社会养老服务发展的有效路径研究

摘要：我国社会养老服务的供需之间无论在数量上还是质量上都存在着明显的失衡，有效供给不足问题严重。造成供需困境的主要原因是政府职责“错位”，“政府失灵”和“市场失灵”并存。政府与市场的合作是社会养老服务持续健康发展的必然选择。

关键词：社会养老服务；供需失衡；合作

随着我国人口老龄化深度发展，社会养老服务的需求持续增长，供需矛盾日益凸显。如何发展社会养老服务业以满足老年人不断增长的养老服务需求，不仅是保障和改善老年群体民生的现实需要，也是建设小康社会的必然选择。

一、 社会养老服务需求分析

1. 人口老龄化催生社会养老服务需求。我国不仅是世界人口大国，也是老年人口最多的国家。截至2014年底，我国60岁以上老年人口已达2.12亿人，占总人口的15.5%。我国人口老龄化快速发展，具有数量大、增速快、高龄化、空巢化等特点。而且随着生活水平的提高及医疗卫生条件的改善，人口预期寿命呈上升趋势，老龄化和高龄化现象会愈加严重（见表1），预计2020年老年人口将达到2.43亿，2025年将突破3亿，而80周岁的高龄老人在2020年将达到3 067万人，占老年人口的12.37%。

与此同时，家庭养老功能的弱化也催生了社会养老服务的需求。由于20世纪70年代始人为强制实行计划生育政策，导致家庭结构小型化、少子化。在“4-2-1”家庭结构下，传统的家庭养老功能受到严重削弱，为保证老年人的生活质量不下降，迫切需要国家和社会提供养老服务，这不仅是政府和社会的责任，也是实现“老有所养、老有所乐”目标的需要。

2. 养老服务需求具有多元化、多层次特征。老年人由于受收入水平、身体状况、受教育程度、家庭状况等各方面因素的影响，养老服务需求呈现多元化、多层次特征。从服务形式上看，养老服务需求有居家养老、社区养老和机构养老。据上海市统计局对该市60岁以上老人的抽样调查显示，67.3%的老人有“居家养老”需求，21.2%的老人选择“社区养老”，11.1%的老人特别是“纯老”家庭中70岁以上的高龄老人倾向于“机构养老”。从养老服务内容看，老年人的服务需求不仅有家政、老年餐桌等日常生活类服务需求，还有大量的医疗康复服务需求，包括长期照料、康复、护理，以及精神文化娱乐等方面的需求。调查数据显示，老人对家政服务和老年餐桌服务需求分别为33.3%和42.2%；对医疗康复类服务需求的占比超过20%，其中58.8%的老人有健康讲座服务的需求。此外，老人对听书读报、棋牌娱乐、老年大学等文化娱乐类和社交类服务的需求比例也超过20%。这说明老年人在基本生存需求得到满足后，对养老服务需求转向精神慰藉和社会参与等更高层次的需求。

二、 社会养老服务供给分析

1. 养老服务供给水平有了显著提升。进入老龄社会以前，我国养老服务的供给主要是家庭承担，政府主要是对一些城乡“三无”老人提供最基本的生存养老服务，养老资源投入极其有限，养老服务政策及相应资金支持滞后。步入老龄社会后，国家增强养老服务责任，相继出台法规和政策，推进养老服务业发展。2000年2月颁发的《关于加快社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号文），提出社会福利尤其是养老服务社会化的目标和要求；2006年我国养老服务进入体系化建设时期，国务院制定并发布《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号文），明确政府作为养老服务的责任主体，提出要“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”。十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》中指出，要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系”。最近几年，各级政府日益重视养老服务问题，在土地、税收、用水用电、财政和信贷支持等方面出台各种优惠政策支持养老服务体系建设。毫无疑问，这些政策的实施对增加养老服务供给起了极大推动作用。统计数据显示，2013年全国各类养老服务机构有42 475个，拥有床位493.7万张，每千名老年人拥有养老床位24.4张，服务老人数达307.4万人，相比于2008年我国社会养老服务供给状况有了显著改善。

2. 养老服务有效供给不足。从供给角度看，养老服务有效市场的形成，必须满足三个条件：一是有足够的供给者，二是供给者有足够的供给“能力”提供需求方需要的养老产品与服务；三是供给者有足够的供给“意愿”。虽然近几年我国社会养老服务产品有了显著增长，但相对于日益增长的多元化的养老服务需求而言，仍显不足。

