扎实推进新疆绿洲城镇现代化的基本方略*

周斌 张新华 王勤勤

（中共新疆区委党校 新疆乌鲁木齐 830002）

新常态下扎实推进新疆绿洲城镇现代化，必须紧紧围绕实现新疆社会稳定和长治久安的总目标，牢牢把握主题主线，进一步深化改革、扩大开放，积极探索具有中国特色、符合新疆实际的新型城镇化道路。2014年7月自治区出台了《新疆城镇体系规划（2014～2030年）》，提出“十二五”期间要努力使新疆的城镇化率达到48%左右；2020年达到58%左右，2030年达到66～68%，使新疆城镇综合承载能力与辐射影响力显著提升，公共服务和基础设施条件大为改善，社会保障体系基本健全，城镇文化特色得到彰显，社会服务、民生保障、基础设施等主要指标达到全国平均水平。

一、坚持以人为本，普惠民生

1.始终坚持民生优先的发展理念。新疆深居内陆，具有鲜明的绿洲经济特征。长期以来，新疆各族人民在党和国家的亲切关怀和大力支持下，团结一心、开拓奋进，共同开发建设和保卫着祖国的边疆。随着大规模经济建设的不断深入发展，新疆的城镇化建设成绩斐然。一座座充满生机和活力的现代城镇在美丽的绿洲、辽阔的草原、广袤的沙漠、戈壁上耸立起来，成为新疆的经济社会和各项事业欣欣向荣的重要标志。

改革开放以来，新疆城镇化加速推进，拓展了人们活动空间,使人们之间的社会关系越来越丰富,人的社会化程度越来越高，带动了整个社会教育、科学、文化事业的加速发展,提高了各族人民群众的科学文化素质。但由于历史和现实的原因，新疆经济社会发展与内地相比相对滞后，城镇化发展水平明显落后于全国平均水平。其中一个具体表现就是城乡居民收入水平在全国各省区市排位靠后。（见表1）因此，扎实推进新型城镇化进程，就必须坚持以人为本，民生优先的发展理念，注重满足人的多方面需求，实现经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的全面发展。新疆是多民族聚居的民族区域自治地方，加快新型城镇化进程，必须高度关注各族人民的生活质量、幸福指数，把发展的目的真正体现到满足人民需要、实现人民利益上，关键在于积极创造条件，积极引导各族农牧民进入各类城镇从事二三产业，不仅进得来、住得下，而且能就业、可创业，实现由农牧民向市民的华丽转身。这是新疆一切工作的出发点、落脚点，也是扎实推进绿洲城镇现代化的结合点、着力点。正如习近平总书记2014年4月考察新疆时要求的“要通过抓发展、惠民生，让群众有事干、有钱挣、有盼头，不断增强党在各族群众中的凝聚力，不断增添爱国爱疆正能量。”

2.坚定不移地维护城乡社会稳定。新疆地处祖国西北边疆，是维护国家安全的战略屏障。维护祖国统一、民族团结和社会稳定,是全国各族人民最高利益和核心利益，关系到国家安全和现代化建设的大局。1958年，毛泽东在著名的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中深刻指出：“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证。”[1（]P316）1981年邓小平考察新疆时提出明确提出“;新疆稳定是大局，不稳定一切事情都办不成。”[2（]P252）历史和现实都充分证明，民族团结是新疆各族人民的生命线、幸福线，也是推进新疆绿洲城镇现代化的根本前提和保证。

表1：2000年以来新疆城乡居民人均收入与全国比较

当今国际环境复杂多变，西方敌对势力不愿意看到一个繁荣兴旺、和谐稳定、团结统一的社会主义中国，始终没有放弃对我国实行“西化”、“分化”图谋，并把新疆作为实施这一图谋的重点地区。同时，国际背景极为复杂的境内外“三股势力”在新疆的分裂破坏活动始终没有停息。这两股势力的合流，对新疆的民族团结和社会稳定构成了现实的威胁。“大量事实表明，民族分裂势力及其活动是影响新疆社会稳定的主要危险，新疆地区存在的分裂和反分裂的斗争是长期的、复杂的、尖锐的，有时甚至是十分激烈的。”[3（]P707）

3.着力推进社会公共服务均等化。加快新型城镇化进程，必须坚持以人为本、关注民生，着力提升覆盖城乡的社会公共服务水平，优化城镇综合功能，改善城乡人居环境、提高城乡人民群众生活水平，促进社会和谐。应当按照基础性、普惠性、连续性、针对性的原则，统筹各个地区、各个行业、各个群体之间，尤其是城镇与乡村之间的和谐，使城乡居民都能够生活方便、安定、快乐、幸福，并充分调动人们社会生产的积极性、主动性、创造性，最大限度挖掘人的发展潜力，共享改革发展成果。

