类号：F320.2   文献标志码：A   文章编号：1001-862X（2015）04-0012-008

一、农村宅基地制度改革：问题导向

土地制度是我国的基础性制度，而农村宅基地制度又是其中极其重要的一部分，事关农村经济社会发展和国家的长治久安。新中国成立以来，农村的宅基地经历了从农民私人所有到集体所有、农民使用的历史性变化。现行“集体所有、农民使用、一宅两制”的宅基地产权制度于1963年基本形成。农村经济制度改革后，国家开始不断加强农村宅基地管理，逐步形成了“一户一宅，福利分配，免费使用，无偿回收，限制流转，不得抵押，严禁开发”的宅基地管理制度。毋庸置疑，现行农村宅基地制度为我国农村经济社会的发展作出了历史性贡献，但我们也要清醒地意识到，随着实践的不断发展演化和改革不断深入，特别是经济高速增长，城镇化与工业化快速推进，农村人口大规模向城镇和发达地区迁移，围绕农村宅基地权利、利用效率等产生了一些新的突出矛盾和问题。现行农村宅基地制度的突出问题主要体现在以下几个方面：第一，宅基地产权不清导致农民财产权益不能实现，补偿缺乏依据，甚至受到侵害。第二，宅基地使用无偿、占用无成本，造成宅基地资源配置粗放，面积超标和“一户多宅”现象普遍。第三，宅基地流转无路、退出无机制，造成宅基地资源大量闲置，导致隐性流转和灰色交易发生。这是近年来各地的“空心村”、大量闲置宅基地的存在等问题的集中体现。

可见，无论从社会经济发展角度，还是从农民个人权益及保护角度，农村宅基地制度都已难以适应形势发展要求，亟须问题导向的农村宅基地制度改革。

本文基于全国农村宅基地改革试点区的晋江市若干乡（镇）村的典型调查，对农村宅基地利用现状及主要问题、流转与退出障碍进行案例分析，以期为稳步推进晋江市农村宅基地制度改革提供借鉴。

二、 三个案例村的基本情况

笔者于2015年4月相继对福建省晋江市T1镇V1村、T2镇V2村和T3镇V3村的农村宅基地利用情况进行了调研，并就宅基地问题与村委、村民进行了访谈。这三个村经济发展水平和风俗民情各有其特点，具有一定代表性，现将三个村的基本情况概述如下。

T1镇地处晋江市西部，以丘陵地貌为主，面积47平方公里，辖28个行政村，54个自然村，人口6.7万，外来人口1.7万。2014年全镇实现规模以上工业企业产值146.55亿元，其中陶瓷和鞋塑是该镇两大支柱产业，农民纯收入1.34万元。V1村距镇2公里，距晋江市区16公里。全村面积1.8平方公里，其中居住面积0.8平方公里，辖4个自然村，住户340户，2026人。该村以Z姓为主，占比80%，其余20%为C姓村民，共有村民小组16个。

T2镇位于晋江市南部沿海，面积29.8平方公里，属低山丘陵，多为旱地。辖20个行政村，41个自然村，人口4.5万，均为汉族，外来人员近3万，旅居海外乡亲和港、澳、台同胞约3万多人，是晋江市的主要侨乡之一。服装纺织业和矿产业是T2镇经济的两大支柱产业，因其地理优势与独特的侨乡优势，目前已经发展成为晋江市主要服装加工基地和原辅料集散地。V2村位于T2镇东南处，距镇政府1.5公里，距晋江市区2公里。全村面积0.5平方公里，其中居住面积0.2平方公里，辖1个自然村，住户260户，953人。V2村以H氏为主，分成5个村民小组。

T3镇位于晋江市西南部，面积67.7平方公里，是一个以丘陵为主的镇。辖41个行政村，73个自然村，人口11.8万。福厦高速公路、石厦公路过境。镇内工业行业门类繁多，主要有钢材、陶瓷、五金、机械、电子、服装、制鞋、皮业、化工、塑料等支柱产业。农业以畜牧业和龙眼产业为主。T3镇现有1200多家乡镇企业，其中不乏名牌产品和龙头企业，中国驰名商标和省级著名商标有10多项。V3村位于T3镇东南方向，离镇区2.5公里，总面积0.53平方公里，其中居住区面积0.16平方公里，耕地已经全部被征收。该村辖1个自然村，住户341户，1106人，主要姓氏为L、C、W，分成3个村民小组。（1）

