新形势下我国财政支农问题研究

郭军+孔祥智

摘要：财政支农是农业发展的必要手段。新形势下，我国农业发展面临土地流转加剧、农村新业态发展、农业政策转型及外部环境变化等机遇和挑战，对财政支农提出了更多要求。文章通过梳理新形势下我国财政支农发展现状和特点，认为我国财政支农政策存在支农规模总量及比例偏小、财政支农结构欠优化、支农补贴方式滞后、财政支农管理制度不完善等主要问题。文章建议应健全支农资金增长机制、优化财政支农结构、积极推进农业补贴政策转型、创新财政支农管理制度等。

关键词：财政支农;新形势;农业发展;农业补贴

中图分类号：F810.451   文献标志码：A   文章编号：1001-862X（2015）04-0020-006

农业是国民经济的基础，关系国家社会经济的稳定发展，同时农业又是弱质性产业。世界各国，尤其是欧美等发达国家都采取了积极的措施保障和发展农业，其中财政投入是主要手段。[1]我国是农业大国，在推动农业发展中，中央和地方进行了一系列有益实践并充分发挥资金投入的作用，2004—2015年连续十二年发布的中央一号文件都明确提出了加大农业财政支农投入力度，健全惠农政策体系等措施，这表明了中央加强对农业财政支农的决心。但应该看到，当前我国农业正处于新的变革时期，面临土地流转加剧、农村新业态发展、农业政策转型及外部环境变化等机遇和挑战，处理不当将会制约农村与农业发展，对财政支农提出了新要求。同时，财政支农政策在实施过程中产生了许多问题，造成财政支农效率低下，农业发展面临新的瓶颈。因此，如何实现新形势下财政支农政策转型，提高财政支农效率将成为新时期研究重点且意义深远。

本文通过梳理我国当前财政支农政策发展现状、特点，归纳新形势下我国财政支农政策面临的主要问题，最后结合问题提出建设性的政策建议。

一、财政支农政策的现状

（一）农业投入持续增长

财政支农是有效解决“三农”问题的重要手段，近年来我国财政支农规模不断增加，且增幅较大。从总量上看，国家财政“三农”支出从2003年的1754.45亿元增加到2014年的14002亿元，增加了近7倍，2003—2014年“三农”支出规模累计达到8万亿元。从速度上看，国家财政“三农”投入2003—2014年平均增长速度20%多，明显高于同期国家财政支出年均增长速度，2014年在财政收入增长放缓的情况下，农业投入仍然增长4.9%。从比重上看，国家财政“三农”投入占国家财政支出的比重从2003年的7.12%增加到9.23%，也有了一定的增加。

（二）财政支农投入结构不断优化

近年来国家在增加财政支农投入规模的同时，不断优化支农结构，对农业农村发展重点领域、重点项目支出结构进行了调整。支农资金投向逐渐由生产性领域向农业农村建设转变，2008年之前，农业生产支出和各项农业事业费、农业其他投入占比较大，而基本建设支出和科技三项费用比例偏小;2008年以后，包括基本建设支出在内的农业生产支出比重及农村教育、卫生等社会事业发展支出比重逐年增加;2013年比重分别为41.2%和45.9%，同比增长1%和0.6%。农业基础设施建设投资中，“三农”和重大水利建设投资占比达64%，增幅快，2014年开展了以水利为重点的农业基础设施建设，中央水利建设共投资1627亿元，带动全社会水利投资4881亿元，分别较2013年增长15.6%和11%。另外，2014年农村新建道路23万公里，达到390万公里，占全国公路总里程的近90%。（见表1）

（三）财政支农效果较明显

财政支农政策在促进农村和农业发展、增加农民收入方面起到了积极作用。2014年我国粮食产量60709.09万吨，较去年增加0.9%，实现十一年连增，全年猪牛羊禽肉等都实现了增长。2014年农民人均纯收入9892元，比上年增加996元。城镇化方面成绩突出，农村人口减少1095万人，城镇化率达到54.77%。农业保险作用凸显，2014年共向3500万受灾农户支付赔款214.6亿元，承保主要农作物超过15亿亩。同时农业新业态、新型主体不断增加，根据农业部的数据，目前，全国共有200亩以上的家庭农场87.7万个。截至2015年2月底，依法注册的农民专业合作社达到133.74万家，实有成员数9482万户。这些都和财政支农政策密切相关。

（四）支农补贴体系逐步构建

中央及地方农业补贴范围不断扩大，逐步构建了较完整的补贴体系。农业补贴从单一的种粮直补，逐步建立了适应范围更广的“四大补贴”政策，完善了农业保险运行机制，进一步建立了目标价格、农机报废更新补贴、粮油畜牧生产大县奖励补贴、新型主体补贴、生态补偿等制度，较全面地保障了农业生产。农业补贴不断增加，以四大补贴为例，2013年四项补贴大约1800亿元，同比增加了132亿元，是2004年补贴支出的13倍，2014年持续增加补贴，安排粮食直补和农资综合补贴资金1222亿元。

二、财政支农政策面临的问题

（一）支农规模总量及比例偏小

尽管改革开放以来，我国财政支农规模增长较快，但是规模总量及财政农业投入占财政支出比例仍然偏小，2014年国家财政支农14002亿元，占总财政支出的9.23%，这远低于发达国家15%～30%的农业投入比例，也低于我国1978年14%的支农比例。财政支农支出占财政支出比重也远低于农业GDP占总GDP的比重，2003年财政支农支出占财政支出比重为7.12%，农业GDP占总GDP比重为13%;2014年分别为9.2%和9.45%，尽管差距逐渐缩小，但可以看出农业投入规模仍然较少。从农业支出占GDP比重来看，2008—2014年比例基本不足1%，可见政府对财政支农的总量是低水平的。

（二）地方农业投入积极性不高，财政支农不稳定