关于加强乡镇人大工作和建设的若干建议

阮重晖+++方永红

乡镇政权是最基层的政权组织，乡镇人大是最基层的地方国家权力机关。自建国初期乡镇人大设立以来，特别是改革开放以来，乡镇人大在巩固党的执政基础、推进社会主义民主政治建设、保障人民当家作主权利、促进地方经济社会发展等方面发挥了重要作用。但长期以来，乡镇人大在蓬勃发展的同时，也面临诸多问题。推动乡镇人大工作取得新发展，必须坚持问题导向，抓住突出问题、关键环节研究探索破题之法、完善之策、发展之路。审视乡镇人大工作中存在的问题，既有思想认识问题，也有实际运行问题，但源头还是思想认识问题，总体上讲全社会对乡镇人大地位和作用的认识还不到位，乡镇人大的法律地位和实际地位存在较大落差；既有法律执行不到位问题，也有法律规定不够明确问题，但主要还是法律执行不到位问题，应该讲在现行法律框架内做好乡镇人大工作的空间还是很大的。从乡镇人大运行直接关联的四个重要方面：人代会、人大主席、人大主席团、人大代表来看，都有进一步发挥作用的空间，都有在宪法法律范围内探索依法履职新方式、新机制的空间。而且，乡镇人大作为我国最基层的代议制政权组织，作为基层民主的主要渠道，如何适应经济社会发展和民主法治建设的需要，适应人民群众民主参与、民主监督的要求，在履职过程中依法开展协商，探索协商形式，丰富协商内容，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，也还有很多事情可做。本文主要针对上述问题，提出加强乡镇人大工作和建设的若干对策建议。

一、切实提高对乡镇人大工作重要性的认识

宪法及有关法律规定，乡镇人大是地方国家权力机关。但一些干部、群众对乡镇人大性质和地位在认识上存在一定程度的偏差，把人大视为“二线”岗位，认为人大工作是软任务、可有可无。乡镇人大在实际运行中面临着制度与现实、地位与实际等多重矛盾，在我国五级人大中处于最薄弱的环节。现在，乡镇人大“虚化”现象比较严重，乡镇人大工作现状与人大制度的设计有很大距离，远没达到这个制度的要求[1]。认识是行动的先导。对乡镇人大有什么样的认识，就有相应什么样的组织设置、力量配备和保障措施。加强乡镇人大工作和建设，首先要提高全社会对乡镇人大性质和地位的认识。要充分认识到，乡镇人大工作既是人民代表大会制度的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。没有乡镇人大体制的完善，国家政治制度就缺乏坚实的根基；没有乡镇人大的有效运转，基层民主就难以真正落实；没有乡镇人大的积极作为，人大工作就难以实现整体推进。第一，加强和改进乡镇人大工作是巩固党的执政基础和基层政权的重要保障。“上面千条线，下面一根针。”乡镇人大作为最基层的地方国家权力机关，担负着推动中央和各级党委决策部署在基层落地生根的重要职责。做好乡镇人大工作，对于巩固党的执政基础、加强基层政权建设、实现国家长治久安，具有基础性作用。第二，加强和改进乡镇人大工作是推动人民代表大会制度与时俱进的重要方面。乡镇人大在我国五级人大中居于基础性地位。作为人大制度在基层的实践载体，乡镇人大承担着社会主义民主政治建设“试验田”的作用。第三，加强和改进乡镇人大工作是落实依法治国基本方略、提升基层治理能力的重要环节。当前大量的社会矛盾集聚在基层，需要引导群众通过法律途径解决。乡镇人大是推进基层法治建设的重要力量，对于维护基层政权组织正常运转、强化权力运行制约监督、运用法治思维法治方式开展工作，具有支撑和保障作用。第四，加强和改进乡镇人大工作是保证人民当家作主、扩大人民有序政治参与的重要渠道。乡镇人大代表由选民直接选举产生。做好乡镇人大工作，对于既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，保障人民民主权利，具有不可或缺的载体功能。第五，加强和改进乡镇人大工作是人大密切联系群众、夯实人大工作基础的重要基石。基层群众对人大制度的认识主要源于，对乡镇人大和乡镇人大代表依法履职的认知和感受。做好乡镇人大工作，发挥好乡镇人大代表的作用，对于贯彻党的群众路线、夯实人大工作的基层基础、推动人大制度深入人心，具有十分重要的现实意义。正如张德江委员长在浙江调研乡镇人大工作时强调：“要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平，为促进地方经济社会发展、保障人民安居乐业作出积极贡献，为全面推进依法治国、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用。” 加强乡镇人大工作和建设，不能就事论事，也不是“人大一家的事”，是全党全社会的事，应从提高认识这一源头抓起，进一步加强人大制度的宣传，扩大乡镇人大工作的社会知晓度，在全社会形成重视乡镇人大工作的良好氛围。