三、农村宅基地利用现状及主要问题

（一）宅基地违建、超标普遍，“一户多宅”现象为数不少

根据我国现今的《土地管理法》第62条，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。目前，晋江市所规定的宅基地标准的上限为150平方米。在调研过程中，我们发现在晋江市的农村地区，宅基地违建、超标和“一户多宅”的现象相当普遍。所调研的V1村全村宅基地400块，其中有80块未批先建，占比20%;面积超过150平方米的宅基地占宅基地总数的一半;有30户农户有两块及两块以上宅基地，占农户总数的8.9%。V3村全村宅基地350块，其中未批先建的宅基地有100块，占比28.6%;面积超过晋江市所规定的150平方米的宅基地有315块，占宅基地总量的90%;该村有30%的农户拥有两块及两块以上宅基地。V2村全村宅基地300块，其中宅基地超标和违建的现象较为普遍，有两块及两块以上的宅基地的农户在全部农户中占比达50%;平均每块宅基地面积为250平方米，其中面积超过150平方米（2）的宅基地占宅基地总数的60%，未批先建的宅基地数量占总量的四分之一，即有75块宅基地是未经过批准建设的。三个调研村宅基地总量及违规利用情况如表1所示。当然，当前现状是历史、管理及人为的因素共同造成的。其中历史的因素是在很长时期内对单个农户所拥有的宅基地数量及其面积的标准没有一个明确的规定。V1村有一半宅基地面积超过该市所规定的150平方米的限制，V2村也有一半农户拥有两块及两块以上宅基地，这两个村宅基地颁证的比例都达到70%，因为其中有相当一部分是上世纪90年代以前颁的证。另外，V2村未批先建的75块宅基地当中，有20块是近6年翻建的，另55块是在20世纪80、90年代建的。而V3村未批先建的这100块宅基地都是20世纪90年代由村集体统一规划批建的，近10年没有未批先建的新增宅基地，但去年有10多宗宅基地进行了危房改造，虽然通过了审批，但这些宅基地面积都超过了150平方米，因此翻建的这些房屋的超标部分都没有颁证。目前V3村仅有10%的宅基地颁了证，除了35块有证宅基地，另有61块宅基地2012年提出了颁证申请，据悉近期将获批。这61块宅基地是1999年进行旧村改造统一规划建设的，每一栋面积规格一致，村民认购后自行建造。除此之外，其余254块宅基地没有相关证件。

（二）宅基地闲置浪费与稀缺并存

晋江市农村宅基地住房闲置率较高，处于15%～20%之间，略高于全国平均水平。（4）V1村闲置的宅基地占该村宅基地总量的20%，V2村和V3村闲置的宅基地占比都为15%，合计128块闲置宅基地。常年闲置的宅基地住房多为年久失修的老宅，居住设施不齐全，环境相对脏、乱、差，其户主几乎都拥有多块宅基地。三个调研村中，“一户多宅”的农户总计有260多户，超过80%的农户都将其中一块宅基地闲置下来，主要原因有两点：一是所盖房屋为宗祠，或为一家独有祠堂，或为几兄弟共同供奉的祠堂;二是所建房屋为年代久远的旧石头房子，所有者想要翻建，但因面积超标，政府对此不予批准。另外，从总体上看来，晋江市农村地区外出务工者多，务工已经成为农户的主要收入来源，而外出务工导致了住房的季节性闲置。尽管V1村、V2村以务工为主要收入来源的农户占比分别达到80%、70%，但是其中远程务工者少，基本在本县域和省域范围内务工，大多能当日内返回，通常农忙务农，农闲务工。外出务工人员返乡便利，因而尽管他们中的小部分外出务工时间近50%，他们也更倾向于保留其农村宅基地和住房。这也意味着部分住房在一年中的相当一段时间内处于闲置状态，即处于季节性闲置状态。

晋江市农村宅基地一方面存在着相当数量的闲置浪费，另一方面对新增宅基地的需求却很旺盛。2014年，V1村、V2村分别有20、40户农户到村委提出宅基地申请，由于政策限制，未果。通过与村委、村民进行访谈得知，V3村村民对新增宅基地具有一定需求，但2014年没有村民向村委提出宅基地申请。这可能是因为该村规模较小，且住房比较集中，村民熟悉限制申请新增宅基地的政策，因此未向村委提出申请。据各村村委反映，村民对宅基地的实际需求远不止于此。V1村村委表示，未来三年全村对新的宅基地的需求量至少有60块，其中45户面临几个兄弟共居或儿子结婚引致的住房紧张，跃然有一部分可以通过翻建更高楼层的房屋来解决对新增宅基地的需求，但因现有宅基地面积超标，政府对翻建不予批准，其余15户由于经济状况较好而对居住条件有更高的要求，如进行房屋扩建、建造别墅等。V2村村委表示，该村目前至少有40户农户因住房紧张而需要新增宅基地。他们中大多是因为居住人口过多，住房紧张，像几兄弟在父辈留下的宅基地上共同建造房子，在同一个屋檐下生活的情况比比皆是;还有的是现居住在旧石头房子里，同样因为旧房子占地面积超标，政府对翻建不予批准，因此希望重新申请宅基地。V2村16岁以下人口占总人数的31.5%，加上目前已经处于或即将处于婚龄的人数，未来3年，将至少有50人将因成家而对新增宅基地有需求。此外，该村也有几户农户由于经济状况较好想要提高居住条件而对新增宅基地有需求。至于V3村，上文已经提到该村大部分村民都有新增宅基地的需求，但其中相当一部分认为通过新农村社区建设以及如果政府允许空中发展（加楼层）是可以解决新增的住房需求的。

（三）村民宅基地流转意愿强弱不一，有偿退出意愿普遍较强

地区不同，经济社会发展水平、文化传统风俗不同，村民对宅基地流转的态度也各有差异。无论是从经济社会发展水平，还是文化传统风俗方面，晋江市农村地区的区域差异都比较大，三个案例村的情况就充分体现了这一点。V1村仅有10%的农户自己经营二三产业，且都以家庭小作坊的形式生产陶瓷、鞋塑，规模较小，无力带动地方经济的发展。而V2村连接镇工业园，村内仅有不到2%的农户经营二三产业，同样为家庭规模经营。相较这两个村，V3村经济发展水平较高，该村目前有37家企业，它们发展规模不一，其中不乏盼盼食品、三源食品等知名企业。晋江市农村地区普遍盛行宗族主义，信奉宗祠，认为祖辈留下来的地和房屋是先祖馈赠之物，卖地卖房有伤风俗。不过市场经济和城镇化的发展程度的不同对各地文化传统风俗也产生了不同程度的影响。宗族文化对V1、V2、V3的约束力依次降低。近10年，V1村没有发生过宅基地及房屋的交易，V2村仅发生过村内成员间的宅基地交易，V3村成功开展了“旧村改造”的土地整治项目，且发生过与非本村成员间的宅基地交易。经济的快速发展让V3村村民的思想观念发生了巨大的改变，他们普遍对土地的集约使用具有一定程度的认同，尤其在见证了第一期旧房改造项目的成功完成之后，其余村民也希望自己能住上“小洋楼”，希望自己的居住环境能得到改善，因此渴望村委、政府能继续开展新农村社区的建设。当然村民对补偿标准以及自己新增花费等方面存在一定隐忧，还需要与村委及相关政府部门协调。

尽管这三个村对将宅基地流转给私人或企业的意愿强弱不一，但三个村村委及绝大部分村民都表示愿意将多出的宅基地有偿退给村集体，不过前提是补偿方式和补偿水平合宜。另外，根据问卷调查结果，几乎所有的村民都愿意将多出的宅基地退给集体统一开发并获得股份。这反映村民对多出的宅基地普遍具有较强的有偿退出意愿，但由于认知水平有限、信息不对称等因素的限制，目前村民对合适的补偿方式和补偿水平尚未形成清晰与理性的认识。

