我国就近入学政策应预防的“双重风险”

黄娥

摘要 当前我国义务教育发展不均衡、城乡二元社会结构分化明显，就近入学政策作为遏制择校、促进教育公平的重要手段，应防止中低层社会群体的教育利益遭二次剥削和城乡二元分化社会结构加剧的双重风险。为了使就近入学政策惠及更多阶层群体，要加快贫困地方经济发展强度、加快义务教育学校标准化建设、细化完善就近入学政策以及加大转移支付力度。

关键词 就近入学  风险  策略

为了进一步贯彻落实《义务教育法》规定的适龄儿童、少年免试就近入学和十八届三中全会要求义务教育免试就近入学，以规范小升初入学秩序，全面破除择校难题，2014年1月14日教育部颁布《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，对小升初免试就近入学做了详细规定。但由于我国区域发展不均衡、利益群体的庞杂化、利益诉求目标的分层化，就近入学政策如果不能协调好各个阶层群体的教育诉求，会引发新一轮的社会民生问题。

一、我国关于就近入学的政策及内容

1986年4月，我国颁布《义务教育法》，其中第九条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”，首次以法律的形式对就近入学做了规定，将其纳入义务教育制度。同年12月，原国家计委发布的《中小学校建筑设计规范》规定：“中学服务半径不宜大于1000米，小学服务半径不宜大于500米。走读小学生不应跨过城镇干道、公路及铁路”。对就近入学的“近”做了明确和强制的规定。1992年2月，国务院批准的《中华人民共和国义务教育法实施细则》强调“小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学”。这一时期我国正大力推进初等教育普及，努力为广大劳动人民提供充足的教育机会，在全国范围内采取就近入学的原则以适应群众的生产和生活，力争让所有适龄儿童、少年有学上且就近上学。

2006年6月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过了《中华人民共和国义务教育法》，第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地就近入学”。明确规定就近入学是在户籍所在地、父母或法定监护人的居住地或工作地接受义务教育。2014年1月，为全面深化教育领域综合改革，落实义务教育就近免试入学，教育部颁布了《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，明确规定：“县级教育行政部门在上级教育行政部门指导统筹下，根据适龄学生人数、学校分布、所在学区、学校规模、交通状况等因素，按照就近入学原则依街道、路段、门牌号、村组等，为每一所初中合理规定对口小学”。通过一系列政策的制定，我国就近入学政策日趋完善，这对于我国规范小升初入学秩序、全面破除择校难题、营造健康的中小学学习成长氛围具有导向性和可操作性。

二、就近入学政策的社会目标认识

教育政策的制定包含一定的社会目标，社会目标制约教育政策设计的手段、策略选择。合理、正确地认识就近入学政策的社会目标能够全面把握就近入学政策实施过程中的问题，加快推进就近入学政策的贯彻落实。

20世纪八九十年代，我国义务教育发展水平不高，直到2000年我国才基本实现“普九”目标。在单纯追求“普九”指标时，忽略了义务教育均衡发展，义务教育均衡问题就像没有显性症状的“慢性肿瘤”，并没有引起社会关注。2000年以来，由于优质教育资源配置不均衡而引发“上学难，上学贵”等社会民生问题，就近入学政策成为规范小升初入学秩序的有力手段。

就近入学政策作为义务教育法律条例之一，不仅包含适龄儿童和少年在物理范围内就近入学的社会目标，同时也包含接受同质量水平的教育目标。它赋予所有适龄儿童和少年就近接受同等质量义务教育的基本权利，利用法律强制政府实现优质教育质量的均衡配置。所以就近入学政策本应该是制衡优质教育资源配置的有力杠杆，但我国2014年出台的就近入学政策却是在优质教育资源极不均衡以至于引发社会和谐问题下的产物。因此，在贯彻实施就近入学政策的同时要积极打破现有教育资源配置格局，才能发挥就近入学政策的本体价值。

三、就近入学政策潜在的“双重风险”

