新疆多民族城镇社区治理中社区工作队伍存在的问题与对策建议*

刘涛

（中共乌鲁木齐市委党校 新疆 乌鲁木齐 830026）

一、新疆多民族城镇社区工作队伍的基本情况

新疆多民族城镇社区治理中,近些年社区工作队伍建设切实得到了加强。

人员方面，数量增多，人员结构进一步优化。截至2012年底，全区社区工作人员43540人，其中，行政在编2044人，占4.69%；事业编10881人，占24.99%；公益性岗位人员18864人，占总人数的43.3%；聘用人员11751人，占总人数的27.1%，每个社区有5～7名行政干部，基本上达到了每百户居民配备1名社区工作人员。2010年至2012年，全疆共选聘7075名高校毕业生到社区工作，平均每个社区有2至3名大学生，进一步优化了社区队伍结构。①

“7·5”事件发生以后，新疆自治区及各地、州、市、市辖区机关干部下驻城镇社区成为常态，他们参与社区维稳及服务，利用单位的资源及人员优势为社区排忧解难。2014年，新疆又开展了大规模的“访民情、惠民生、聚民心”活动，每年选派机关干部进驻城镇社区（村）工作一年，帮助城镇社区（村）开展各方面的工作，积极参与城镇社区（村）治理，下派干部及“访惠聚“工作组已成为新疆多民族城镇社区（村）治理的一支重要力量。如乌鲁木齐市从“7·5”事件开始，市、区政府不间断选派机关干部下驻社区，充实社区力量。2014年，又选派市区两级机关4528名干部组成955个工作组进驻城镇社区、村开展“访惠聚”工作。2015年3月1日，乌鲁木齐市986个“访惠聚”工作组5675名干部全部进点到位，覆盖全市所有城镇社区（村）。

培训方面，对社区干部及工作人员加大了培训力度。2011年至2012年，新疆自治区民政厅委托民政部培训中心和长沙民政职业技术学院对全区1840名街道社区书记、主任进行了一次普遍轮训，社区干部能力素质进一步提高。同时，新疆师范大学等各定点高校、各级党校等培训机构都针对新疆多民族城镇社区干部及工作人员在不同班次开展了专项培训。课题组2015年在对社区工作人员的调查问卷中，当问及“您是否参加过社区工作的培训？”回答“参加过多次”的比例在乌鲁木齐市、阿克苏地区、塔城市、吐鲁番市分别占到78.9%、81%、60.5%、71.1%，这说明近几年新疆各级政府都加大了对城镇社区工作人员培训的力度。

工资待遇方面，新疆多民族城镇社区工作人员工资待遇逐步提高。新疆多民族城镇社区在编干部按照公务员编、事业编的身份享受相应的工资待遇。公益性岗位和聘用人员因地州不同，工资稍有差异，月平均收入基本在1000元左右，还有几百元不等的补贴。

二、新疆多民族城镇社区治理中社区工作队伍存在的主要问题

1.社区干部编制偏少，社区工作任务重，压力大，人员少，待遇低，队伍不稳定。从全疆多民族城镇社区来看，截至2012年底，社区行政在编干部占全区社区工作人员4.69%，事业编占24.99%，平均每个社区配备5～7名干部，干部数量偏少，直接影响到社区治理的实际效果。同时，社区干部出口不畅，在社区岗位工作时间长，压力大，但交流少，缺乏激励的固定机制和交流机制，一定程度上影响到在社区工作的积极性。

对于新疆多民族城镇社区占多数比例的公益性岗位人员和聘用人员来说，由于社区干部编制偏少，即使干得再好，也很难有相应的编制可以进入，享受不到相应的待遇，加之社区工作任务重，压力大，待遇低，当一些年轻、学历高、有能力的工作人员（包括大学生）无在编的希望或找到更好的工作后，他们就会流动，造成社区工作队伍的不稳定，影响到社区工作的连续性、工作效率和服务质量。课题组在对新疆乌鲁木齐市、阿克苏地区、喀什市多民族城镇社区工作人员的问卷调查中，当问及“您在社区工作的动力是什么？”回答“为了纳编”的社区工作人员在以上三个地市多民族社区分别占36.7%、71.5%、29.8%，比例较高。尤其是社区聘用的巡逻队员，过低的薪酬和过重的责任使很多社区聘不上人，即使聘上了，聘用人员的年龄结构、身体素质、处置能力也不能适应目前新疆多民族城镇社区维护稳定的需要，队伍极不稳定。