二、确保乡镇人代会规范化

召开乡镇人代会，是乡镇人大行权履职的主要形式。开好乡镇人代会，是乡镇人大的首要任务。但是现在有些地方乡镇人代会存在着走程序、走过场的现象，每年开一天会，会期过短，往往是“上午听听念、中午吃吃饭、下午举举手”，是在“认认真真走过场”，有的还只安排半天，一些重大问题来不及审议，有的根本就不安排审议时间，代表权利得不到充分保障；议题不尽合理，一些应当提交人代会审议决定的重大问题，列不到议事日程。甚至还有的地方乡镇人代会存在着违法现象，不按法定程序召开会议。“乡镇人大第一位的是把每年一次的人代会开好，这是最低的要求。”要严格按照法律要求和法定程序，举行乡镇人代会。乡镇人代会每年至少举行一次，会期不少于一天，换届选举时不少于两天。遇重大事项决定、财政预算调整、人事选举等重大议题，可增开会议。因为乡镇人代会次数增加了，内容丰富了，乡镇人大行使职权自然也就充实了，它的地位和作用也就更加凸显了。从相关法律要求和实际情况看，一般年初一次、年中一次比较合适，年中主要是听取和审议预算执行情况，审查批准财政预算变更、调整方案，讨论决定相关事项，有时接受政府领导人员和代表辞职，以及选举乡镇人大主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长等。为开好会议，一要健全会议制度。合理安排人代会会期，保证代表有足够的时间审议，可采取分组审议、大会发言、专题询问等形式，引导代表充分审议会议各项报告，增强人代会的民主化程度。依法按程序举行预备会议、全体会议及各次主席团会议，规范大会报告、审议、议案建议提出及表决等环节，提高人代会议决质量。二要完善审议内容。除审议政府工作报告、财政预算报告、主席团工作报告、议案建议办理报告外，应将本区域内重大事项列入会议议程，并根据需要及时作出决定决议。乡镇决定的事项都是很具体的，特别是一些重大民生工程、为民办实事项目，都应由人代会来决定，通过人代会审议细化实化重大决策部署，真正把代表和群众的民主权利落实到位。三要做好会前准备。组织代表开展会前视察、专题调研、走访选民等活动，广泛收集社情民意，并提前发放会议有关文件资料，为代表知情知政、审议报告和提出议案建议打好基础。

三、实现乡镇人大主席专职化

乡镇人大设立主席、副主席，是1995年修改地方组织法确定的。地方组织法规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”按照这一规定，乡镇人大主席、副主席承担着组织开展闭会期间工作的重要职责，发挥作用的空间是有的，工作完全是可以大有作为的。但从现实来看，一些乡镇党委书记兼任人大主席，存在兼职不兼情况；而大部分专职的乡镇人大主席、副主席又存在专职不专情况，或多或少地承担党委和政府的工作，耗去了大量精力甚至是主要精力，存在“种了别人的地，荒了自家的田”现象；还有的乡镇人大主席、副主席因年龄原因调整到人大岗位，缺乏干事创业的责任担当。干部问题，始终是党的各项事业发展的关键因素。从目前乡镇人大的制度设计来看，选好配强乡镇人大主席、副主席对做好乡镇人大工作起着非常重要的作用。乡镇人大主席、副主席是代表活动的召集人，是代表的“领头羊”。加强乡镇人大工作和建设，必须抓住乡镇人大主席、副主席这个“关键少数”。一是人员配备上要专职化。乡镇一般设专职人大主席，经济比较发达或人口比较多的乡镇应配备专职副主席。在乡镇人大主席、副主席的配备上，不能视作解决老同志职级待遇的“二线”进行照顾性安排，应按照基层民主法治建设第一线的要求配齐配强。现在有条件对党委、人大、政府的干部同等对待，并使他们可以相互交流，改变那种在党委、政府任职年龄到限后再到人大任职的做法，从干部配备上改变人们对干部到人大任职就是“退居二线”的看法，逐步做到乡镇人大干部同乡镇党委、政府干部保持三个大体一样：年龄大体一样，提拔交流使用频率、级别、节奏大体一样，待遇和办公条件大体一样[2]。为有利于更好地协调各种资源开展人大工作，乡镇人大主席兼任同级党委副书记。新提拔的人员可以先到人大岗位上锻炼，再交流到党委或政府领导岗位，以增强其人大意识和民主法治意识。二是工作职责上要专业化。人大工作要成为乡镇人大主席、副主席的“主业”。地方组织法规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。”这一规定的本身，就是要求乡镇人大主席、副主席应该是专职的，专心致志地做乡镇人大工作。根据相关法律规定，结合实际需要，乡镇人大主席、副主席在闭会期间主要负责：组织代表学习、宣传宪法和法律、法规；联系本级人大代表和在本行政区域内的上级人大代表；组织代表开展调研、视察、执法检查、接待选民等活动；反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见；做好主席团召集本级人民代表大会下一次会议的准备工作等。考虑到乡镇领导职数较少，乡镇人大主席、副主席直接参与或协助分管党委中心工作，也是现实需要，但不能分管政府工作，而且要确保其主要精力用于开展人大工作。

