创新改革纪检监察体制机制

潘蓉

一、改革和创新反腐败体制机制

健全反腐败领导体制和工作机制；反腐败领导体制和工作机制是反腐败体制机制的最核心内容之一，其关键是明确、细化党委和纪委的责任。党风廉政建设和反腐败工作必须全党合作，形成强大合力。2010年11月，党中央、国务院修订并下发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，明确规定在党风廉政建设中，各级党委（党组）应履行主体责任，各级纪委（纪检组）履行监督责任，各职能部门各司其职、各尽其责。但在实践中，不少党组织、纪委对于自身在反腐倡廉建设中的职责不清、定位不准，一些党组织和领导干部把党风廉政建设和反腐败工作看成是纪委的事，与自己关系不大，不重视、不关注、甚至不过问；一些纪委（纪检组）常常越位错位，“种了别人的田，荒了自己的地”，影响了反腐败领导体制机制特别是纪检监察体制机制作用的发挥。因此，有必要通过制定和完善党内法规，对党委和纪委的责任进一步予以明确和细化。

强化和充实各级反腐败协调小组职能；成立反腐败专门机构，是世界各国（地区）反腐败领导体制和工作机制的重要内容之一。各国（地区）的政治、经济、文化、历史和法制传统，反腐败机构设置模式不一，主要有三种：一是单一机构模式，实行垂直领导、集中统一指挥，组织机构严密，层级管理简单，如新加坡贪污腐败调查局、香港的廉政公署。二是多机构模式，实行各机构分权负责、相互制约，如美国、英国、德国、日本等西方发达资本主义国家，在立法、司法和行政机关均有反腐败机构，但全国没有最高的反腐败机构。三是综合机构模式，即在全国统一的反腐败机构领导下，设立或者赋予一些的机构和部门拥有一定的反腐败权力，如俄罗斯、越南、印度尼西亚等腐敗易发高发的新兴经济体国家。

完善党的纪律检查工作领导体制；完善党的纪律检查工作领导体制是完善我国反腐败领导体制的重要内容，是改革和创新纪检监察体制机制的核心内容。党的十八大通过的党章还明确规定“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作”。从总体上看，纪律检查工作双重领导体制是基本符合党情和国情的，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥了积极作用。但随着实践和时代的发展，这种领导体制还存在一些亟须解决的问题。比如，纪委既要接受服从上级纪委的领导，又要在同级党委的领导下开展工作；有时往往把同级纪委当作党委的一个工作部门，有的党委和政府给纪委交办了不少与反腐倡廉建设无关的任务，使其主业主责不突出、疲于应付；同时，纪检监察机关的干部任用、经费开支等人权、财权、物权，也掌握在同级党委、政府手中。

二、改革和创新纪检监察工作机制

建立和健全日常联系工作机制；目前，上下级纪检监察机关大多数是不固定、松散式联系沟通，没有形成制度化的联系工作机制，不利于上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的领导和指导。从实际来看，可从以下几方面着手。一是建立健全定期工作报告制度。下级纪检监察机关主要负责人至少每半年向上级纪检监察机关全面汇报工作；也可不定期汇报专题工作。二是建立健全定期述职制度。下级纪检监察机关负责人每年须向上级纪检监察机关进行述职，并接受考核和评议。三是建立健全约谈汇报制度。上级纪检监察机关负责人可就有关问题或工作，不定期约谈下级纪检监察机关负责人，或责成其进行汇报有关情况。

健全和完善查办案件工作机制；查办案件是纪检监察机关的重要职责，是防治腐败的重要举措。当前，健全完善查办案件工作机制，要从规范案件线索管理、推动案件查办、强化办案人员管理上下功夫。一是建立案件线索报备制度。下级纪检监察机关管辖的案件线索，须向上级纪检监察机关报备；对报备的案件线索，上级纪检监察机关要进行抽查初核，确保案源不流失、案件不放过。二是建立案件查办情况限期报告。下级纪检监察机关对管辖的案件，要在查结后限期向上级纪检监察机关报告。三是建立干部定期轮岗、联系单位定期调换制度。目前，各级纪检监察机关大部分都是某个案件检查室联系固定的地区、部门和单位，负责这些地区、部门和定位腐败案件线索收集和案件查办工作，容易存在人头太熟、甚至形成不正当利益关系，可能产生压案不办、瞒案不报的问题。因此，要对案件检查室的干部实行定期轮岗，对案件检查室的联系单位实行定期调换，这既有利于加大腐败案件查办力度，又能够更好保护干部。

改进和完善巡视制度；巡视制度作为党内监督的一项重大制度创新，是自上而下的监督，一定程度上切断了监督者和被监督者的利害关系，有利于巡视监督工作的独立开展，强化了对于地方党政领导班子特别是主要负责人的监督。这项制度较好地解决了长期以来存在“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的监督难题，必须进一步改进和完善以充分发挥其作用。一是在巡视对象上，要做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。即对所有单位的领导班子和领导干部，都要纳入巡视范围，确保行使权力都要接受巡视监督。二是在巡视内容上，重点放在着力发现违纪违规问题上。各巡视组都要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心，做到早发现、早报告，促进问题解决，遏制腐败问题出现。三是在巡视队伍上，要继续坚持和完善巡视组长不固定、一次一授权，巡视组与巡视对象不固定，巡视的地区、部门和定位不固定，巡视组的干部定期轮换等做法，并使之制度化，确保巡视组和巡视对象无法形成利益关系。

三、建立和健全纪检监察机关内部监督机制

建立健全内部权力制约机制；防止权力滥用，最重要的措施之一是，合理分解、科学配置权力，形成科学合理的权力结构和运行机制，保证权力正确规范行使。从纪检监察机关工作实际来看，主要有信访受理、问题线索处理、案件调查、案件审理四类权力，与之相对应的内部机构是信访室、案件监督室、案件检查室及相关业务室、案件审理室。纪检监察机关建立健全内部权力制约机制，重点是形成这四类权力相互制约又相互协调的机制，并通过完善制度，把权力关进制度的笼子，规范权力运行。一是统一和规范信访受理权。即将各类信访受理集中归口到信访室管理，由其统一分拣后交由内部相关室查办、督办；同时要禁止信访室对受理的信访件进行初核、督办，做到受理信访件的只监督、不核查，查办的不受理、受监督，实现受理权与查办权相互监督制约。二是统一和规范问题线索处理权。要将所有的问题线索集中归口到案件监督室管理，由其定期监督各案件检查室和有关业务室核查问题线索情况；但要严格禁止案件监督室参与核查问题线索，做到管理的只监督、不核查，核查的不管理、受监督。三是规范案件调查权。要着力规范案件调查相关程序，严格依纪依法、安全文明办案，并定期接受案件监督室的监督检查。四是强化案件审理权。案件审理是对案件事实、证据状况、定性量纪和办案程序等进行审核，其实质是对案件调查的合法性、合规性进行审查。因此，在一定意义上说，案件审理权是对案件调查权的监督制约，必须进一步予以强化。

健全完善内部专门监督机构；信任不能代替监督。纪检监察机关由谁来监督，一直是党内外关注的问题。目前，纪检监察机关和纪检监察干部既受到党组织的监督，又受到人民群众的监督，还受到新闻舆论的监督。但其内部监督力量则有待进一步加强。各级纪检监察机关应成立内部专门机构、组建专门队伍，专门监督本级和下级纪检监察机关、纪检监察干部，坚决查处纪检监察干部违纪行为，确保纪检监察干部队伍忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪。