产权属性多元化高校财务管理系统风险探析

（北京师范大学珠海分校财税研究所 广东珠海519085）

出资主体结构和性质决定一所大学的基本体制特征和治理结构，而学校财务运行体制，则必须与其组织属性、治理结构相对应，但在此方面，我国通过市场筹资举办的新兴大学存在着严重不对称问题。

一、分权体制功能缺陷

2000年以后借国家扩招政策采用市场模式举办的多数高校，其财权体制基本按两种模式运行，一种模式与传统公办高校大体相近，即财权统一在校一级掌管，实行的是一级预算管理；另一种模式是为调动二级学院运行效率，实行校、院二级预算管理。

第一种模式是“集权体制”。这种模式过分强调校级领导对资金使用的统筹权力，在资金使用重大决定问题上，由于决策程序民主程度不够，常出现忽视财务管理科学规律和法制问题，同时由于资金分配权与资金使用需求效果信息不对称，导致资金使用效率低下。第二种模式是分权体制，这种模式主要是为了通过下放财权，让资金能有更好的使用效果，但其在实践中产生的问题更为严重。为追求对财权的绝对掌控，二级教学预算单位借教改等各种名义，不断要求财务管理部门为“改革”放权，甚至要求改组财务机构为核算单位，或撤掉财务一级管理机构职能，管理层级下移。各种要求的实质，就是要财务部门“不断松弛正常的财务管理制度管控”，以为各单位提供资金使用上的“便利”。

二、监审缺位问题

2000年以后借扩招政策兴起的相当一部分大学，并无出资主体，办学资金由省级以下地方政府间接帮助完成（政府出地做抵押，由学校向银行做长期贷款，再由学校以每年学费收入逐年还清贷款）。这类学校，按产权关系的性质，政府仍可被视为学校产权关系的所有者，但问题是，按现行制度和国家对大学管理体系的设置，这类大学由于并非国家财政投入举办，国家无法进行财务及资产直接监管。对于这类大学，相关政府部门对其资金、资产运行合法合规情况，既不进行定期的专项审计，也不进行任何形式的资产核验。大学管理者形式上独立行使法人权力，实质上并不承担受托职责，既不进行成本核算，也不进行损益评价，国有资产的使用长期处在失管失控状态。

三、法人性质问题

财务理论体系的形成基础，是以公司法人为对象的，财务管理科学的一面是体现在经济组织法人中的，而我国举办资金即使是市场自筹、非财政资金出资的独立学院，也是以事业法人性质注册并按事业体制编制基础财务报表及处理账务，致使科学管理无法得到实际应用。以针对企业形式运作资金管理中最重要的现值分析理论为例，该理论的主要功能是以货币时间价值概念为基础，对企业的各类出资、筹资活动产生的现金流量进行贴现分析，而这是评价投入资金规模较大项目加入货币时间价值后的损益程度、资金使用效果的基本要求。现值分析是所有涉及大额资金决策的必需程序，但在事业机构体制下的新办大学，不仅没有现金流量管理的概念，更没有做现值分析的财务数据基础和管理能力。即使财务部门负责人有现金流量管理概念，但限于财务基础资料的完整性、报表编制方法和人力专业水平，也无法做出符合要求的现金流量表，对筹资项目的现值分析更是无从谈起。

教育部将所有非财政出资发起的大学都归入独立学院管理序列。划归独立学院的院校，在国税系统注册的纳税人性质与企业相同，按损益表利润征收的所得税征收方法与企业一样，而学校的基本账目系统设置，第一由于学校是按事业法人注册，第二由于学校没有私人出资成分，第三我国目前账目系统也仅有事业单位、企业单位两种形式可参照，所以这类虽然没有财政资金投入但完全是公办的大学只能参照事业单位会计核算方式处理账目，在公办体制下，学校固定资产并不计提折旧，这使得学校损益表上每年虚现巨额利润，而国税系统收税只参照第三方的税务审计报告，税务审计报告也只能照章核算列支。

四、财务核算方法依据问题

为快速提升高等教育入学率而大批催生的新建大学，多数学校筹建资金采用的是市场化方式，不仅筹建资金使用是有偿的，没有任何财政资金的投入，学校年度运行也无财政资金支持。这类高校的形成，本质上与由财政资金出资形成、并由财政资金支撑其日常运行的公办大学完全不同。

