新城镇化背景下农村教师流动的制度分析

左崇良+左建英

[摘要]教师流动是教师资源的重新配置，事关教育公平与教育质量。实地调查表明：农村教师自发流动总体上呈现出一种特殊的塔式单向运动，教师流动加快，这客观上有利于教师潜能的发挥，但同时扩大了地区间教育的差距。义务教育均衡发展战略要求政府构建有序的教师流动机制，积极引导教师的合理流动，优化教师资源配置。法制保障和人文关怀，有利于教师有序流动和维持农村教师动态平衡。

[关键词]农村；教师流动；制度分析；调查；动态平衡

中图分类号：G525.1

文献标识码：B

文章编号：1673-9949（2015）05-0013-04

制度分析方法，是以政治制度和管理制度为分析对象的研究方法。本文采用制度分析方法来研究教师流动问题，去发现政治制度和教育制度在社会生活中的地位和作用，揭示公共管理政策对农村教育发展的影响，并提出促进教师有序流动的相关对策。

一、时代背景：新城镇化战略下农村教育的发展

《荀子》云：“国将兴，必贵师而重傅”。教师是教育工作的实际承担者，是教育成败的关键因素。随着计划经济向市场经济的转轨，尤其是“城镇化”的发展战略实施以来，传统的教师人事管理日益显露出不适应，许多农村学校在教师任用方式上进行了改革，对农村教师流动产生了复杂而广泛的影响。

随着我国城镇化的加速，政府采取了城乡统筹发展战略，通过撤并农村薄弱学校、加快县乡学校标准化建设、推进城乡教师交流等措施以促进农村教育的发展。“城镇化”战略的实施，客观上有利于我国农村基础教育的优化，主要体现在以下几个方面：一是明显改善了农村义务教育学校办学条件；二是整体提高了农村义务教育教师队伍素质；三是初步催生了农村义务教育现代化雏形；四是持续提升了农村义务教育质量和国民素质。农村教育由“普及”向“提高”，由“初步均衡”向“基本均衡”战略转型，这一大趋势也反映出农村教育质量和城乡教育公平，以及教师、学生、学校等方面的变化。反过来，农村教育在农村劳动力资源的开发、农村经济建设、农业科学技术的普及和丰富农村的社会文化等方面起着越来越大的推动作用。

二、实地调查：湖南省H县教师的流动情况

教师流动是指教师从一所学校流动到另一所学校，从一种工作状态变化到另一种工作状态，它属于社会流动的范畴。当前，我国的新城镇化战略正在实施，教育改革还在持续，农村教师人事管理是否已摆脱昔日的困境，教师流动是否走向有序发展。请看来自湖南省农村一线的实地调查。

H县是湖南省中南部的一个农业大县，人口约124万，工业基础较为薄弱，经济以农业为主，农民外出务工较为普遍。H县在全国农村居于中等发展水平，自然环境不算很优越，教育水平较为一般，是我国南方农村的一个典型缩影，很具有代表性。教育改革以来，H县普及九年义务教育大有进展，高中教育持续扩大，各级生源充足，教师趋于饱和状态。

1.教师县域内部流动

H县现有县属高中7所，其中省重点高中一所，乡镇中学69所，小学295所（另有教学点26个），11所民办中小学（2014年数据）。各学校零散分布在全县各地，办学条件因地而异。以下是近5年来（2009—2014）H县不同层次水平学校之间的教师流动情况流程图，较大程度上反映出我国农村教师流动的一般状况。

调查显示，H县教师内部流动的总体状况是：从各乡村小学流向镇中心学校或初中，从初中流往高中；从偏远地区流往各乡镇中心学校，从各乡镇中心学校流往县城中学；从普通高中流往重点高中，从重点高中流往各大中城市的中学，总体上呈现出一种特殊的塔式单向运动。

2.教师县际外部流动

H县农村教师流动大军中有一个支流是县际外部流动，有流入和流出两种。H县共有在职中小学教师9026人（2014年数据），教师流入以师范院校的毕业生就业分配为主。近年来流入H县的青年教师数量偏少。每年从外县流入的教师不足20人，多数是在民办中小学任教。流出途径有调动、考研和自动离职三种。流动的主体是中青年教师和“双高”教师（相对而言的高学历和高职称）。调查显示，近5年，湖南省H县由农村流向城市的教师多达600人以上，而从城市流向农村的教师不到40人，综合考虑城市化、城镇化背景，农村优秀教师流往城市地区的数量和速度仍然超出常规。