（四）宅基地流转途径以房屋出租和宅基地买卖为主，无成员主动退出宅基地

作为品牌之都和产业之都，晋江吸纳了不少外来劳动力，这些企业和工厂都在离城镇不远、且与农村相毗邻的工业园内，因而带动了部分地区农宅租赁市场的活跃。在晋江农村，农宅出租是最为普遍的流转形式，村民将闲置的房屋整体或部分出租，个人获得利益，承租人一般仍以居住为主要用途。以所调研的三个村为例，V1村、V2村和V3村分别有15%、10%和15%的农民住房被外来人口租住。相较V2村和V3村15%的宅基地闲置率、且这两个村都连接镇工业园的情况而言，其宅基地出租率偏低。这一方面是因为空闲的房子相当一部分为年代久远的旧石头房子，属危房之列，因此镇区工业园的外来务工人员大多宁愿选择工业园区内的简易宿舍;另一方面是因为V2村仅有3家农户在村内经营二三产业，为家庭规模经营，没有由其他产业发展带来的外来劳动力、房屋租赁或交易的需求，因此同样连接镇工业园，V2的房屋出租率比V3村更低。

由于传统风俗的制约，晋江市农村地区很少有农村住房买卖，从了解到的情况来看，所发生的交易仅限于宅基地。而从宅基地交易主体看，包括三种情况：第一种情况是村内成员之间的买卖。晋江市农村地区以大姓村庄居多，宗族意识较强，村民一般不欢迎外村人迁入，因此宅基地交易大多发生在村内成员之间。V2村近三年共发生宅基地交易30次，平均价格为300元/平方米，转让后主要用于居住。这30块宅基地的交易均为村内交易，且均未经过村委会批准和其他任何干涉，仅由双方签订合约或协议达成交易，交易后没有发生过纠纷。尽管村委认为此类私下交易缺乏一定法律保障，但村委及村民一致认为宅基地流转纯属交易双方的私事，村委不需要对此进行任何干涉。V3村同样发生过2宗村内成员间的宅基地交易，不过都发生在10～20年之间，村委同样无任何干涉，交易双方至今都在村内居住，期间也未发生过纠纷。第二种情况是非本村成员购买。上文提到，这种情况的交易较少发生。根据三个村村委提供的信息，只有V3村10年前发生过一起，这可能与V3村规模较小，宗族势力相对较弱有关，但类似情况在晋江市农村地区是否具有普遍性还有待进一步的调研。这位非V3村成员当时以十几万的交易价格在V3村买入了1亩地，用于厂房建设，目前仍在该村进行生产。第三种情况是村集体集中连片式的宅基地流转。V3村村集体在村民自愿的情况下，于1999年开展了旧村改造项目，大面积拆掉了原来旧房、危房，并在此基础上再统一规划建设，撤村并居，大大提高了土地的利用效率。改建之后的新农村社区，除了能满足原有住户的住房需求之外，还有剩余可供其他村民认购。在此基础上继续开展的美丽乡村建设，完善了村民居住的公共设施，改善了居住环境，从而得到居民的认可和支持。

从所调研情况来看，尽管这三个村 “一户多宅”现象普遍、闲置率较高，而且其中还有不少华侨基本已脱离集体组织却仍保留原宅基地，至今尚未发生过将多出宅基地主动退出的情况。

四、农村宅基地流转与退出障碍

（一）农户层面

作为宅基地使用权的所有者，农户的意愿是决定农村宅基地是否有序流转与退出的关键所在。在不同的农村地区，其经济发展水平、文化传统风俗、农户就业模式不同，农户对宅基地的依赖程度和思想观念也不相同，从而影响其作出宅基地流转与退出决策的因素也存在一定差异。在晋江市农村调研过程中，笔者发现阻碍农户对宅基地进行流转与退出的主要因素可以从以下几个方面进行梳理。

第一，农户对宅基地的需求与依赖程度。

晋江市农村宅基地的闲置率处于15%～20%之间，闲置宅基地的户主可以分为三类：一是“一户多宅”农户，这也是其中最为常见的一种情况，这类农户显然没有让这些闲置宅基地发挥其居住功能。V1村和V2村均有一半农户拥有多块宅基地。二是外出务工农民，他们对原宅基地以及住房的需求往往是季节性的、短期的。三是已经移居在外的华侨，他们更是完全离开了原有村落，但跟村里人或多或少还保持一定联系，也时常为村庄建设捐资出力。V3村开展村庄建设的资金来源中，华侨捐资就占相当部分比例。