这类高校，参照国外教育发达国家经验，以教育产业运行方式设计其治理结构与财务管理体制，会更有利于这类高校生存和发展。如果仍按公办大学设置财务管理体制，其低下的资金资源配置能力，使其很难维持正常生存和发展。但问题是，这类新建高校的财务核算方法基本上还是沿用《事业单位会计制度》《高等学校会计制度》等针对国有财政资金单一出资主体的公办大学而出台的制度。这些用于约束统一由财政资金举办的公办院校财务管理正常运行的基础制度，其规范内容与目前按市场模式举办的新建大学财务运行客观要求偏差巨大。一方面，这类新建高校建校经费基本上都是以负债方式有偿使用，预算年度收入项结构与上述几个制度无法对接；另一方面，随着办学规模的扩大、学科群设置升级的需要，学校办学经费在某些支出大项上经常出现缺口，为填补预算缺口，向金融机构负债融资、利用融资租赁等金融工具成为一些学校财务日常运行的重要方法。这些活动，从管理效率角度来讲，要求收支责任完全自负的新建大学必须按经济组织财务核算方式运行。但实际上，由于缺乏更实用的财务核算制度可参照，目前只能沿用十几年前形成的传统公办高校过时的核算模式，导致无法反映多数重大经济活动的原貌。

五、解决及规避系统性风险的基本思路

（一）建立问责制以解决分权体制功能缺陷

分权体制功能缺陷的主要问题一是分权不当，二是责权不对等，三是由于分权责任不清，相关领导对资金使用效果重视程度不够。由于种种原因，本文分析的产权属性复杂、在国家扩招后建立的这类院校，多数主要教学机构领导任职期届异常，一任多届、十几年的时间，类比公办大学正常履职期届及年龄标准超届超龄严重，这在客观上更加重了责权不对等产生的不负责任的意识。分权不当问题比较容易解决，关键是后两个问题，解决后两个问题的主要手段是建立对各二级学院及职能部门主管领导追查经济责任的年度审计及任职、离职经济责任考核基础制度。财务风险实质上是经济责任风险，通过建立强制性责任制，使实行预算比例分配制的院长们承担起在任内与权力相对应的经济责任，这可使大学掌管资金使用的各级领导承担起财务风险控制的职责，起到预先防范风险发生的效果，特别是通过设定相应条款建立严厉的失职处罚机制，可大大减少因缺乏风险意识或基于超龄长期任职风险累积过重的管理高风险问题。

解决分权机制功能缺陷的另一有效机制是建立各级财务负责人问责制。问责的责任条款设定及问责评议机制的明细和具体，是保障该项控制管理风险不流于形式的基础，问责的核心主要应是指向那些独立编制预算且经费包干使用的教学单位和资金支出额较大、容易出现寻租问题的负责基建、后勤、采购的部门负责人。领导问责体系分层级，具体可分为校级、二级学院与职能部门财务主管领导等几个层次，其责任条款可贯穿财务管理工作的各个环节。此外，问责制建立的一个重要环节，就是被问责的领导必须在行权期开始前签订问责条款清晰、具有法律约束效应的财务管理责任书。问责制必须针对经费包干使用的教学单位正职负责人，其中主要办法，包括公示财务预决算责任制（包括公示内容详细度按标准审计要求）、年度预算主要支出项目专项明细支出公示、三公经费明细支出公示、教学单位重大支出项目支出接受全体教师聆讯、大额专项支出效果评价的责任制等，按照权责对等的原则建立起并非流于形式的、有针对性的问责制。

（二）改善财务管理权力设置体系

在大学组织内部改善财务管理权力设置体系，是可以在一定程度上解决由法人治理结构性质问题产生的财务管理风险的。高校财务管理体制核心的部分，体现在其权力组织设计的理念和结构上。大学财务管理体制设计的出发点，控制运行风险的要求是排在第一位的，管理风险控制的核心机理，就是分权牵制，即各权力体要相互牵制，最基本的，是决策权与执行权要分离。

（三）改变管理程序及改变财务人力资源配置问题

出资按市场模式举办的多数高校，其财务系统工作程序设置及人员配置并未按教育经营市场化的高要求设计和配置。在此条件下筹办的高校，财务运行工作内容简单，财务核算要求很低，这导致多数大学对财务部门人员的配置要求很低，特别是一些管理不成熟的新建大学，财务部门不过是个资金收支和经费报销的部门。由于运行游离在国家管控成熟的几个领域之外，财务部门人员设置质量更是得不到保障。

此外，人员配置无法保证财务机构正常设岗管理的需要，出现一人多岗，需要相互牵制的工作集于一人之手，许多资金支出项目的事前审核、事中复核、事后再复核程序无法落实，财务管理部门因人力资源和设岗的局限，无法对预算执行机构实施真正的监督和控制，财务科学机理自身运行程序起到的管控效力人为削弱。

有鉴于此，为满足管理流程完整的设置，学校在配置财务管理机构人员上必须满足设岗的基本要求。在此前提下，财务部门必须按处置业务风险管控的基本要求设计管理流程，在科学流程下，才能保证流程中管理节点设置的完整性，从而满足财务管理以控制风险为首要的要求。