四、推进乡镇人大主席团常态化

地方组织法规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”按照这一规定，乡镇人大主席团不是常设机关，不能像县级以上人大常委会一样行使相关职权。代表法规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席负责组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以向本级人民代表大会辞职，由大会决定是否接受。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会，由本级人民代表大会予以公告。”选举法规定：“乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。”这些规定都印证了乡镇人大主席团不是常设机关，不能在闭会期间行使乡镇人大部分职权。从严格意义上讲，乡镇人大主席团名称本身就不太科学、准确。所谓的主席团，应是人民代表大会某次会议的主席团，不存在人民代表大会主席团。主席团随着大会开幕产生，到大会闭幕终止。但在乡镇人大不设常设机关的情况下，设立乡镇人大主席团，并赋予其召集下一次人代会的职责，拓展其任期为两次人代会之间，无疑是一个特殊的产物、现实的选择。这一规定在1986年地方组织法修改后才得以明确，从此改变了以往乡镇人代会由乡镇人民政府召集的做法。之后，一些地方人大及其常委会通过制定地方性法规，对乡镇人大主席团的设置和职权作了具体规定。由于地方组织法等相关法律对乡镇人大主席团的规定不甚清晰，导致实际工作中理解差异很大；主席团构成缺乏明确的规定，在实践中情况千差万别、不甚科学；主席团活动不规范，失职、越权等情况较为普遍等等[3]。很多地方的乡镇人大主席团在闭会期间长期处于“休眠”状态。而有的地方探索乡镇人大主席团在闭会期间开展监督工作，行使乡镇人大部分监督权。显然，这样的探索不符合法律规定。就公权力而言，法无授权不可为，这是基本法理。作为地方国家权力机关，更应带头遵守法律、带头依法办事。的确，闭会期间乡镇人大如何开展工作，主席团如何开展工作，是基层在实际工作中比较困惑的问题；地方组织法规定乡镇人大行使13项职权，在闭会期间如何依法行使，既不越权，又不导致权力虚置，是乡镇人大工作中面临的难题。对此，不少人大工作者和专家学者认为“破解乡镇人大体制性瓶颈问题的关键是设立乡镇人大的常设机构”，并建议“试点探索乡镇人大主席团作为乡镇人大的常设机构，行使乡镇人大部分权力”[4]。这一建议有一定的道理，但要考虑法律依据、基础条件、时机选择等问题。想办法、谋对策必须在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上，首先要看在法律框架内有什么办法。这里，不妨看一下预算法的修改。修改前的预算法规定：“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”修改后的预算法规定：“国务院和县级以上地方各级政府应当在每年六月至九月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况。”这一修改符合乡镇人大的履职实际，也体现了与其他相关法律对乡镇人大有关规定的一致性。因此，解决乡镇人大主席团的履职困境、谋划发展之路，首先要在不违反宪法、法律的前提下探索可行的办法和措施。