从宅基地的实际需求来看，“一户多宅”户主中有一部分对宅基地实体仍有一定需求，往往他们面临子女成家的情况，有新建住房的需求，而闲置宅基地又因面积超标而不允许重新翻建，闲置与稀缺并存;还有一部分确实不需要这些闲置宅基地发挥其居住功能，他们更看重的是土地权利而不是土地本身，更确切地说是土地权利带来的一些收益。对外出务工农户而言，尽管一年中可能大部分时间在外务工，甚至举家迁入城市，他们宁愿土地闲置也不愿流转与退出，这也是农民在追求较高经济收益目标下权衡的结果，由于教育水平、经济实力和户口等因素的限制，他们不容易获得所在城市的城市户口及相应的社会保障，加之高昂的城市房价，他们很难真正将生活完全转移到城市地区，因此他们相对比较依赖集体土地，他们不仅看重土地权利带来的一些收益，更看重其作为基本生活保障的作用。对华侨而言，他们几乎完全离开了原有村落，他们同样看重的是土地权利以及保留原有宅基地以作为未来可能重返家乡的一种保障。

针对具有土地权利需求的这部分农民，可以通过将土地实体利用权力转为土地收益权利来实现土地的集约利用。不过前提是落实好农村宅基地的确权登记工作。目前，晋江市农村宅基地的确权登记工作尚未落实到位，调研的V2村和V1村宅基地颁证比例为70%，V3村宅基地颁证比例仅为10%，这对宅基地的有序流转与退出来说无疑是一个大的隐患。那么，如何积极引导“一户多宅”农户有偿退出闲置宅基地又是接下来工作中的另一重点与难点，其关键在于合理的补偿方式与补偿水平。调研的这三个村村民普遍认为，如果补偿水平合理的话，愿意退出闲置宅基地，同时也都愿意将多出的宅基地退给集体统一开发并获得股份。对于季节性、短期性居住需求的农民，他们往往仅留有少数老幼妇女成员在家中，住房中的大部分房间也处于闲置状态。像这类情况，可以开展土地整治项目，将“空心村”撤村并居，集中居住，将节约的建设用地复垦为耕地或开展其他经济建设项目，并按照原有宅基地的节约比例以股份或面积的形式对收益加以分配;同时还应保证集中居住的标准底线应是能够满足外出务工人员短期回家居住的要求。这样不仅能通过集中投资公共基础设施建设使人居环境得到改善，同时增加了土地，提高了土地收益。对于已经移居在外的华侨，他们对带动当地经济发展、推进乡村建设作出不少贡献，理应在政策范围内保障其宅基地权益，可以按宅基地面积不超过政策规定的当地村民每户用地标准对其原宅基地进行确权登记。

第二，农户受传统文化、风俗习惯的约束。

在晋江市农村地区，当地传统文化和风俗习惯的约束力比较强，宗族主义盛行。该地区农民普遍对宅基地产权的认知不甚清晰，认为宅基地和住房都是祖辈留传下来的，产权归自己所有，甚至连村委也认为村集体无权干涉村民对宅基地与住房的任何处置。晋江的农村地区以大姓村庄居多，宗族年长者具有较高威望，村民宗族意识普遍较强。据龙湖镇龙埔村村支书反映，该村某村民在镇上经营二三产业，之后举家移居到镇上，故将闲置的原宅基地卖予同村村民，最终不堪忍受村民非议，交易完成五六年后又将原宅赎了回来，至今仍然闲置。V1村情况与该村情况基本一致。在V1村，祠堂随处可见，而且装饰普遍比较讲究，气宇恢宏，村民宗族意识之强由此可见一斑。其次，该村居民一致认为，祖辈留下来的地是先祖馈赠之物，如若售出则是不忠不孝，当为人人所诟病。他们同时认为，即使有人穷困潦倒到卖房的境地，本村人大多因其地风水不好不会买入，而外村人则是不敢买入这大姓村中。因此，宁愿宅基地闲置，也不愿进行买卖。V2村村民同样认为买卖房屋是愧对祖先并让族人蒙羞的行为，但宅基地的买卖却是可以接受的，该村过去三年发生了30宗宅基地的私下交易，同样村集体对此不加任何干涉。但这两个村村民一致认同，即使宅基地和住房交易市场完全放开，鉴于宗族势力之强，外村人也不敢买入来此定居。相较V1村和V2村，V3村经济发展水平较高，民风也较为开放，仍有一些年长者对买卖宅基地颇有微词，但10年前，有外村人在该村买入1亩地用于建设厂房，目前仍在村里经营，大家至今也相处比较融洽。