（1）养老服务供给主体缺乏，供给数量有限。根据福利多元主义理论，养老服务产品具有准公共产品属性和福利特性，因此，为了保证服务的效率和质量，养老服务产品的供给不能完全由政府提供，也不能完全交给市场，而需要政府、市场、社会、家庭等多方参与。然而，我国政府在养老服务供给方面，存在着越位和缺位的现象，国务院制定的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中明确提出要“以政府为主导”、“发挥社会力量的主体作用”、“政府负有托底和提供基本养老公共服务等职责”。但在政策执行过程中，由于政府在制度安排上没有明确政府“托底”的服务对象及相应的评估标准缺失，政府成了养老服务产品特别是机构养老服务的直接供给者和主要供给者，致使社会力量的主体作用难以发挥。政府供给的结果：一方面，因自身财力有限影响供给数量；另一方面，使市场价格扭曲的同时也使民办机构难以按市场机制有效供给。现实中，虽然养老床位总量缺口严重，但“过剩”与“短缺”同时并存，公办机构一床难求而民营机构床位闲置。据全国老龄办“全国民办养老服务机构基本状况调查”显示，养老机构中只有28%属于民办，其余都是公办。就目前供给数量而言，我国每千名老年人拥有养老床位24.4张，与国际通用标准每千位老人需要50张养老床位相比，实际提供能力仅为需求量的一半，供给严重短缺。

（2）养老服务产品供给结构单一，难以满足多元化需求。从养老服务需求来看，不仅需求量大、需求内容多样化，而且由于老人的个体差异使得养老服务的需求差异化明显。如有的偏重日常生活照料的需求，有的则偏重康复护理、精神慰藉方面的需求。特别是随着家庭的日益小型化和空巢化，以及老人退出工作岗位后社会化作用减弱，容易出现空虚、寂寞情绪，故对精神慰藉方面的需求呈上升趋势。但就养老服务供给来看，目前养老服务的供给对象主要是部分“三无”老人、失能和半失能老人，而且由于养老服务人员的短缺以及服务所需的专业技能限制，养老服务的内容主要局限在较低层次的生活照料和家政服务方面，对于康复护理、精神慰藉等技能要求相对较高的服务则很大程度上难以供给。

（3）民办供给主体的供给能力有限且供给意愿不足。民办供给主体的供给意愿，很大程度上取决于对供给产品的利润预期，或者说是对供给产品成本收益的预期。从成本角度看，养老服务业属于资金需求量大且前期投入较多、回报周期较长的行业，而且由于现阶段老年人有足够支付能力的有效需求有限，使得民间资本参与意愿不强，养老服务市场发展缓慢。虽然政府也出台了一些针对民间资本介入养老服务业的优惠和扶持政策，但针对性不强，作用效果不够明显。据民政部公布的数据显示，一半以上的民办养老机构收支只能持平，40%的民办养老机构长年处于亏损状态，能盈利的不足9%。民办供给主体的成本收益预期不理想，导致供给意愿不足，从而影响了养老服务产品的供给。

三、 社会养老服务供需失衡的深层机理：越位、缺位、错位

在市场经济体制下，社会养老服务作为一种服务性产品，其供给本质上由需求决定。然而社会养老服务又是一种特殊产品，是关系民生和社会稳定的准公共产品，政府作为社会活动的管理者，对这种具有社会公益性质的准公共产品的提供负有不可推卸的责任。造成社会养老服务供需失衡的深层原因，是政府对养老服务职责定位不准，责任边界不清，制度安排不到位，致使在养老服务的供给实践中，政府“越位”、“缺位”、“错位”现象并存，“政府失灵”和“市场失灵”不可避免，极大地影响了养老服务的质量和效率。

首先，“主导”职责的缺位。《意见》明确提出要“以政府为主导”，即发挥政府在资金投入、政策扶持、教育培训、服务管理等方面的主导作用，引导社会养老服务的发展。实践中，在这些领域存在不同程度的缺位现象。如在资金投入方面，政府并没有明确养老服务在财政预算中的资金比例，对养老的财政投入存在随意性，缺乏长效增长机制。在服务管理方面，表现为管理责任缺位，出现政策不完善、监督不到位、规划滞后等问题。

