关于提高地方人大常委会会议质量的思考

黄新国+++徐锐

党的十八大报告指出：“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。”十八届三中全会进一步指出：“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”地方人大常委会的建立，是坚持和完善人民代表大会制度的产物。地方人大常委会会议是地方人大常委会依法行使监督职权的主要形式和重要途径。提高地方人大常委会会议质量，对于进一步坚持和完善人民代表大会制度，依法行使宪法和法律赋予的各项职权，充分发挥地方国家权力机关在推进依法治国中的作用，保障地方经济社会科学发展具有十分重要的意义。

一、地方人大常委会会议存在的主要问题

（一）议题选择不合理。确定监督议题是开好常委会会议的重中之重。议题好比是目标、是方向，方向不明，自然难见效果。目前，有些地方人大常委会在选择议题的时候没有紧扣社会普遍关注的热点、难点问题，未能突出党委、政府的中心工作，不是人民群众密切关注的民生问题。有些地方的议题选择存在贪多求全，什么工作都想听一听，什么事情都想管一管，致使监督的重点不突出、针对性不强，监督过程只能是蜻蜓点水、点到为止，不能搞通、搞透、搞仔细。

（二）会前准备不充分。一是接受监督的“一府两院”及其有关部门为会议准备的资料质量不高、内容不齐、论证不充分，汇报材料讲成绩头头是道，说问题轻描淡写，答质疑搪塞应付，谈措施华而不实。二是常委会办事机构工作不细致、不具体，没有为常委会组成人员调研提供好服务、搭建好平台，会议资料没有按要求提前发放到参会的常委会组成人员手中，甚至有些材料在会议开始之前才发放。三是有些人大常委会组成人员认识不高，缺少履职的热情和能力，在会议之前，没有对审议议题进行认真调研，更没有进行深入的思考。

（三）会中审议不深入。一是时间安排不合理。本来需要开两天的会，结果只安排一天或半天的会期，使审议时间大为缩减，很多常委会组成人员没有时间发言。二是发言不积极主动。有的常委会组成人员把发言当成一种参会任务，召集人不点名就不发言，能躲就躲；有的往往是结合一些具体问题想到哪儿说到哪儿，没有按照议题审议顺序逐一分别发表意见；有的对审议环节的认识不够，会议期间随意请假缺席分组会议审议。三是发言质量不高。有的常委会组成人员审议发言存在“跑题”的情况；有的发言内容说好话肯定工作的多，提个别文字修改的多；从深层次分析问题、解决问题的角度提出可行性对策和建议的少，且意见建议质量不够高；有的审议发言有为行政部门和小团体争取利益的倾向；有的审议发言在既不熟悉相关法律法规和政策，也不了解客观实际的情况下，发言内容缺乏科学性和可行性。在审议氛围上，分组审议中很少有辩论，与“一府两院”负责人互动较少，审议热情不够高。四是存在代会现象。主要领导或者分管领导未能全程甚至没有列席会议，往往出现部门副职代替部门正职，部门正职代替政府副职等情况。五是会议气氛单调。审议缺席率高，尤其是兼职委员常常以其他活动或工作分不开身而缺席分组审议；分组审议中很少有辩论，与负责人互动较少，气氛不热烈。

（四）会后落实不到位。一是审议意见形成机制不规范，缺乏针对性和可操作性，导致“一府两院”难落实。有的对常委会组成人员审议发言重视不够，存在漏记、漏整、记录不够准确、整理取舍不够合理等情况；有些地方人大常委会审议意见由主任会议审定即送交办理；有的审议意见质量不高，都是一些大话、空话，缺乏具体的办理意见。二是一些地方对审议意见认识不高，“一府两院”在办理审议意见工作上不同程度地存在着文来文往的现象，有的承办部门未按要求在3个月内反馈审议意见落实情况，有的承办部门虽然按时反馈了办理情况，但存在避重就轻、选择性办理的现象，对于催得紧、难度小、符合意愿的就办，对于没有催办、难度大、不符合意愿的就缓办或不办，致使办理工作流于形式、浮于表面。三是常委会有关督办审议意见的意识比较淡薄，未对常委会审议通过的审议意见与有关办理部门保持跟踪联系，缺乏必要的监督。