新常态下推进新疆绿洲城镇现代化，必须把现实城乡基本公共服务均等化作为重要任务,要使全体公民都能公平地享受基本公共服务。应当高标准、高起点开展城市规划的编制与研究工作，建立一整套严谨规范的规划编制、执行、管理体系。要不断加大城乡公共服务设施的投入。

新常态下推进新疆绿洲城镇现代化，必须树立现代城镇发展理念，按照“以人为本、规划先行、城乡统筹、布局合理、集约高效、特色鲜明”的原则，注重提升城镇品质，优化城镇功能，着力促进大中小城市协调发展。特别应当注重挖掘各具特色的城镇文化元素，加强历史街区、文物古迹和历史建筑保护，实现现代文化与民族特色、地域特色有机结合，把最美、最好的环境空间留给各族人民群众。

二、坚持城乡一体、统筹协调

1.积极引导农牧区转移人口市民化。改革开放以来，虽然新疆农牧业现代化步伐不断加快，农牧民的收入不断提高，但农村的发展与城市发展还有巨大的差距，城乡差距仍然明显。2014年，新疆城镇居民人均可支配收入22160元、农民人均纯收入8296元。城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的2.8倍。从经济活动人口的就业结构看，新疆目前还有近半数的劳动力滞留在第一产业，同全国平均水平相比存在着明显的差距。（见表2）因此，大力发展农牧区经济，提高农牧民收入，就应当采取积极有效的措施引导农牧区富裕劳动力转移到城镇就业，并努力提高农民工融入城镇的素质和能力。特别是南疆地区的城镇，应当取消农民工进城落户限制，让有固定住所、稳定职业、稳定收入来源的农民工及其家属就地就近转变为市民，真正融入城镇的企业、学校和社区。

促进城乡一体化发展，就应当把城市和乡村的经济与社会发展作为一个整体来统一规划和实施，要破除“重城轻乡”、“重工轻农”，偏重城市自我成长的思维定势，把解决“三农”问题和推进新型城镇化进程有机地结合起来，把缩减农民、富裕农民、发展农民作为新型城镇化的战略重点。应当给城乡居民平等的身份、地位和发展机会，彻底打破城乡二元结构，并通过相应的制度安排和政策措施，促进城乡劳动力、资金等生产要素的双向流动和优化配置，不断推动城乡良性互动。应当把城镇与乡村发展中存在的问题及其相互因果关系综合起来统筹通盘考虑，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农、城乡关系，积极探索有利于城乡相互促进、一体化发展的模式和路径。

2.统筹城乡规划和建设，科学配置土地资源。促进城乡一体化发展，应当注重促进生产要素在城乡地域空间上的优化组合与配置。以城镇带动农村发展，根本在于通过城镇二、三产业的发展推动农牧业现代化进程，统筹协调城乡经济社会一体化发展。应当稳步推进土地制度改革，科学配置土地资源，“以城乡土地市场一体化建设为龙头，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，带动城乡基础设施、产业发展、就业保障、环境保护一体化建设，实现以城带乡、城乡共荣。”[4]应当根据城镇的产业、功能、生态和规模定位，科学确定城镇发展目标，统筹城乡基础设施建设，将乡村的基础设施建设投入与城镇一样纳入各级政府的规划与管理，使城乡基础设施有机的结合起来，促进城乡一体化发展。

3.积极探索城乡一体化发展的体制机制。促进城乡一体化发展，应当建立健全以破解城乡二元结构、实现城乡生产要素有序流动的体制机制，破除长期以来城乡分割的状况，促进城乡活动交融，重点是完善土地承包经营权制度、宅基地使用权制度和农村集体资产管理制度。应当从新疆实际出发，加快推进绿洲农业转型升级，创新城乡产业联动、融合发展的体制机制，优化城乡产业空间布局。

应当着力创新城乡基本公共服务均等化的体制机制。重点是应当加快推进城镇交通、通讯、电力、供水、供气、垃圾污水处理等基础设施与乡村全面对接。同时应当不断完善覆盖城乡教育设施、医疗卫生、文化体育、行政管理等公共服务设施功能，加快形成功能齐全、服务便捷、城乡一体的公共服务体系。

语境：大可和女朋友罗佳刚坐完长途大巴回到家，和大可的爸爸妈妈一起吃晚饭。大可不顾父母在场，准备给罗佳喂面条。

“中国是一个农业人口占比很高的国家，几乎可以这么说，解决中国发展问题的主要内容就是解决现有农民的出路问题。城镇化的根本目的是让更多的农民转入城市，并融入到城市的正常生活之中。”[5]因此，应当扎实推进户籍制度改革，全面清理限制农民进城的不合理规定，放开对农民进城落户的限制，消除进城农牧民的后顾之忧，提高其在城市中的生存和发展能力，同时还应允许其保留农村承包地的使用权，并获得相应的经济收益。