在这三个村中，V1村离市区最远，该村几乎没有企业，经济发展水平相对较低，村民思想观念比较传统与保守;V2村离市区较近，且连接镇工业园区，经济发展水平相对高一些，村民思想观念相对开放一些;V3村经济发展较快，2009年农民人均纯收入就已过万，现有村庄企业37家，村民思想观念也比较理性、自由。由此可见，经济社会发展程度直接影响人们的思想观念，如果要打破封建传统宗族观念给宅基地流转与退出所造成的束缚，就需要让村民切实体会到宅基地流转与退出能够给他们带来的好处，切实解决村民生活、生产的一些难处，同时加强政策宣传，给予村民足够的激励，以促使他们自愿开展合理的土地整治项目以及闲置宅基地的流转与退出。

第三，就业模式改变影响宅基地利用模式。

晋江市农村地区生产总值中农业生产总值占比不大，70%以上的农户以务工为家庭主要收入来源，调研的三个村里，V3村目前已无耕地，V1村也仅留有150亩耕地，V2村虽有480亩耕地，但该村70%的村民都以务工收入为主要收入来源。不同的就业模式决定其宅基地用途、目的的不同，相较务工与在村内经营二三产业、“一日往返”与一年中近半数时间在外务工，其目的性表现为单纯的居住、基本生活保障或生产经营等。例如，V1村村民主要以外出务工及家庭经营二三产业为主要就业方向，该村外出务工人员通常一年中近半年时间都在外面，在村外经营二三产业家庭回乡的时间就更短了，他们将宅基地视为基本生活保障;而对村内经营二三产业的家庭来说，其宅基地不仅具有居住功能，更兼具一定生产功能。V2村和V3村目前对宅基地的用途虽然一样——都以居住目的为主，但因其就业模式的不一致，未来对宅基地的用途也将出现差异。V2村连接镇工业区，而且离市区仅2公里，大部分村民在工业园区和县域范围内务工，通常早出晚归，村民在村内鲜有自己的企业。宅基地对V2村村民而言，在未来相当长一段时间内仍主要发挥社会保障功能。V3村村内也有政府创建的工业园，该村几乎没有村民外出务工，基本都在本村务工，同样是早出晚归，但不同的是，V3村有37家企业，“联户集资”的创业模式是这些企业发展历程的最大特色，该村至少有一半村民持有企业股份。这些企业规模不一，其中不乏正面临扩建、转型等发展瓶颈的小微企业，V3村试图通过对宅基地的统一规划，节约出宅基地以支持这些小微企业的发展，那么这些宅基地与V2村的不同，其社会保障功能将逐步削弱，经济财产功能将日益凸显。

（二）政府与村集体层面

土地产权关系明确是进入市场的前提，也是影响土地有序流转的关键因素。土地使用权的流转需要建立在产权归属明确的基础上，但是我国现行的法律中，农村村集体土地所有权的主体并不明确。从晋江市农村地区情况来看，农民普遍达成了“宅基地私有”的共识，宅基地流转往往也不经过村集体私下完成，由于该地区居民对宅基地存在较大的需求量，晋江市农村宅基地流转已经形成隐形市场。但私下交易无疑存在较大隐患，既加大了政府管理的难度，同时也增加了交易双方的风险。而对宅基地退出而言，农民是否具有退出意愿主要取决于他们对宅基地作为一项资产在其交易中获得的回报（例如预期补偿）与付出的成本（例如失去宅基地产权）的经济评价之间的比较。由于产权交易中禀赋效应（5）的存在，农民对宅基地产权的私有认知会“放大”其对宅基地经济价值的评价，从而影响农民退出闲置意愿，加大推进闲置宅基地退出工作的难度。因此，从政府层面来讲，将宅基地确权登记颁证作为宅基地流转与退出的基础，重构农民对宅基地的权力认知，建立健全农村房屋与宅基地流转市场与宅基地退出机制，是推进农村宅基地有序流转与退出的重点。