（五）会议的公开化程度不高。一是对常委会会议的报道，多数局限于程序性、结果性的报道。诸如什么时间开会，听取了什么报告、作出了什么决议决定，什么人员出席和列席了会议。而对组成人员的审议发言报道少，批评意见更少。二是对一些能够见报、人民群众又比较关心的内容没有安排见报，如每年的审计报告、预算调整报告等。三是列席会议的人大代表少，参与旁听的公民更少，很多地方甚至还没有公民旁听的尝试。

二、影响地方人大常委会会议质量的主要原因

（一）思想认识不到位。主要分三个层次：一是对部分地方人大常委会而言，没有摆正自己的位置，没有把自己真正当成权力机关，而是当成二线机关，消极应付，确立监督议题既没有与党委、政府进行双向沟通，也没有进行深入调研和充分论证；常委会主任会议研究讨论、统筹平衡年度监督议题时，过多地考虑了专（工）委之间的工作平衡。二是对“一府两院”及有关部门而言，认为人大常委会会议审议什么、怎么审议、决定什么由人大自己决定，依法主动接受监督的意识淡薄，认识模糊；有些政府部门对热点难点问题的解决比较消极，甚至有些政府部门把人大常委会的监督看成是一种障碍，认为是找麻烦，还有抵触心理。三是对部分常委会委员而言，他们把委员职务荣誉化，履职责任感和使命感不够强，对监督议题不关心，视察调研的主动性、积极性不高，审议缺席率高、发言针对性不强。

（二）服务意识不强烈。一是部分有议题的“一府两院”及其有关部门报送会议资料不及时，不是积极主动的提供背景资料，而是消极应付，走过场的思想较为严重。二是常委会办事机构会议资料的发放不及时，没有主动催收资料，没有搞好提前准备。三是视察调研活动往往由有关专门委员会负责组织，通常只有少数人员参加，常委会组成人员参加调研的人数偏少，效果不好。所采取的视察、检查、座谈等调研方式，存在明查多、暗访少，开座谈会多、实地视察少，听情况介绍多、看书面材料的多，深入基层、深入选民的较少等情况。

（三）组成人员结构不合理。在年龄结构上，普遍存在年龄偏大的现象，没有形成科学合理的年龄梯形结构。不少组成人员是因年龄偏大，从党政部门转任人大的，抱着一种退居二线的心态，只想清闲快活一点，导致工作激情不高，有的缺少履职的知识和经验。在知识结构上，缺少专业人才，尤其欠缺法律、经济、文化等方面的专业人才，没有形成涵盖面较广的互补型知识结构。在组成机构结构上，兼职的较多，专职的较少，有些兼职委员因为本身的工作和专业差别，致使履职过程出现应付的现象。

（四）跟踪督办不得力。一是虽然法律对审议意见作了相关规定，但很多地方人大常委会对审议意见交办、承办部门办理反馈、常委会工作机构督办等制度建设还不够完善和规范，缺乏有效的制约和督办机制。二是常委会对审议意见督办工作尚未引起足够重视，常委会工作机构尚未将督办审议意见工作纳入重要议事日程，同时也缺乏相应的监督手段。

（五）会议机制不健全。一是地方人大常委会在履行重大事项决定权等方面尚缺乏制度保障，重大事项难界定，致使涉及的议题难把握。二是尚未形成有效的视察调研工作机制，缺乏常委会层面的工作制度来规范会前的视察调研活动。三是尚未形成对组成人员履职情况的统计考核制度，没有对不认真履职或履职能力较差的组成人员进行惩戒。四是没有形成公开透明的会议宣传制度，包括会议的宣传报道、邀请的列席人员和社会旁听公民，使常委会会议披上了神秘的面纱，社会公众的参与度低，社会效果不理想。