表2：2000年以来新疆就业结构与全国比较（%）

三、坚持产城融合，创新驱动

1.着力创新特色产业优化升级实现形式。新疆是我国正在腾飞的宝地，一是自然资源得天独厚，开发潜力巨大、前景广阔。二是特殊的地理区位，在我国全方位对外开放的新格局中有着重要战略意义。三是特殊的人文优势十分突出。改革开放以来，新疆实施以市场为导向的优势资源转换战略，取得了显著成效。但由于新疆大规模现代工业起步晚，城镇化发展明显滞后。其中一个重要原因就是经济发展的基础薄弱，科技水平落后，各类人才紧缺，生产的产品科技含量低和附加值低。因此，新常态下扎实推进新型城镇化进程，必须把转变发展方式，优化经济结构作为首要任务，坚持产城融合、创新驱动，立足新疆资源环境承载力，充分发挥城镇集聚经济和人口的功能，着力打造新疆城乡经济协调发展的升级版。

2014年新疆自治区出台了发展纺织服装产业带动就业规划，提出未来10年新疆将加快推动纺织服装产业的发展，最终实现就业容量达到100万人的目标，并采取了许多如贷款贴息、电价优惠、就业培训补贴等“含金量”高的优惠政策，大力度推进此项工作。这不仅是推动新疆棉花产业优化升级，培育新的增长点内在要求，特别是促进南疆各族群众的就业，是推进南疆地区新型城镇化进程，实现社会稳定和长治久安总目标的基础性工程。

2.着力创新多元主体融合发展体制机制。新疆是一片开放、包容的热土，在新疆开发建设的进程中，多元开发建设主体共同参与的特色十分突出。生产建设兵团是开发建设和保卫祖国边疆的重要力量，体制特殊且实行计划单列，在全国各省市区中独有。大批央企在新疆进行能源开发，在新疆经济总量中占有相当高的比重。十九省市对口援疆的全面展开并将长期坚持，使得这一特色更加明显。应当以改革创新的精神，认真贯彻落实十八届三中全会关于“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的部署，按照第二次中央新疆工作座谈会提出的“实现参与式、包容性、融合式发展”的要求，着力创新多元开发建设主体融合发展、互利共赢的体制机制，使融合各方形成你中有我、我中有你，风险共担、利益共享，精诚合作、共同繁荣发展的利益共同体，凝聚起强大整体合力。

3.着力推进产业园区健康发展。扎实有效地推进产业聚集园区建设是是推进新型城镇化的重要引擎，也是区域经济结构优化升级的助推器重要载体。发展产业聚集园区是加快推进东部沿海地区产业特别是劳动密集型产业向新疆转移，积极引进内地资金、技术、人才参与新疆发展，鼓励和支持内地企业以各种方式参与新疆开发建设的重要平台。

新常态下加快推进新疆新型城镇化进程，应当把园区建设作为重要抓手，从单一目标向综合目标、从单一功能向多元功能转变，充分发挥园区的示范、引领和辐射作用。应当进一步规范产业聚集园区的规划和管理，做好南北疆、沿边重点口岸、沿边重点城镇产业聚集园区宏观布局规划。

4.着力提升新疆经济的开放性水平。2013年，丝绸之路经济带战略的提出，使得新疆在我国全方位开放中的特殊地位更加凸显。2014年第二次中央新疆工作座谈会明确提出打造新疆丝绸之路经济带核心区，要求新疆在优化我国全方位开放的新格局中发挥重要作用，对于推进新疆新型城镇化进程无疑是极为有利的宝贵机遇。为此，必须牢固树立全方位的开放意识，从全国、全球的大视野中审视新疆的发展和稳定。

应当不断加大同内地的开放，积极支持配合兄弟省市区借道新疆开拓西部国际市场，积极吸引各类企业建设向西进出口商品加工基地、商品中转集散地，放大新疆东联西出的枢纽效应，积极承接央企和东部地区产业“西进”，着力开创全国各地密切合作，在共同建设丝绸之路经济带进程中共同繁荣发展的新局面。应当充分利用国家给予的特殊政策，积极支持新疆企业“走出去”开展对外投资合作，加快新疆对外贸易发展。

应当进一步加强口岸建设，特别要加强喀什、霍尔果斯经济开发区建设，不断提升“中国—亚欧博览会”水平，打造新疆开放、开发、合作的新形象。应当大力发展现代金融、服务、信息、物流、文化等新兴产业，活跃人流、物流、资金流、信息流，着力提升新疆经济的开放性水平，加快建立适应丝绸之路经济带核心区要求的现代产业体系。