农村宅基地的流转与退出最终需要靠村集体经济组织来积极引导与有效落实。对村集体经济组织而言，既没有合法、规范的农村宅基地流转与退出制度可依，也没有推进农村宅基地流转与退出的动力。农民对宅基地拥有使用权，集体对宅基地拥有所有权，但调研地区农民普遍对此没有清晰认知，农民流转宅基地使用权能够获得一定收益，对集体所有权却没有补偿或租金上缴，集体经济组织自然没有动力参与到农村宅基地的流转当中去。而农村集体如果想要回收农民的宅基地，首先面临的就是资金的问题。即使存在农民“一户多宅”、未批先建等违法占用宅基地的情况，可以依法收回，但是在乡村熟人社会中，村集体和村干部也不可能让农民无偿退出其房屋和宅基地，更不可能强制其退出。因此，首先要考虑的便是补偿问题，即使农民宅基地上的房屋闲置或者坍塌，终归还是农民的财产，补偿农民房屋财产也是理所当然的事情。补偿农民财产损失资金从何而来是村集体收回宅基地所面临的一个棘手问题。另外，收回的宅基地的经济价值则是村集体在收回宅基地时考虑的另一重要问题。如果集体对收回的宅基地没有很好的利用渠道，收回的宅基地很难给集体带来收益，集体自然也就没有收回的动力。

五、结 语

当前，我国正在33个县级单位开展农村土地三项制度改革试点。福建省晋江市是宅基地制度改革试点单位之一。本文基于晋江市三个村的调研情况，对该市农村宅基地利用现状及存在的主要问题、宅基地流转与退出过程中面临的主要障碍，以及如何通过问题导向的宅基地制度改革试点提高农村土地的集约节约高效利用、稳步推进农村宅基地制度创新等相关问题进行了分析。研究发现，晋江市农村宅基地利用具有以下几个特点：一是宅基地违建、超标和“一户多宅”现象较为普遍，二是宅基地浪费与稀缺并存，三是村民宅基地流转意愿受地方经济条件与传统风俗影响而强弱不一，但有偿退出意愿普遍较强，四是宅基地流转途径以房屋出租和宅基地买卖为主。进一步从农户层面和政府与村集体层面对农村宅基地流转与退出过程中面临的障碍进行的分析表明，农户对宅基地的需求与依赖程度，文化传统风俗、农户就业模式是影响农户作出宅基地流转与退出决策的主要因素，其中文化传统风俗与经济发展水平相互影响;土地产权关系不明确、宅基地管理制度及流转与退出机制的不完善、资金问题以及宅基地的经济潜力则是实现宅基地流转与退出这一宅基地制度改革目标需要考虑的主要问题。

基于此，本文认为改革和完善现行的农村宅基地制度，主要可以从以下方面着手。

1.重构农民对宅基地权力的认知，探索运用存量宅基地解决新增宅基地需求。

晋江市目前面临农村宅基地闲置、浪费严重，农户不愿退出，同时对新增宅基地需求又居高不下的现状。在土地资源如此稀缺的情况下，有效利用农村闲置宅基地，探索运用存量宅基地解决新增宅基地需求，是今后解决用地需求矛盾的关键所在。在晋江农村地区，无论是对宅基地流转还是退出，农民“宅基地私有”这一传统认知都是关键阻碍因素。因此，要提高农民的宅基地产权认知能力和流转与退出意愿，应该加大对农村地区宅基地产权政策宣传力度，重点让农民充分了解并理解“宅基地集体所有”、“一户一宅”的政策内容。

另外，要完善农村宅基地权益保障和取得方式。继续落实农村宅基地使用权、房屋所有权确权登记颁证工作，这对保护农民的基本权益、减少宅基地流转和退出进程中的矛盾和纠纷具有重要现实意义。同时，对新增宅基地审批实行家庭全员实名制，防止一户多人、多次、多处申请宅基地，家庭所有成员现有住宅人均建筑面积超规定面积的，不得以分户名义申请新的宅基地，遏止新发生“一户多宅、一宅超限”等多占宅基地现象。对因历史原因形成少批多建、未批先建以及一户多宅的，实行规定面积内无偿取得，超出部分实行有偿使用或有偿退出，探索建立有偿收益收缴和使用的管理制度。对依法取得宅基地的农户，鼓励他们将闲置宅基地使用权以转让、出租等方式进行流转，鼓励集体经济组织在尊重农民意愿的前提下，依法、有偿回购村庄内部退出的闲置宅基地。鼓励农民联户或由村集体经济组织主导，采用集中建设农民公寓、农民住宅小区等方式，实现农民由分散居住向相对集中居住的转变，集约节约利用土地，盘活存量宅基地资源。