在现行法律框架内，虽然乡镇人大主席团闭会期间无法行权，但乡镇人大作用发挥还是有路子可走的。根据地方组织法和代表法相关规定，闭会期间乡镇人大作用的发挥，可以由乡镇人大主席、副主席组织人大代表开展调研、视察、执法检查等活动，对乡镇政府工作提出意见和建议，督促政府改进工作。这项工作做好了能有效弥补乡镇人大主席团不能行使对政府的监督职能带来的不足。当然，为了保证这些活动有序有效地开展，可通过召开乡镇人大主席团会议来集体研究讨论相关工作安排。民主集中制是人大制度的组织原则和活动准则。尽管法律没有赋予乡镇人大主席团在闭会期间的职权，但作为一个组织坚持民主集中制，充分发扬民主，集体讨论问题，对做好工作非常重要，也很有必要。从这个意义上讲，乡镇人大主席团虽然没有常设机关的法律地位，但有常态化运作的组织功效。

基于这样的考虑，加强乡镇人大主席团建设，可采取“两步走”策略。第一步，将主席团常态化，即建立主席团在闭会期间带有议事机构性质的常态化、规范化的组织运行机制。通过“打包”对地方组织法、选举法、代表法等相关法律个别条款进行相应修改，明确乡镇人大主席团在闭会期间的工作职责，把乡镇人大工作做实，切实解决乡镇人大“弱化”“虚化”的问题。乡镇人大主席团的职能主要是：通过召开主席团会议集体研究讨论相关工作安排、处理大会闭会期间某些日常工作，具有类似县级人大常委会主任会议的职能。为了发挥乡镇人大主席团作用，要优化主席团成员结构，适当扩大主席团规模，建立主席团会议制度，一般每三个月举行一次会议，并要完善各项工作制度和议事程序，促进主席团工作更加规范化。总之，要在法律规定的范围内，把乡镇人大主席团建设好，既要发挥好其作用，又要防止其越权；既不能不作为，也不能乱作为；既不能缺位，也不能越位。工作中碰到的相关问题，都应以合法的途径来解决。比如，对于需要及时讨论决定本行政区域内的重大事项，而主席团又无法行权的问题，可以通过增开乡镇人代会的途径来解决。第二步，将主席团常设化，即扩大乡镇人大主席团职能，赋予主席团作为常设机关的法律地位。随着经济社会的发展，民主法治的推进，等各方面条件成熟后，再对地方组织法、选举法、代表法等相关法律作出修改，适当扩大乡镇人大主席团在闭会期间的职能，比如：检查宪法、法律、法规以及上级人大及其常委会和本级人大决议决定在本行政区域内的执行情况；督促办理代表议案和建议；主持本级人大代表的补选；接受乡镇人大主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，以及本级人大代表的辞职；决定临时召集本级人民代表大会会议等，赋予主席团作为常设机关的法律地位。只有这样，乡镇人大主席团才是名副其实的常设化。

在“两步走”中，走好第一步是基础，而且还需要一个较长的时间。要看到，我国国家很大，各地情况差别较大，乡镇的地域面积、人口规模、经济发展水平千差万别，有的乡镇的人口规模、经济总量、财政收入相当于一个中等城市的水平，乡镇人大发展现状也存在较大差别。仅看代表法对代表数的规定：“乡、民族乡、镇的代表基数为四十名，每一千五百人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一百六十名；人口不足二千的，代表总名额可以少于四十名。”光是乡镇之间的代表数就相差四倍以上。要看到，在乡镇，政府不设组成部门，没有法院、检察院，人大也没有委员会一类的工作机构，在乡镇人大闭会期间，除个别调整乡镇人大主席、副主席，乡镇长、副乡镇长外，乡镇人大没有其他人事任免工作。还要看到，现阶段的乡镇人大工作还不至于达到县级人大常委会的水平；以规模不到10人或10多人的主席团成员来代表人民行权，无论从法理上还是实际上看，都存在一定的问题；而且越是到基层，越是要探索基层直接民主与代议民主的对接管道、结合平台，支持和保证人民通过人民代表大会依法行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。更要看到，赋予乡镇人大主席团作为常设机关的法律地位，需要从组织建设、运行机制、工作保障等方面进行一揽子的设计和构建，这不仅是修改法律的问题，更是实际支撑的问题。它不是现有乡镇人大主席团简单翻版成常设机关，而是乡镇人大主席团建设加强、运作规范、瓜熟蒂落、化茧成蝶的演进过程，是乡镇人大不断发展完善、不断提高水平的历史过程，是在经济社会发展基础上渐进改进、内生性演化的结果。应该说，在现行法律框架内，乡镇人大依法做好工作、发挥作用还有很大的潜力和空间。乡镇人大把法律规定的职责空间用足用好，把潜力释放出来的过程，实际上就是乡镇人大自身发展成长的过程。在乡镇人大主席团建设的“两步走”中，只有把第一步走好、走稳，才能为迈向第二步奠定坚实的基础。不能把主席团常设化这一少数地方有一定基础、现实要求的，当作全部适合、法定必须的来推广；也不能把将来要实现的当作今天要做的；更不能脱离特定社会政治条件来设计。否则，会欲速则不达，画虎不成反类犬。对此，我们要有清醒的认识，要有足够的历史耐心，循序渐进，不能急于求成、拔苗助长，不能理想化。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一。”加强乡镇人大主席团建设，必须坚持从国情出发，从实际出发，遵循规律，因势利导，使之成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程；既要积极、又要稳妥、更要扎实，使之服农村基层的水土、扎根基层民主的土壤、适应人民群众的实际需要、符合经济社会的发展过程、切合社会主义民主的发展历程。

