新常态下政府投资工作的思考

罗正义 陶剑波 戴国法 杨宴瑄

新常态下政府投资工作的思考

罗正义 陶剑波 戴国法 杨宴瑄

去年以来，受宏观经济环境及经济结构调整影响，椒江区经济增速明显放缓，固定资产投资增长渐显乏力，经济“新常态”特征日益明显。在当前经济持续增长内生动力不足，经济向好基础尚不稳定的大环境下，各地都在狠抓扩大有效投资工作。其中，政府投资作为党委、政府统筹主导经济社会发展一个重要抓手，是积极扩大有效投资，主动适应“新常态”的一个重要动力源和增长极。

政府投资面临新挑战

地方债务规模受到严格控制。去年9月，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），对地方政府依法适度举债、规范融资机制、加强债务监管等方面做出了明确规定。政府财政负债规模已受到严格控制，融资极为困难，加上当前土地出让金收益等几乎为零，财政收支平衡压力很大。而新《预算法》对财政转移支付的完善，和对支出预算约束的强化，进一步抑制了地方政府投资的冲动。

政府和社会资本合作的体制制约亟需破解。当前我们面临环境问题治理、社会对公共产品需求增加、城镇化继续发展等诸多现实而紧迫的问题，地方政府持续性的资金投入压力很大。解决基础设施建设领域项目融资难问题，关键和根本出路在于探索和深化投融资体制的改革和创新。椒江目前已有市立医院新院区、十二塘围填海一体化等项目开展PPP模式试点和探索，但厘清民间资本投资回报、风险处理和监管安排等问题需要解决的体制、机制障碍不少，民间资本的短期替代作用有限，缓解政府资金压力依然很大。

政策处理成为政府投资项目推进的难题。建设用地指标依然紧缺，既有前期工作仓促的部分因素，更有政策处理的老大难问题。特别是由于当前椒江区推进的农民住宅公寓化建设与本地农民立地房安置等观念上的不一致，导致一些村民安置点落实困难、村留地落实情况不理想，部分村历史遗留问题较多，严重影响了重点项目落地与推进。如人民路小学葭沚校区等项目征迁工作困难重重，久攻不下。此外，椒江区与台州经济开发区（绿心委）之间甚至在各街道之间、各工程指挥部之间，拆迁补偿标准与市场重置价相差较大、标准不一，也影响了投资项目的推进。

优化有效投资的结构压力在增大。椒江全社会固定资产投资增速下行的压力持续增大。工业企业投资的积极性有所下降，新建项目数量减少，投资规模不足，续建项目进度放缓，投资增量有限，新老项目的青黄不接导致工业性投资后劲尽失，降幅明显扩大。房地产下行态势短期不会逆转，房地产开发供给过剩压力日益显现，同时受需求萎缩、信贷政策以及行业调整等多重因素影响，今年房地产开发的存量和增量都不容乐观。在其他行业投资增长乏力的情况下，实现“稳增长、调结构”目标，政府投资被赋予了更多的使命。

政府投资呈现新趋势

投资规模和财政投入呈下降趋势。经过近几十年集中投资建设，椒江区公共基础设施等领域投资渐趋饱和。2015年椒江区政府投资计划共安排项目121个，总投资达182亿元。年度计划投资31.7亿元，较去年下降18.5%，其中续建项目67个，年度计划投资18.6亿元，新建项目54个，年度计划投资13.1亿元；资金保障中，财政投入约14.6亿元，较去年压缩33.7%，其它投入约16亿元。与“十二五”历年相比，今年的项目年度计划投资和财政投入资金规模均为历年最小。值得一提的是，受地方债务规模控制影响，采用公司化运作的资金投入明显增加。

社会民生类项目占比呈上升趋势。以补短板、调结构为导向，近年来椒江政府投资结构性趋于优化。从2015年度财政计划分行业类别投资规模比较，交通项目占27.8%、城建项目占24.5%、农水项目占12.4%、社会事业项目占17.7%、“四边三化”项目占2.2%、“五水共治”项目占12.8%、其他项目占2.6%。其中，农水项目、社会事业项目占比较去年有所提高，“五水共治”等项目均与民生有关并直接惠及百姓生活，凸显以社会转型、生态文明建设为着力点，椒江近年来政府性投资持续向社会民生类项目倾斜的新态势。