四、坚持生态立区、环保优先

1.全面建设节水型社会。新疆生态环境脆弱的主要原因是水资源短缺且时空分布不均，水资源合理开发利用始终是新疆生态环境建设的核心问题。因此，必须长期坚持“节水为先”的理念，全面建设节水型社会。在新型城镇化建设中，无论城镇还是乡村，都要把节约水资源作为首要任务，大力发展节水型产业。乡村应当以农业节水为重点，重点发展节水型农牧业，广泛推行现代节水灌溉新技术，大幅度降低灌溉定额。城镇应当大力发展节水工业，加大企业节水技术改造力度，加强公共建筑生活小区、住宅节水设施及中水回用设施建设，广泛开展节水型社会创建活动，努力建设节水型城镇、节水型乡村。

应当建立科学高效的水资源配置体系，统筹好生产、生活和生态用水，统筹区域内的水资源的合理调度，使水资源得到合理开发和利用。应当建立健全水资源集约管理体系，实行流域水资源的统一管理，形成权威、高效、协调的水资源管理机制。新疆的河流多为内陆河，大部分流量少，流程短，自净功能弱。因此，应当切实保证水资源的生态安全，决不能走先污染后治理的路子。

2.长期不懈地加强绿洲生态文明建设。 推进新疆绿洲城镇现代化，必须坚持保护优先和自然恢复为主，长期不懈地开展绿洲生态环境保护和建设。应当大力提倡资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，确保新疆山川秀美，绿洲繁荣，成为我国西北重要的生态屏障。

应当把区域经济规划与生态功能区规划有机结合起来，切实保护好新疆的森林、冰川、河流、湖泊、湿地、植被、绿洲、草原。特别要加强城市及周边企业的污染治理，加快城镇污水处理及配套管网、垃圾处理设施建设。应当扎实实施农村环境综合治理，加强农村水源地保护和水质改善，因地制宜开展农村污水、垃圾污染治理和农业面源污染治理。

应当按照“减量化、再利用、资源化”的要求，加快构建全社会的资源循环利用体系，坚持走低污染、低消耗、高就业容量、高附加值的新型城镇化产业发展之路。加快推行清洁生产，从源头上减少废弃物产生和排放。强化对工业、建筑业、农业等重点行业和城市生活垃圾的废物资源化利用。按照循环经济的要求，规划、建设和改造各类产业园区，实现土地集约利用、废物净化利用、能量梯级利用、废水循环利用和污染物集中处理，构建循环经济产业链，有效实现资源开发可持续、生态环境可持续的目标。

3.着力创新“两个可持续”一体化推进的体制机制。始终坚持环保优先、生态立区，就是要把资源开发可持续、生态环境可持续作为经济工作的基本要求和不可突破的底线。实施最严格的生态环境保护制度，逐步健全具有新疆特色的地方性环保法规政策体系。应当进一步加大资源开发中的环境保护力度，严格项目的环评审查，提高生态环境保护的准入“门槛”，严格禁止高排放、高污染项目借向新疆转移，严格禁止达不到环保标准的疆内外企业及项目上马，并要切实加强对在建项目和已建项目的环境保护管理。还应当实行严格的用地管理制度和耕地保护制度，加大土地整理、复垦力度，鼓励使用戈壁、荒滩等非耕地开展各类工程建设，确保基本农田总量逐年增加。

坚持走资源开发可持续、生态环境可持续的发展道路，必须正确处理好经济建设和生态环境保护的关系。要把促进人的全面发展放在第一位，摒弃“见物不见人”的发展理念和模式，实现人口、经济、资源环境的协调，在满足物质需要的同时满足人们对环境、生态、健康等多方面需要。为此，国家和自治区相继出台了《主体功能区规划》，把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务，充分体现了尊重自然、顺应自然的开发理念，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然要求。这是一项具有全局性、引导性、强制性的战略举措。认真贯彻落实《主体功能区规划》，创新两个可持续一体化推进的体制机制，就必须把经济发展和生态环境保护密切结合起来，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的社会主义新疆。

[1]中央文献研究室.建国以来毛泽东文稿：第六册［M］.北京：中央文献出版社，1992.

[2]中共中央文献研究室.新疆工作文献选编（1949～2010）［M］.北京：中央文献出版社，2010.

[3]胡锦涛.在中央新疆工作座谈会上的讲话.新疆工作文献选编［M］.北京：中央文献出版社，2010.

[4]陆大道.我国的城镇化进程与空间扩张［J］.中国城市经济，2011（04）.

[5]黄顺江.推进以人为本的城镇化［N］.人民日报，2012-11-21.

[6]董祚继.优化国土空间开发格局的路径［N］.学习时报，2012-12-10.

[7]司正家.沿边开放和新疆边境民族地区开放型经济发展研究［M］.北京：中国经济出版社，2011.