同时，新疆在现有的政府主导型社区治理模式下，在反恐维稳的严峻形势下，社区工作任务繁重，既有大量的行政性事务要完成，又要参与维稳，还要做好服务，每个社区工作人员都身兼数职，即使社区工作人员在不断增加，如乌鲁木齐市社区工作人员已增加到30～60人，重点复杂社区工作人员达到70人左右，工作人员数量依然不能适应社区治理的要求。

2.社区工作人员结构不合理。从全疆多民族城镇社区工作人员队伍来看，首先男女比例严重失调。如阿克苏地区城市社区居委会118个，社区工作人员共有2976人，其中女性工作人员2062人，占总数的69.3%；塔城市15个社区女性工作人员185人，占社区工作人员总数的77.73%。另外，课题组对乌鲁木齐市抽样调查的90个多民族社区的问卷结果显示，社区女性工作人员的比例达到58%，而在喀什市调研的11个多民族城镇社区中，女性工作人员所占比例达到77%，男女比例严重失调。社区女性工作人员偏多，一方面无法满足社区维稳与社区治理形势的需要，另一方面她们由于家庭生活负担较重，难免会影响到社区的工作。

其次，新疆多民族城镇社区工作人员年龄结构不合理，年龄偏大的较多。课题组在南北疆多民族城镇社区的调研中发现，社区工作人员中年轻人有好的机会就离开了社区，余下的是年龄大且无一技之长的工作人员。他们年龄偏大、学历较低、思想观念更新较慢、创新意识和能力不足，尤其是对于电脑等信息化设备的应用能力差，直接影响到社区的工作。

再次，南疆多民族城镇社区工作人员中民汉比例严重失调，工作效率低。如阿克苏地区城市社区共有2976名工作人员，其中少数民族工作人员2125人，占社区工作人员总数的71.4%。尤其是阿克苏地区少数民族聚集的社区，如红桥街道的托喀依社区工作人员28人，汉族仅4人，长安社区工作人员31人，汉族仅4人，工作人员中民汉比例严重失调。在喀什市城镇社区调研中这种情况更为严重。相对来说，少数民族社区工作人员尤其是部分少数民族女性工作人员完成工作的效率较低，这种情况也导致社区的汉族群众不愿到社区办事。

3.社区干部和一般工作人员的综合素质及工作能力与社区治理的要求不相适应，有待提高。首先，新疆多民族城镇社区大部分干部的专业知识结构不合理，不了解社区工作，业务素质不高，上面怎么说就怎么做，缺乏创新能力，在处理社区诸多问题时能力欠缺、水平欠缺。还有一些社区干部民族宗教知识缺乏，双语水平不高，与当前新疆复杂多变的形势和担负的工作任务不相适应。尤其是近些年新上来的年轻社区干部，缺乏实践经历、社会阅历，处理问题、解决矛盾的经验很少，有部分年轻干部急功近利，心态浮躁，承压力不强，党性差，这些问题都影响到社区治理的实际效果。

其次，新疆多民族城镇社区一般工作人员的综合素质和能力难以满足社区工作专业化的要求。如表4所示，乌鲁木齐市天山区、沙区、水区社区公益性岗位人员的学历层次明显低于在编人员，整体看学历层次参差不齐，而且偏低，他们也没有从事相关工作的专业知识背景，对社区治理提出了很大挑战。

表4 天山区、沙区、水区社区主要工作人员学历统计表

4.社区社会工作专业人才比较缺乏。新疆多民族城镇社区社会工作专业人才缺乏，没有建立起相应的人才引进、使用、流动、激励机制。课题组在对乌鲁木齐市、阿克苏地区、吐鲁番市、塔城市的问卷调查中，当问及“您所在的社区有专业的社工人员吗？”选择“没有”的比例在以上4个地市分别占63.9%、100%、96.2%、75.8%。