三、提高地方人大常委会会议质量的主要措施

（一）精心选择议题。选好议题是地方人大常委会提高会议质量、增强监督实效的前提和保证。选择好会议议题，应该从以下三个方面入手：一是在确保做好法定监督项目和“一府两院”要求项目的前提下，坚持人大常委会工作与党委、政府中心工作和人民群众普遍关心关注的热点难点问题相结合的选题原则，合理地选择一些适合地方经济社会发展需要的监督议题，确保议题“围绕中心、服务大局，突出重点、关注民生”。二是坚持完善议题征集机制，广泛听取各方意见，确保选取的议题能推动“一府两院”工作、保障人民群众利益。建议采取“四步骤”开门选议题：第一步是广泛征集议题，每年10月底左右，通过地方网站、报纸等媒体向社会各界征求意见。同时，走访部分人大代表征求意见建议、听取各专委会、有关工作机构、常委会主任、副主任的工作思路，还要与党委、政府进行密切沟通，广泛征集各方面对下一年度人大常委会审议监督议题的意见建议。第二步是对征集到的审议监督议题意见建议进行汇总、梳理，形成下一年度人大常委会审议监督工作要点初稿，印发市人大机关各委室征求意见。第三步是根据征求到的意见对工作要点初稿进行修改，并印发所辖县（市区）人大常委会或乡镇人大、常委会组成人员和人大代表征求意见。第四步是提交常委会主任会议讨论完善后提请常委会会议审议表决，表决通过稿以常委会党组名义报地方党委批准并转发。三是坚持议题选择的科学性、合理性和连贯性。在一届之中，尽量不安排重复的议题、尽量不涉及同一个单位，但是，对人民群众反映强烈而政府及其组成部门在一定时期内又不能解决好的问题，应该要采取专题视察、专题询问或者质询等方式连续跟踪监督，强力推进，一而再、再而三的列为监督议题。

（二）深入实际调研。调研是地方各级人大常委会行使监督职权能否取得实效的重要环节。调研工作做得好，审议发言的效果才可能好，审议意见的质量才能高。搞好调研工作，建议采取如下几个步骤并形成制度规范：一是由常委会相关工作机构牵头，组织部分相关的常委会组成人员、人大代表实地视察，了解情况，掌握实情。二是召开有常委会组成人员、人大代表、有关专家和社会各阶层群众代表参加的座谈会，听取不同层次、不同利益社会群体的意见建议，对有些议题还应组织有计划、有针对性的暗访和社会调查。三是综合分析视察、调研得到的信息，力求评价工作实事求是、恰如其分，指出问题有理有据、切中要害，提出建议突出重点、科学可行，既能解决问题又能推动工作。

（三）重视会议材料。会议议题相关材料是地方人大常委会组成人员掌握情况、开好会议的基础性资料。地方人大常委会召开常委会会议时，应该有配套的、较规范的会议材料，有的议题还应增加相关影像资料和参阅文件等。在资料形成上，地方人大常委会及有关工作机构应重视加强与“一府两院”及政府有关部门的沟通协调，并就议题有关重要问题达成共识。一是常委会有关工作机构在视察、调研结束后主动与“一府两院”联系，对有关报告稿进行初审，提出修改意见，并反馈给“一府两院”促使其完善报告。二是在“一府两院”修改完善有关报告后，组织参加视察、调研的常委会组成人员、人大代表，对有关报告稿进行研究，提出修改意见和具体要求，反馈给“一府两院”及政府有关部门落实。

（四）规范会议程序。地方人大常委会必须以监督法和监督法实施办法为依据，以规范常委会会议组织工作为突破口，制定并出台一系列提高会议质量的制度，使地方常委会会议逐步迈入程序化、制度化、规范化的轨道。一是要保障审议时间。必须以制度的形式规定“一府两院”在会议召开10日前，将会议材料报送到常委会办公室，常委会办公室以手机平台、网站、电子邮件或纸质材料形式，将材料送达常委会组成人员，之后以手机短信提示查阅会议材料，保证常委会组成人员有足够时间仔细阅读、分析思考，为提出审议意见做准备；同时，根据会议议题内容情况，科学安排会议日程（一般安排两个半天的时间进行分组审议），保证常委会组成人员有较充分的讨论和发表意见时间。二是要把握审议方式。针对“审议走过场、讨论不深入”的情况，分组审议时，要求小组召集人严格按照会议日程安排，做到一事一议，不搞合并审议；同时，每组安排一名中心发言人，在常委会表决之前进行综合发言，对比较重要的议题，还要进行整理，在新闻媒体和内部刊物上摘登，调动大家审议发言的积极性。三是要突出审议重点。按照“紧扣主题、就事论事”的审议要求，以解决问题、推动工作为目标，把影响工作的核心问题、关键问题和有利于解决问题推动工作的意见建议作为审议重点，引导常委会组成人员充分发表意见。