其次，“主体”作用的“越位”。《意见》明确提出要“发挥社会力量的主体作用”，实践中，政府管理角色和供给角色集于一身，成了养老服务的主要供给者，从投资建设养老服务设施，选择服务机构以及设立服务项目，都是政府唱独角戏。面对多元化的市场主体，政府不能适度放权甚至设置过高的市场参与门槛，较大程度上限制了社会力量参与养老服务产品的供给，致使其积极性大大降低，也使社会力量的主体作用无法体现。

再次，“托底”责任的“错位”。根据《意见》，公办养老机构应充分发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人，经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。然而实践中，本应承担“托底”作用的公办养老院，往往被具有“特权”的富人占有，贫困老人却被拒之门外，造成了社会福利享受对象的错位和养老资源的再分配不公。

政府在养老服务方面存在的“越位”、“缺位”、“错位”现象，是政府提供准公共物品“失灵”的表现，政府活动并不总是如理论上论证的那样“有效”。政府在养老服务方面“失灵”，对市场参与提出了要求的同时也提供了空间，但是市场也不是万能的，市场在养老服务方面同样存在“市场失灵”。我国政府出于养老服务产品的社会公益特性考虑，对进入养老服务领域的市场资本有非营利性要求，这与资本的逐利特性相违背。现实中市场投资的养老服务机构不得不陷入“公益”与“赢利”的博弈，其结果则是：一方面社会养老服务所要求的非营利特性难以保证，另一方面养老服务产品的供给结构单一难以满足多元化的服务需求，市场在养老服务资源配置中“失灵”。

四、 政府与市场合作：社会养老服务发展的有效路径

政府和市场的“失灵”引起社会养老服务供需结构失衡，因此，要改善养老服务的供需困境并促使其持续健康发展，需要政府和市场共同承担养老服务的社会责任，通过政府与市场的通力合作实现协同增效，发挥“1+1>2”的效应。政府与市场的合作可通过以下几个方面来实现：

首先，统筹规划政府和市场的权责关系。政府不应是养老服务产品的直接供给者，具体的供给事务应交由市场完成。作为社会的管理者，政府应是养老服务政策的安排者、规范者、监督者。具体说来，政府应根据社会公众需求宏观调节养老服务的供给，通过制定政策和相关法规规范和监督市场主体的行为。在坚持政府主导的基础上赋予市场供给主体的地位，制定相关优惠政策激发市场活力，让市场资本成为养老服务经办“主角”，促进资源合理配置，提高服务质量和效率。

其次，政府应根据养老服务的多层次需求，对养老服务供给实行合理分类管理。政府作为社会成员利益的最终保障者，要针对基本需求提供补缺型供给，通过政府托底投资，保障弱势老年群体享受基本养老服务，这里的关键是政府要有一套切实可行的评估标准合理界定托底对象，否则容易造成政府资源的浪费以及引发社会的不公。对于需求较多的大众型供给，政府应通过给予一定的资金支持或适当的政策优惠等措施进行有益的调节，引导市场力量充分发挥主体作用。对于服务高品质需求的高端供给，应在政府的指导和监管下发挥市场在养老服务资源配置中的决定性作用。

最后，政府应加快养老服务人才培育。目前制约我国养老服务市场发展的一个重要因素是养老服务人才特别是高级护理人才的短缺。现有的服务人员大多是以前从事家政服务的人员，一般年龄较大，文化水平较低，只能提供日常生活照料服务。因此，政府应根据我国老年人口规模、结构、市场需求特点，科学合理地制定适合我国市场的养老服务人才发展规划。应当利用政策支持或者财税优惠等经济手段鼓励社会力量参与养老服务专业人才培养，加大对养老服务专业人才的教育投入等。

总之，政府与市场的合作可以优化养老资源的配置，实现社会效益和经济效益的均衡发展，是社会养老服务发展的必然选择。

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基金项目：国家社科基金“新中国成立以来党领导社会福利事业的历史经验研究”（项目号：14BDJ028）。

作者简介：章萍（1973-），女，汉族，安徽省太湖县人，上海政法学院经济管理学院教授，同济大学管理学博士，研究方向为社会保障。

收稿日期：2015-07-18。