5.社区选举流于形式。新疆多民族城镇社区的人事任免，多数没有实施选举，社区主任、副主任基本上是任命，还有些地方的多民族城镇社区选举只是走形式，居民代表连选举对象都不认识、不了解，最终人选还是街道办决定。同时，由于各种原因，部分社区的换届选举没有进行。如塔城市各社区从2005年对社区主任、委员进行选举后，至今再没有进行过选举，而是采取直接聘任的方式，由原主任、委员继续担任。这就使居民对选举对象认同感不强，选举对象在工作中也出现了只唯上不唯实的情况。

课题组在对乌鲁木齐市、阿克苏地区、喀什市、塔城市多民族城镇社区居民所做的问卷调查中，当问及“您对社区的工作满意吗？”回答“一般及不满意”的比例在以上这4个地市分别占14%、49%、70.59%、24.3%。其中，乌鲁木齐市作为新疆的首府，政府投入较多，社区建设步伐较快，居民对社区的满意度较高，而南疆的喀什、阿克苏地区，居民对社区的满意度较低，尤其是喀什市居民认为社区的工作“一般及不满意”的比例达到了70.59%，比例很高。当问及“如果不满意，是因为什么原因”，这些地区的城镇社区居民首先选择了“推诿问题”，其次是“态度不好”。

新疆多民族城镇社区工作队伍存在的这些问题，造成了社区维护稳定的能力不强、服务群众的能力不高、社区治理的效果较差。如在维护稳定方面，新疆多民族城镇社区工作人员对社区中存在问题的人员，特别是“三股势力”、暴恐分子的发现、情报来源、情报收集、情报分析研判等工作能力不强。近些年自治区推行的“四知四清四掌握”工作机制、流动人口的“四位一体”管理法、“四化”管理模式等等在一些社区落实不到位，社区工作人员走访入户不细不实，缺乏应有的敏锐性和警觉性，部分工作人员有麻痹思想，敌情观念不强，在掌握敌情动态、对人员鉴别上存在漏洞，对暴恐活动线索没有提早发现，使“三股势力”的破坏活动得逞。

三、加强新疆多民族城镇社区工作队伍建设的对策建议

1.选好社区“一把手”。社区“一把手”是社区治理工作的关键。在选拔社区“一把手”时，社区书记的选拔至关重要。要通过把社区工作经历作为提拔任用干部的硬指标等方式，鼓励政府机关、事业单位中具备“五种能力”的优秀干部到社区工作，②提高这些干部服务群众的责任意识和做群众工作的本领，从而使社区治理能够真正取得成效。对于社区主任的选拔，要遵从社区选举的原则，注重其社区工作实践经验和服务群众的责任意识，不唯编制身份论，只要是本社区热心群众工作、有工作能力、有创新精神的都可以选举上岗。

2.建立社区干部的激励机制。对于长期在社区工作的优秀的社区干部，要有相应的激励机制，尤其要拓展他们向上的职业发展空间，使这些优秀的干部有上升的渠道和出口，也有助于从方方面面引进人才，保持社区干部的活力、动力和创造力。

3.逐步建立政府主导与社区自治相结合的治理模式。政府主导与社区自治相结合的治理模式，要求依法明确划分基层政府、街道与多民族城镇社区的职责权限，使属于政府及其职能部门、街道的工作由他们自己完成，不再压到多民族城镇社区，这样就可以解决新疆多民族城镇社区职能超载、职权有限和居委会的角色尴尬，从而从根本上解决社区干部及一般工作人员数量偏少、工作任务繁重的问题。尤其是在维稳的过程中，要明确社区参加维稳的职责权限，以解决社区干部及一般工作人员维稳任务繁重但效率低下的问题。如对目前新疆多民族城镇社区自聘的巡逻队员，可以由政府统一聘用，统一培训，交由社区民警统一管理，专门负责社区巡逻、入户职责，加强社区治安管理，消除安全隐患。