改革开放以来，我国将工作重心转向经济建设，这种价值取向也影响到经济领域之外的各个领域，同样也渗透到教育领域，导致教育政策以及教育行为也有浓厚的经济价值取向。以“效率优先，兼顾公平”为办学原则，强调要集中有限的人力、物力和财力办一批重点中小学，打破了教育平衡体系，区域间、城乡间以及校际教育发展水平的差异日益扩大。随着人民日益增长的物质文化需求与优质教育资源短缺且不均衡配置的矛盾日益凸显，政府若不进行干预，择校等社会问题势必将愈演愈烈，不利于社会和谐稳定。在实施就近入学政策的同时，应预防中低层社会群体的教育利益遭二次剥削，进一步固化城乡二元社会结构分层。

1.中低层社会群体的教育利益遭二次剥削

多级财政体制和区域经济差距不断扩大的背景下，就近入学政策不利于中低层社会群体获取优质教育资源。为了适应我国社会财政体制改革，义务教育管理体制和财政体制进行了改革，形成了“中央和地方分项目、按比例分担”的投资体制，把义务教育办学责任交给地方政府，因此地方政府政策和经济发展水平决定了当地义务教育的发展。对于教育经费充足、基础设施设备成熟和师资力量雄厚的一线城市，已经在探索如何实现义务教育内涵的发展;对于基本教学设施设备尚不齐全、公共基础设施匮乏以及社会保障滞后的欠发达和落后地区，还行走在保障“每个孩子有学上”的“土公路”上，与发达城市走保障“每个孩子上好学”的“高速路”形成强烈的对比。而现在以行政和经济为纽带构成的城市格局打破了以地缘、亲缘和血缘为纽带的原始“乡土中国”格局，社会分层日益明显，城市中心形成的富人区将吸纳更多优质教育资源。处于教育发展水平较高、教育资源丰富片区的社会群体是就近入学的受益者;处于教育发展水平落后、教育资源匮乏片区的社会群体将沦落为就近入学政策受益的边缘群体。这时就近入学政策通过行政力量强制对受教育者进行划片区管理，就会使原本处于不利地区的群体遭到二次“剥削”，反而不利于社会对基本公共教育服务的满意程度，不利于社会的和谐稳定。

2.城乡二元社会结构分化加剧

我国是一个幅员辽阔而地区差异又很大的国家，在进行市场化改革的过程中，在以经济建设为中心的指导思想下，部分地区尤其是东部沿海地区凭借地理优势和带有地区倾向性政策的双重力量推动下，造成了地区间经济发展水平的不均衡，而且还呈现不断扩大的趋势。成功“出彩”的地区就率先获得并积累了大量的人力资本、企业数量、商品市场以及便利的交通条件，加快城市化和现代化进程，“这些因素又在收益递增机制下自我强化，可能不断加剧工业集聚和地区间的经济发展差距”[1]。而义务教育财政体制改革形成的“中央和地方分项目、按比例分担”新机制，使义务教育经费主要由地方政府负担，中央政府根据项目给予适当的补助。这就意味着地方政府成为义务教育经费的投入主体，其财政实力以及地方经济政策倾向决定义务教育发展水平的高低。而且在欠发达地区教育与经济之间存在一种连带的恶性循环，由于经济发展落后、地方政府财政收入低，导致教育财政性投入严重不足，间接剥夺当地群体接受优质教育的机会，不能实现义务教育的内涵式发展，贫困地区的人口整体素质尤其是文化技术素质得不到提高，反过来当地的生产方式无法改变，最终导致经济发展水平无法提高。