2.探索宅基地自愿有偿流转与退出机制，保护集体经济组织和农民的利益。

首先，要培育农村宅基地流转市场，对于已有的农村集体经济组织成员之间的宅基地交易，经补办相关手续后，予以合法性认可，登记颁证。其次，建立宅基地流转平台，完善土地市场交易规则和服务监管制度，提供政策咨询、信息发布等服务，实现农村产权流转的公平、公正、公开、规范运行。此外，鼓励农民多种形式退出宅基地。对自愿退出宅基地以及放弃宅基地申请权的农民，给予其申请城镇保障房的权利或补贴购买城镇商品房，并稳妥解决其社会保障问题。结合晋江市农村集体产权制度改革，在集体产权股份化改革过程中，对退出宅基地、放弃申请宅基地的农民，以适当增加股份份额的方式予以补偿。鼓励农村集体经济组织发挥社会力量作用，引导农民自愿成片、有组织地退出宅基地。回购宅基地优先用于农村新增的宅基地合法需求以及本集体公益性建设用地，为农村发展留下充分空间。为保护集体资产不流失或不被低价流转，解决集体土地缺乏评估标准的现状，探索制定集体土地（宅基地）评估办法，科学编制农村集体土地基准价格，建立集体土地（宅基地）流转指导价格体系。

3.探索保护农民居住权前提下的实现本市农村宅基地零增长甚至负增长的机制。

首先，挖掘现有宅基地潜力，整体提升宅基地利用效率。科学合理高效地运用好节约出来的农村宅基地建设用地指标，保护集体经济组织和农民的利益。探索统筹利用退出闲置宅基地的利用方式，对于回购宅基地的用途，允许集体经济组织根据规划用途，采取以地入股、联营等多种方式筹集资金发展壮大农村集体经济以及用于除商品住宅开发以外的各种用途。其次，要把集约节约利用宅基地与美丽乡村、造福工程建设相结合，增加农村公共用地的空间。再次，把节余宅基地利用与新型城镇化相结合，在市域范围内统筹安排。最后，宅基地节约形成的收益在政府、集体经济组织以及放弃宅基地申请人之间合理分配。

注释：

（1）资料来源：晋江市政府网（http：//www.jinjiang.gov.cn/）;2015年4月三个案例村村委访谈，后整理资料所得。

（2）《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十条规定：村民建房每户宅基地面积限额为80平方米至120平方米。利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅，或者对原旧住宅进行改建的，每户可以增加不超过30平方米的用地面积。

（3）数据来源：2015年4月实地调研，整理访谈资料所得。

（4）中国科学院地理科学与资源研究所2012年发布的《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》指出：目前中国农村宅基地15%是闲置的。

（5）禀赋效应指人们对拥有之物的评价远远高于他们对不曾拥有之物的评价，刘腾飞等，2010。

参考文献：

[1]张云华，等.完善与改革农村宅基地制度研究[M].北京：中国农业出版社，2011.

[2]杜志雄，王新志.创新土地制度促进农民工融入城市[J].人民论坛，2013，（12）.

[3]林超，谭峻.农村宅基地制度改革研究——基于宅基地功能演变分析的视角[J].经济体制改革，2013，（5）.

[4]付坚强，郭彩玲.农村宅基地使用权退出的必要性与可行性分析[J].求实，2014，（10）.

[5]张秀智，丁锐.经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析：案例研究[J].中国农村观察，2009，（6）.

[6]彭长生.农民宅基地产权认知状况对其宅基地退出意愿的影响——基于安徽省6个县1413户农户问卷调查的实证分析[J].中国农村观察，2013，（1）.

（责任编辑 吴晓妹）