调查表明：农村教师流动的节奏加快，流动范围越来越广泛。小学教师出现“断层”，初中教师数量相对稳定，高中教师数量上升较快，教师队伍老化，教师素质参差不齐。

三、现实困境：农村教师流动加快，优秀教师流失严重

由于我国长期存在的城乡二元社会结构，农村教师的流动较为引人关注。新城镇化的背景下，我国农村教师问题逐渐凸显放大：教师数量相对不足与绝对过剩问题并存；教师流动速度加快，优秀教师流失严重；农村偏远地区学校教师岗位对年轻教师的吸引力不足：农村教师队伍结构不合理，素质有待提升。

1.任命制与聘任制双轨并行，促进了教师的流动

新中国成立以来，我国对教育事业实行集中统一的政策，在教师的任用上一直采用派任的方式，这种任用方式有利于教师的稳定，但学校没有选择人才的余地，教师的任用与使用相分离。目前，教师的任用方式有了很大改变，许多学校已经实行聘用制。聘用制条件下，学校与被聘教师为签约双方，实行双向选择，这有利于建立公平择优、平等竞争的选择任用机制，极大地促进了教师人才的流动。

派任制与聘任制各具特色，各有所长。现行教师聘任制实际上为双轨制是聘任制与派任制的结合。在各县属高中，尤其是重点高中，校长享有很大的用人权，教师任用方式倾向聘任制，学校可以根据自己的需要选择适当人选，也可以解聘不称职教师。而各乡镇中学，教师的任用基本上沿袭传统的派任制，人事权掌握在上级领导机关手中，学校很难形成一支专业结构合理、高质量的师资队伍。农村小学教师队伍出现“断层”，农村小学教师平均年龄达40岁，基本上缺乏科班出身的英语教师，造成农村教师学科结构与年龄结构调整难度依然较大。农村学校“弱”而“空”，城镇学校“强”而“挤”。优秀教师主要集中在城镇，农村优秀教师缺乏，造成教育质量下降。

2.城乡差别和地区差异加速教师流动

城乡差别在教育领域的突出表现为教师的生活条件和工作条件存在巨大差异。农村中学交通不便。校舍陈旧破烂，教学设备缺乏，购物娱乐交友都具有一定困难，这对广大教师尤其是青年教师影响很大。面对十分艰辛的环境和条件，许多青年教师无心教学，想方设法调离农村，调往县城或其他环境相对较好的地方。

地区差异是造成优秀教师外流的重要因素。广东是中国内地经济最具活力的省区之一。各方面人才需求巨大。近邻湖南成为其人才输出大省，每年数以万计的教师涌向广东。H县地处湖南省中南部，与珠江三角洲地区往来十分便捷，而两地工资差异悬殊，许多获得中高级职称、教学能力较强的中青年教师，宁愿放弃自己从教多年的学校，赴广州、深圳等地谋职。相关资料显示，湖南各地农村都不同程度地出现了这种情形。

3.教师人事行政不规范促使教师超常量外流

调查表明，农村中小学师资单向流动幅度很大，中青年骨干教师流出居多。这种单向流动造成教师队伍结构的不合理，县城及周边地区学校教师普遍超编，偏远地区中小学师资力量不足。即便是同一所中学，一些科目教师过多，另一些科目教师不足甚至空缺，出现有才难用、无才可用并存的怪现象，这势必影响到教学水平和教育质量。

当前我国教师制度改革，还不能很好地适应社会主义市场经济和21世纪社会发展的需要。农村中小学办学条件千差万别，教师实际收入差异很大，这些都客观上促使教师人才的单向流动，同时，教师人事行政不规范管理加剧了这一流动。师资超常量外流成为制约基础教育均衡、实现教育公平的瓶颈。

4.学校人事管理不科学造成优秀教师流失

教师人事管理包括教师人事行政和学校人事管理。人事管理的目标是人尽其才、才尽其用、用见其效。为此，学校应对教师的智力体力进行科学合理的发掘、组织和使用。然而现实中许多学校缺乏人力资源的规划，学校领导任人唯亲，不能一视同仁；任人唯贤，亦不能避人之短，用人之长。一些中学甚至形成了以校长的同学、同乡为基础的非正式教师组织，排挤其他教师。利益的分配上，“不患寡而患不均”，在这种情形下，身处此类组织之外的教师，很难有施展才华的机会。外流教师的主要接收地区，教师工资和福利待遇都远远高过流出地，造成教师队伍振荡、人心浮动。一些教学能力较强的中青年教师往往考虑另谋发展，学科骨干流失；而另一些人际交往不够宽泛的教师意志消沉，无心从教，造成教师人才的流失和浪费。

四、谋求出路：明确政校权责，促使教师有序流动

消除教育发展差距，共谋社会均衡发展，这是当前我国公共管理的政策目标。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，互促共进的城镇化。教育作为社会有机体的重要一元，需要与现代农村产业结构、社会结构融合一体，走新型农村教育发展道路。