四、预防就近入学政策“双重风险”的策略

1.加大贫困地区经济开发力度，提高地方经济实力

教育发展需要一定的物质资源作保障，以维持教育的“造血”机能，因此当地方经济发展水平较高时，教育也能获得较高程度的发展，因此教育和经济发展水平两者是“生死与共的患难兄弟”。而改革开放以来，在地理因素和行政力量的双重作用下，我国地区经济逐步扩大，东部地区经济发展速度较快，希冀先发展起来的地区能够拉动全国经济运转。但“很多研究都指出，改革之初这种经济政策的地理上的倾向性是导致后来工业在沿海地区集聚以及地区间收入差距扩大的重要原因”[1]。因此缩小地区间经济差距应采取“刚柔并济”的策略，一方面转变政府职能，加大政府的宏观调控力度，在可控制范围内采取地方倾向性政策协调促进贫困地区经济发展，加强重点项目开发强度，加快贫困地区基础设施建设，通过行政“强”力为促进贫困地区经济发展提供强有力的政策保障;另一方面加快贫困地区教育、文化等软实力的发展，提高贫困地区人民的整体素质。教育是掌握系统知识和技能的重要场所，是人力资本的转换器，是提高人民整体素质的基础工程，因此，提高贫困地区教育发展是缩小地区间差距最有效的举措。

2.加快义务教育学校标准化建设，保障贫困地区义务教育办学最低标准

缩小地区经济差异不能一蹴而就，因此在宏观政策发展地方经济的同时，加快贫困地区义务教育学校标准化建设，以落实贫困地区义务教育基本的物质保障，缩小区域间、城乡间、校际间义务教育办学硬件设施差距。在全国教育经费短缺的背景下，应有计划、有重点地对薄弱学校办学硬件设施、设备加以改善，使既有教育资源的社会效益最大化。中央政府应加快推出义务教育学校建设标准，省级政府应全面统筹监督本省义务教育学校标准化建设，县级政府则要落实县域内学校标准化建设实施，全面改善和提高贫困地区义务教育薄弱学校办学条件和办学水平，推进义务教育均衡发展。

3.细化完善就近入学政策建设，提高就近入学政策的执行力度

就近入学政策通过行政力量对小升初入学秩序进行重构，是规范义务教育阶段择校行为、保障适龄儿童和少年教育公平的重要手段。细化完善就近入学政策，加快配套法律法规的建设，使其更具有操作性，以发挥就近入学政策最大社会效益;加大社会群体参与政策执行强度，实行公开、透明的政策执行方式，加强政策的监督。各级地方政府应根据上级规定性文件精神，结合本地区实际情况制定操作性更强的文件，逐步落实就近入学政策。尽快落实片区划分的标准，明确划片学校确定入学对象的办法，确定各个环节的权利以及责任主体，建立监督评价机制，如何实现学区内教育资源的共享等具体办法。由于我国区域差别大，就近入学政策不能一刀切，通过政府这只有形的手完成优质资源配置，以维护绝大多数群体利益，同时也应让市场这只无形的手来促进优质教育资源的生成。

4.加大义务教育财政转移力度，加强宏观调控

“在教育资源中，经费无疑是非常重要的一个组成部分，经费配置的情况在很大程度上决定了学校的发展状况。”[2]义务教育具有公共产品属性，政府应承担义务经费的投入责任。因此对于财政实力较弱的地方政府，各级有关部门应对其进行财政补贴，以弥补财政缺口，维护区域间公共服务水平的均衡化，促进社会公平。2005年12月，国务院颁布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》明确规定：“逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区”。新机制使义务教育经费全面纳入了公共财政保障范围，明确各级政府事权和责任，调动地方各级政府以及社会各界的办学积极性，同时通过财政转移支付兼顾财力薄弱的地区，改善薄弱地区的办学条件。对于财政实力薄弱的地区应采用非费配套义务教育专项补助，对于经济发展水平较高的一线城市应采用配套义务教育专项补助，以鼓励地方政府增加义务教育支出，均衡地区间财政实力的差距，为贫困地区群众创办优质义务教育资源。

就近入学政策并不能从本质上遏制择校问题，也并非解决择校问题的最终方法。但在现阶段我国社会分层加剧的背景下，就近入学政策是缓解择校问题、规范入学秩序最合适的手段。只有加快义务教育均衡发展才能从根本上解决择校问题，促进教育公平。

参考文献

[1] 陆铭，陈钊.论中国区域经济发展的两大因素和两种力量[J].云南大学学报：社会科学版，2005（4）.

[2] 靳玉乐.教育资源配置与结构研究.重庆：重庆出版社，2011.

【责任编辑  王  颖】