五、着力推动乡镇人大代表活动经常化

代表是人大的主体，只有代表“动”起来，人大工作才能“活”起来。“选举人大代表既是人民代表大会制度的基础，也是人民当家作主的主要体现，第一位的是要把代表选好。”要坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的原则，完善代表资格审查机制，把好代表“入口关”，优化代表结构，真正把那些热爱人大工作、群众基础好、综合素质高和履职能力强的先进分子选为人大代表。要从权利保障、物质支持、网络运用、平台搭建等各个方面，为代表执行职务提供必要条件，完善代表学习培训制度，健全提高代表素质和能力的机制。要坚持代表主体地位，把代表工作放在更加突出的位置，积极搭建联系平台，精心组织代表活动，强化服务保障，支持和保障代表依法履职，动员和组织广大代表投身改革创新的“主战场”，唱响议政督政的“好声音”，当好人民群众的“代言人”，凝聚推动发展的“正能量”。一是组织代表主题活动，让代表参与有载体。根据党委决策部署和乡镇改革发展大局，谋划好代表活动主题，组织代表开展执法检查、视察、调研活动，完善代表小组活动制度，改进组织方式，增强活动实效，切实发挥代表在落实党委决策部署、推进政府重点工作、促进民主法治建设中的一线作用。二是加强代表联络机构建设，让代表联系群众有平台。按照“全覆盖、制度化、常活动、有成效”的要求，推进代表联络站（室）建设和运行，完善接待群众、反映问题、建议办理等工作机制，切实发挥好代表联络站（室）反映民情的“直通车”作用、为民服务的“连心桥”作用、改进工作的“助推器”作用和化解矛盾的“减压阀”作用，真正把基层联络站（室）建设成为收集民意、汇聚民智、化解民忧、温暖民心的前沿阵地，打通代表联系服务群众的“最后一公里”，推动代表联系群众的制度化、规范化。利用网络优势，建设网上代表联络站，实现网上网下全天候、便捷化联系。三是完善代表接受选民监督机制，让代表履职有压力。完善代表履职登记制度，健全代表辞职制度，增强代表执行职务意识。通过多种方式组织代表向选民报告履职情况，接受选民的询问和监督。一届内每位代表应向本选区选民报告履职情况一次以上。让选民清清楚楚地知道自己选举出来的代表在任期内为他们做了哪些事情，是否“代表”了他们，从而也倒逼代表认真履职。