做好政府投资工作新思路

直面困难，合理控制投资规模。国务院国发〔2014〕43号文件，对抑制地方政府过高的投资冲动，合理控制负债规模，如何保持投资适度增长和合理保障资金提出了更高的要求。椒江区及时提出了“行稳致远，量入为出；突出重点，有保有压；多措并举，化解压力”的年度政府投资项目计划编制原则，即坚持深入调研，着力解决好项目建设的紧迫性与财政资金减收、保障短缺之间的矛盾；坚持锁定债务存量，实行政府债务只减不增；坚持保重点、保续建，放缓续建进度，严格压缩新上项目；坚持推出一批公司化运作的项目，积极探索引导民间资本投入基础设施领域，加快推进PPP模式。

科学谋划，深化项目前期工作。做好政府投资项目前期工作，既是当前进一步规范政府投资项目管理，健全和完善科学的政府投资决策程序的必然要求，也是确保投资项目决策科学性，项目实施方案合理性、可行性，提高投资效益的前提和基础。提高项目前期工作质量，首先要从科学编制“十三五”重大项目规划这个源头做起，分析“十三五”重大项目建设背景，科学谋划“十三五”重大项目建设。加强项目储备，重点梳理一批具有明显带动支撑作用的项目，开展前瞻性研究。其次是提升项目可研阶段前期工作，重点加强可研报告论证的严谨性，扩大评审范围，提高可研评审质量。第三是坚持和完善重大项目讨论决策机制，积极探索人大、政协在重大项目投资决策过程中的监督职能，促进项目决策的科学化、民主化、规范化。

多措并举，强化资源要素保障。没有资金、土地等要素支撑，就无法形成有效投资。在当前政府融资制约和土地存量减少的情况下，必须强化开源节流意识，注重创新拓展。一是建议组建旅游、水利等四大投资集团，承担政府投资项目融资、投资、建设、经营等职能；利用今年过渡期政策，对2015年1月1日新《预算法》实施前可以合法举借政府债务的保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的在建项目，做足后续融资工作；积极适应国家发改委城投债转型改革，努力谋划国资公司专项债发行。积极争取更多的政府存量债务转化为债券的份额，减轻财政压力。二是坚持存量挖潜，加大低效土地开发利用和整合再开发力度，盘活财政存量资金，扩大重点建设资金“三统一”管理，挖掘“内生财力”，降低投资成本。三是要积极抓好项目包装，全力争取上级资金补助与土地奖励指标。

探索创新，加快投资体制改革。一是要充分认识投融资体制创新的重要意义。要清醒地认识到，当前兴起的政府和社会资本合作（PPP）投资模式热潮，是一场改变公共建设领域单一投资结构困局和转变政府职能的机制体制性变革，它尚处在实践探索阶段，亟需加强对其管理机制和合作机制等深入研究。二是全力推动PPP模式试点工作，椒江要总结台州市立医院新院区项目PPP方式的经验，加快完善推进十二塘围垦一体化PPP项目实施方案的出台，抓紧制订出全区PPP合作相关配套措施和实施细则，为下一步模式推广提供制度保障。三是要推出更多盈利清晰、前期成熟的PPP项目，推动和吸引民间资本进入交通、城建、水利、教育、卫生等重点公共产品领域，缓解当前我区公共基本设施领域资金紧张的困境。

攻坚克难，破解征地拆迁难题。在椒江区部署的今年40个重大项目“攻坚克难”行动中，其中很大一部分是政策处理问题。这个关键节点一旦打通，椒江的发展进程将进一步提速。因此，要把突破政策处理难点作为今年“攻坚克难”行动的关键和重中之重来抓。一是要把推行农民住宅公寓化作为推进重点建设的突破口，明确“政府主导、市场运作、村居自建”的总体思路，抓紧出台相关政策，探索灵活多样的安置方式，化解个别村历史遗留问题难解决、跨村跨街道安置阻力大等一系列问题，切实破解重点工程推进难题。二是要合理调整拆迁补偿标准，积极协调椒江区与台州经济开发区（绿心委）之间，以及区内各街道之间、各工程指挥部之间等跨区域之间的补偿标准统一问题。三是要重视并尽快落实被征地农民的村留地，引导他们自主开发、联合开发或委托开发，以利于保障重点项目的实施。

作者单位：椒江区发展和改革局