1.明确政府、学校权责，营造良好的制度环境

农村教师的单向不合理流动，有多方面的因素。学校内部因素包括收入差距、工作环境、发展空间、教学设施、教师管理等方面的差异：学校外部因素包括城乡二元产业结构和经济发展差异。教育政策缺位和管理体制不甚合理，教育价值偏颇和多元化教育理解不够等等。

教育是促进社会公平，构建和谐社会的有力手段。要想充分发挥农村教育的积极作用。政府和学校必须明确各自职责，营造良好的制度环境。政府根据教育发展规划制定教育需求预测和培养计划，制定师资的管理制度，提高农村义务学校教师编制标准，学校采取种种措施，调动教师的工作积极性。深化农村地区教育综合改革的措施有：采用“基本编+机动编”的方式来配置教师并科学核定教师编制：建立系统性的农村偏远地区教师岗位利益补偿制度；在区域内把教师从“学校人”变成“系统人”，构建教师退出与交流的长效机制等。当前，在教师任用方式上可以进一步扩大聘任制，上级领导尽量少干预学校教师的任用。在实施过程中，通过种种制度和规范，防止学校领导对教师聘任权的滥用。以减少教师的不安全感。对偏远地区，可在一定程度上继续实行派任制和特岗制度，以解决当地教师匮乏和教师老化的问题。各级教育机关应采取物质和精神鼓励相结合的办法，吸引教师人才，稳定教师队伍，发展落后地区的教育事业。

2.教师柔性流动，智力支持农村教育

当前，农村教师正以显性或隐性的方式频繁流失，农村学校教学质量难以保障，严重影响着农村教育的健康发展。我国农村学校中，教师素质参差不齐，许多教师专业能力有待进一步提高。地方政府可通过实施差异补偿、搭建教师专业发展平台、推进人文化管理、改善教师生存环境等措施，解决农村优秀教师流失的问题。探索城乡学校教师交流服务制度。促进城乡师资双向流动，特别是城市教师向农村学校流动，逐步实现区域内师资力量配置的动态均衡：通过学校整合重组、联合办学、结对帮扶，以及推进名师、名校特色学科开发，构建优质学校与薄弱学校资源共建机制和区域间教育交流与合作机制，促进农村教师与城市教师合理流动。建立城乡教师交流共享机制，地方政府牵头，由教学水平较高的学校派出的教师，在为期一年或两年的流动期中，到偏远农村地区的学校以及部分薄弱学校任教。通过上课、参加教研活动等方式，为这些学校提供智力支持。

3.加大义务教育投入，改善农村学校办学条件

教育经费包括教育事业费和基本建设经费。长期以来，我国基本建设经费所占比例过小，造成许多乡镇中小学建筑条件差，危房面积大，而农村教育事业费的绝大部分又用到人头费上。教育改革虽在调整这两个比例，但收效甚微。如今，我国正着手建设和谐社会，建设社会主义新农村，进行新型城镇化建设。城镇化建设，涉及社会的方方面面，其中包括城乡基础设施一体化和农村办学条件改善。促进我国农村教育的可持续发展，应根据实际调整农村教育发展的政策思路，建立多元的农村教育投入和分类管理机制，提高乡村学校吸引力，并建立良性的教师引入和互动机制，以利于城乡教师交流。

城乡教育的均衡发展，政府有责任去推动，有义务去引导。在制定相关政策时，政府眼光要向下，对农村学校要多些资金投入，多些人才帮扶，多些政策倾斜，逐步消除城乡和校际之间的差距。加大义务教育投入，改善农村学校条件，这是各级政府的共同责任。今后一段时期，小城镇建设步伐加快，农村的道路交通条件必将大大改善，农村教师的工作和生活会越来越方便。在这种情形下，有一个可行的办法：在距集镇1公里左右，环境较好、交通相对便利的地方，投资建设一所乡镇中心学校，增添教学设备，增设活动设施，以提高教学质量，丰富教师和学生的课余生活。

4.加强学校人事管理，开发教师人力资本

人事管理是学校管理工作的一个重要组成部分。选聘用人是否适当，教职工积极性能否充分调动起来，直接影响到学校的教育质量。我国当前实行“县管校用”的教师管理体制，县教育局享有学校教师的人事管理权，学校在人事管理工作中，主要是激励教师工作积极性，不断增强教师的从教能力。校长在选用教师的工作中，要出以公心，择贤任能。

学校的人事管理要力求做到用人之长，优才优用。农村学校应重视教育实效。创造条件，充分发挥每个教职工的聪明才智，顺利实现各项教育目标。学校利用一切好的政策和机会，吸引人才、留住人才、用好人才，这是农村教师人事管理的核心要义。

[责任编辑：刘新丽]