六、积极探索依法履职的新方式、新机制

做好乡镇人大工作，需要在实践中不断探索创新。但创新不是对现行法律的突破，而是在法律框架下对具体方式的探索、改进、发展。从一些地方乡镇人大的实践探索来看，有以下几个方面值得总结、推广。一是实行政府实事工程代表票决制。主要做法是：政府实事工程项目建议由代表征集、工程立项由代表票决、实施过程由代表监督、建设结果由代表评估。开展票决制工作，既盘活了乡镇人大各项工作职能，又回应了人民群众的需求，丰富了闭会期间乡镇人大工作内容，激发了乡镇人大代表履职热情，推进了基层民主政治建设，是新形势下加强和改进乡镇人大工作的着力点和突破口。具体操作中，要规范票决前、票决中、票决后的工作流程，加强会前调查研究和征求意见工作，抓好项目筛选，打好实事工程项目票决的民意基础；严格按照票决制程序要求，发扬民主，充分审议，形成共识，确保票决的有效实施；加强对实事工程实施的跟踪督查，确保实事工程按计划实施，真正形成“党委领导、人大票决、政府执行、代表参与、群众助推”的组织实施模式。二是实行参与式预算。主要做法是：人代会前，组织代表和群众对预算草案进行恳谈；人代会期间，大会听取预算报告，采取分代表团审查和集中审查相结合的方式审查预算，代表可联名提出预算修正案，并开展充分辩论。在此基础上，交由全体代表无记名投票表决通过。人代会后，要求政府对部门预算公开。闭会期间，组织代表对预算执行情况进行多渠道监督。新预算法规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”财政预算监督是人大职能作用发挥的很好抓手，抓住了“钱袋子”也就抓住了乡镇人大履行监督职能的关键。实行参与式预算，是深化乡镇人大预决算监督的有效途径，完全符合新预算法的要求，值得总结推广。三是开展专题询问。对一些民生问题、重点项目建设在走访选民的基础上开展专题询问，通过代表与政府有关负责人面对面沟通解决具体问题，改单向会议审议为双向协商互动[5]。四是加强代表建议办理工作。推动承办单位加强与代表的直接沟通和联系，实行代表建议办理“一评议三公开”制度，“一评议”就是由提出建议的所有代表对办理结果满意程度进行评议；“三公开”就是公开承办部门与代表面商情况，公开建议处理情况，公开年度代表建议办理情况和评议结果，增强建议办理实效，提高代表对建议办理工作的满意率和建议所提问题的解决率。五是配合县级人大常委会开展监督。按照统一部署，做好县级人大常委会监督项目的组织实施、审议意见跟踪督办等工作，县乡人大联动，形成工作合力，推动法律法规在基层的有效实施。基于乡镇人大的履职能力现状，通过县乡人大联动开展工作来带动乡镇人大提高水平是一条有效的途径。

七、扎实开展乡镇人大协商

人民代表大会是我国主要民主渠道。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力不是一句口号，不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”乡镇人大作为最基层的地方国家权力机关，离实际最近，离百姓最近，离各种社会矛盾最近，既要通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理，也要通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理，使这两种民主形式相互补充、相得益彰。从各地乡镇人大工作实践来看，凡是乡镇人大工作做得好的，都是将这两种民主形式运用得好、结合得好，使乡镇人大工作有深厚的群众基础，能够凝聚起强大的社会力量。正如张德江委员长在浙江调研乡镇人大工作时指出：“乡镇人大工作归根到底要‘顶天立地。顶天，就是坚持党的领导，巩固党的执政地位，贯彻落实党的路线方针政策。立地，就是要为老百姓办事，反映老百姓的呼声，解决老百姓的困难，促进老百姓安居乐业。”乡镇人大要把积极开展协商作为推进人大制度和人大工作完善发展的重要抓手和着力点，探索协商形式，丰富协商内容，将协商民主深深嵌入依法履职过程中，紧紧融入人大运行机制相关方面，拓展协商民主的广度和深度。一是在人大代表选举中用好协商民主。选举法规定：“由选民直接选举人民代表大会代表的，代表候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，将代表候选人名单及代表候选人的基本情况在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。”同时还规定：“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”这些规定都包含着协商民主的制度设计。必须严格落实选举法，增强候选人的透明度，增进选民对代表候选人的了解，使协商更加充分[6]。二是发挥好人大代表在协商民主中的作用。乡镇人大代表与人民群众接触最广泛、最直接、最经常，开展各种形式的协商也最为便利。要深入开展“代表进社区”“代表接待日”“代表走村入户”等活动，广泛、直接听取群众意见，畅通社情民意反映渠道，在联系中探索协商形式、丰富协商内容，让乡镇人大代表更好地发挥直接联系人民群众、推进协商民主的独特优势[7]。三是在重大事项决定中用好协商民主。在重要事项决定工作中要增加透明度，多讨论、多商量，做到“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。特别在作出重要决定之前，实行事前公告制度，让群众了解重大事项的内容，并能够通过各种渠道反映自己的意见，更好地汇聚民智，使作出的决定更好地顺乎民意、合乎实际，使作出决定的过程成为发扬民主、集思广益的过程，成为统一思想、凝聚共识的过程，成为实现人民当家作主的过程。总之，要按照协商于民、协商为民的要求，构建程序合理、环节完善的协商民主体系，做到有事多商量、遇事多商量、做事多商量，商量得越多越深入越好，推进协商民主在乡镇人大工作中广泛多层制度化发展。