（五）扩大社会参与。一是要充分发挥好新闻媒体的作用。保持与新闻媒体单位的密切配合，做好会前、会中和会后的各项宣传工作，营造浓烈的民主氛围，能公开的及时公开，切实增强人大工作的透明度和公开性，使人大监督与新闻舆论监督紧密结合起来。二是要进一步增加人大代表列席会议的名额。目前，很多地方的人大常委会会议都邀请下级人大常委会负责人和人大代表列席，但人数偏少，应适当增加列席的代表人数。三是要建立公民旁听制度。旁听常委会会议审议过程，是公民了解、监督常委会组成人员依法履职的客观需要，也是集中民智、反映民意、科学议事的一种补充。地方人大常委会应建立公民旁听常委会会议制度，提高人大常委会会议公开、民主议事氛围，使人大监督与社会监督互为补充、相得益彰。

（六）坚持跟踪督办。会议审议意见的交办和落实是保障地方人大常委会会议审议质量的最关键环节，也是增强地方人大常委会监督工作实效、维护人大权威的重要保证。一是要形成高质量的审议意见。会议结束后，常委会有关工作机构要迅速整理好会议发言稿，审议意见应切中要害，抓住工作中影响全局的问题和审议中提到的关键问题，审议意见要经主任会议充分讨论后方能通过。二是要做好交办工作。审议意见形成后，应当以常委会正式文件形式送达“一府两院”和有关部门办理，也可以由专门委员会或工作委员会以会议形式当面交办。承办部门应当严格按照监督法的规定和审议意见办理要求，制订出办理计划和措施，并在规定的时限内将办理结果书面报告地方人大常委会，同时向人大代表通报并向社会公布。三是加强跟踪监督。要及时了解办理情况，督促“一府两院”限期报告办理情况。对一些影响大或涉及面广的审议意见，组织开展跟踪检查、督办问效，或组织专题检查或调查，督促“一府两院”有关方面抓好落实。四是建立问责机制。“一府两院”及有关部门在办理过程中，如果遇到难以解决的问题，或者不能按时办理的，要及时反馈信息并说明原因，对办理审议意见不力，群众反映强烈，或故意拖延、推诿的，应采取措施进行问责，使用专题询问、质询和特定问题调查等更为刚性的监督手段，使人大监督工作富有实效。

（七）改善组成结构。一是要改善组成人员的年龄结构，形成老中青相结合的梯形结构，保证人大工作的稳定性和连续性，保持人大常委会会议充满生机和活力。二是要改善组成人员的知识结构，既要有党务工作者，更要有熟悉法律、经济、科技、教育、文化、卫生、环保、民族、宗教、侨务、外事等人才，做到社会科学与自然科学、理论研究与一线实践工作者的有机结合，使组成人员的知识结构能够广泛涵盖“一府两院”工作的方方面面，保证议政的质量。三是要适当提高专职的比例，要解决好当前地方人大常委会组成人员中专职委员偏少，兼职委员过多的现状，为常委会正常开展各项工作打好基础。

（八）加强自身建设。建立健全人大各项制度，加强常委会组成人员和机关工作人员的自身建设，直接关系常委会会议质量的高低，关系人大职能作用的发挥。因此，在建章立制，加强自身建设方面，应该要把握好以下几个方面：一是要加强学习。常委会组成人员和机关工作人员必须加强学习党的路线方针政策，学习宪法法律法规，学习人大业务知识，广泛涉猎，不断提高自身理论水平。二是要转变作风。进一步转变作风，树立公仆意识，明确责任和使命，不断增强履职的自觉性，要深入实际，倾听群众的声音，善于分析问题，敢于发表意见，不断提高议政能力。三是要健全制度。人大常委会会议是法律规定的，具有法定性。因此，要制定一系列配套的规章制度来进一步完善议事程序，确保会议效果。在组成人员活动方面，可以制定考勤制度、调研制度、述职制度等；在落实审议意见方面，可以制定审议意见处理办法、审议意见督办制度等，以制度来管人管事，以制度来规范行为人的活动。四是要搞好服务。要进一步强化常委会办事机构的服务意识，明确各自的职责，使材料、会务、保密、协调、后勤保障等各个方面的工作有条不紊，体现出参谋助手的作用。

（作者单位：湖北省黄冈市人大常委会研究与法规工作室）