同时，政府主导与社区自治相结合的治理模式，要求政府向多民族城镇社区下放权力，赋予其一定的自治权。第一，社区居民民主选举权。要按照《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定，组织居民对居民委员会进行换届选举。在选举中注意候选人要出自本居民区，选举过程及选举结果要公开透明，由政府及居民进行监督。通过选举，一方面增强了社区居民参与社区治理的意识，把社区选举落到了实处，避免了居委会组成人员的行政化，另一方面也使居民对选举对象的认同感增强，更有利于选举对象今后的社区治理工作，还促使选举对象在工作中能站在社区居民的立场上，代表社区大多数居民的利益。第二，社区的财务自主权。对于社区的经费，社区居委会有权自主支配与使用，财务收支公开，接受居民及政府监督；社区居委会还可以本着民主自愿的原则，向社区居民筹集资金，用于社区公益事业；社区提供服务的收入，也可以纳入到社区治理与社区建设中来。只要新疆多民族城镇社区基层自治组织的法律地位明确了，社区多方筹集资金就有了法律基础和现实基础。社区在政府的鼓励下多方筹集资金，增加收入，才能改善工作人员的待遇，才可以引进、聘用社区治理所需要的专业人才和社会工作人才，改变社区工作人员的学历结构、专业知识结构、性别结构、年龄结构，建设一支稳定的工作队伍，才有能力更好地为居民做好服务工作。

新疆多民族城镇社区实行政府主导与社区自治相结合的治理模式，社区干部与一般工作人员将来实行的都是聘任制，也就没有必要去走“纳编”这个独木桥了，编制少的问题迎刃而解。

4.加强对社区干部和一般工作人员的培训与培养，引进社会工作专业人才，以适应社区治理的要求。新疆多民族城镇社区要按专业化的标准打造社区干部及工作人员队伍。首先要建立社区业务培训制度。政府、街道以及社区都要制定社区干部及工作人员业务知识与能力教育培训计划，并利用高校、党校以及其他各种教育资源，采取多种方式定期对社区干部及工作人员进行深层次的综合教育培训，使社区干部及工作人员掌握现代城镇社区工作的先进方法和经验，掌握一定的民族宗教知识和双语能力，改变社区工作人员学历偏低，知识结构不合理，素质不高的局面，尽快培养出一支年轻化、知识化、专业化的社区工作人员队伍。

其次，要通过政策引导，鼓励具备条件的新疆高校开设社会工作的相关专业，培育社会工作的相关人才，毕业后充实到新疆多民族城镇社区开展工作，还可以从外地引进一些社会工作人才来参与新疆多民族城镇社区治理，给予其相应的待遇和发展空间。要鼓励新疆多民族城镇社区在职的干部及工作人员参加社会工作职业资格考试，对于取得社会工作职业资格证书并从事社区工作的人员每月应给予200元至600元（初级、中级、高级）的补助。

再次，新疆多民族城镇社区治理中，一方面要继续引入相关专业的高素质年轻的大中专毕业生，改善社区工作人员队伍的知识结构、年龄结构，并加强他们的工作历练，培养他们的党性和承压力，培养他们处理问题、解决矛盾的经验，增强他们服务群众的能力。另一方面也要注重吸收有社区工作经验的老党员、老居民，发挥好经验传承的作用。

5.在社区工作人员配备中形成合理的民汉比例。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第7条明确了多民族社区的居委会应有一定数量的少数民族成员。因此，在新疆多民族城镇社区治理中，应按照法律规定落实少数民族居民在居委会中的比例，让少数民族居民能够参与到社区各项事务的治理中来。尤其是在南疆少数民族集中的地区，要形成社区干部和工作人员队伍中合理的民族比例，重视少数民族社区干部及工作人员社区工作能力、敬业精神、工作态度和责任心的培养，使社区治理能够顺利实施。

6.建立科学合理的社区工作人员考核机制。在对社区工作人员的考核中，要合理确定对工作人员工作实绩和群众满意度的考核权重，畅通针对社区工作人员的投诉和反映渠道，要尝试通过网络、电话、短信、邮件等方式由居民对工作人员进行实名投票或打分，对每位工作人员进行定期或年度测评，制定相应的奖惩措施，形成科学合理的考核机制。

[注释]

①新疆自治区民政厅提供的数据。

②“五种能力”即具有思考问题的能力、看清事物的能力、容人容事的能力、工作实战能力、严于律己的能力。

[1]邱梦华，秦莉.城市社区治理[M].北京：清华大学出版社，2013.

[2]夏建中.中国城市社区治理结构研究[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[3]吴群刚，孙志祥.中国式社区治理[M].北京：中国社会出版社，2011.