八、进一步加强党对乡镇人大工作的领导

党的领导是人大工作必须始终坚持的重要政治原则，也是做好人大工作的根本政治保证。乡镇人大工作做得怎么样，很大程度上取决于同级党委尤其是党委书记的认识和重视程度。各级党委要从加强基层政权建设的高度，把乡镇人大纳入党委总体工作布局，切实加强思想领导、政治领导和组织领导，保障和推进乡镇人大工作健康发展。一是健全党委领导人大工作机制。乡镇党委要把乡镇人大工作摆上重要位置，尊重乡镇人大法律地位，支持乡镇人大依法行使职权，保证和促进乡镇人大职能作用充分发挥。定期听取乡镇人大工作汇报，研究部署乡镇人大工作，协调解决工作中的困难和问题。注重发挥乡镇人大整体作用，善于对人大工作出题目、交任务、明责任，确保乡镇人大主席、副主席主要精力从事人大工作，不能将人大“整个机器”拆成“零部件”使用，过多集中在政府具体事务上[8]。要把乡镇人大工作纳入对乡镇的年度综合考核内容，增强乡镇党委对人大工作的责任心和人大主动开展工作的积极性，增强刚性约束。乡镇人大要将党的领导贯彻到人大依法履职的全过程、各方面，使人大各项工作都有利于实现党的领导，有利于巩固党的执政地位和基础。二是加强组织保障。统筹考虑人大干部队伍建设，进一步优化人大干部结构，配齐配强乡镇人大主席、副主席。人大干部享受同级党政干部待遇。设立乡镇人大办事机构，增加工作力量，每个乡镇至少配备一名工作人员主要从事人大工作，切实解决目前存在的乡镇人大主席“光杆司令”、唱“独角戏”的问题，形成“有人可干事、有人愿干事、有人能干事”的良好局面。三是加强经费保障。将乡镇人大工作经费和代表活动经费列入年度本级财政预算，保证及时足额拨付到位，确保专款专用。同时，对农村代表参加代表活动给予相应的误工补贴。四是加强制度建设。建立健全乡镇人大议事规则、会议组织、学习培训、代表活动、联系选民、履职登记、自身建设等方面的工作制度，完善工作机制，使各项工作有章可循、有规可依，不断提高乡镇人大工作的制度化、规范化水平。五是加强工作指导。县级人大常委会要把乡镇人大工作纳入日常工作范畴，通过常委会领导联系乡镇人大工作、邀请乡镇人大负责人列席县人大常委会会议、召开读书会、举办培训班等方式，切实加强对乡镇人大工作的联系指导，形成整体合力。

乡镇政权是我国最基层的政权组织，是我们党执政的重要基础。乡镇人大是最基层的国家权力机关，乡镇人大工作关系到国家政权的巩固和发展，关系到国家的长治久安和繁荣昌盛。“基础不牢，地动山摇”。加强乡镇人大工作和建设，必须坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，按照总结、继承、完善、提高的原则，不断推进人民代表大会制度的基层实践，提高乡镇人大工作水平，使人民代表大会制度深深扎根在基层大地、扎根百姓心中，打牢国家政权基础，夯实国家治理现代化的重要基础。

注释：

[1][2]阚珂：《在乡镇人大认识人大制度》，载《人民日报》2015年4月1日。

[3]席文启、李正斌：《从北京市顺义区对乡镇人大主席团建设的新尝试说起》，载《人大研究》2014年第12期。

[4]田必耀、张维炜：《推进乡镇人大工作，路在脚下》，载《中国人大》2014年第12期。

[5][8]浙江省人大常委会课题组：《关于加强和改进乡镇及街道人大工作的调查与思考》，载《调查与研究》2014年第7期。

[6]阮重晖、方永红、沈亦乐：《关于人大工作中协商民主的思考》，载《人大研究》2014年第12期。

[7]沈春耀：《积极开展人大协商，推进人大制度和人大工作完善发展》，载《人民日报》2015年2月12日。

（作者分别系浙江省杭州市人大常委会副秘书长、研究室主任，浙江省杭州市人大常委会研究室综合调研处处长）