论国企纪委对同级党委监督职能的强化

郑敏珊

摘 要：长期以来，纪委如何对同级党委进行有效监督一直是反腐倡廉领域内的重点与难点问题。由于机制、制度、意识等多方面因素的制约，同级监督工作往往流于形式，没有充分发挥应有作用。为此，有必要从变革和完善纪委领导体制、建立健全纪委同级监督的相关制度、强化纪委同级监督的意识和责任等方面，破除同级监督的壁垒，使纪委的监督职能得到全面落实和深化。

关键词：纪委;党委;同级监督

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”，同时，指出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任、纪委负监督责任。”。随后，中央纪委二次全会也强调“要探索加强纪委对同级党委常委会成员进行有效监督的途径和方法”。然而，长期以来，纪委在监督同级党委工作方面普遍存在力度不够和成效不优的问题。尤其对于国企而言，作为生产经营单位，纪委工作本身就容易被忽视，存在较大的工作难度。在企业纪委面对的各种监督对象中，同级党委是企业的领导决策核心，处于权力金字塔的顶端，监督难度更大。

一、国企纪委监督同级党委的现实困境

（一）在机制上，纪委的相对独立性和权威性不够，影响纪委同级监督作用的发挥

从党章規定来看，纪委并不是同级党委的一个工作部门，而是具有相对独立的地位和职能。但是，纪委又必须在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。而且，由于上级纪委的领导主要是业务上的指导，现实工作中纪委更多的是在同级党委领导下开展工作。这样的机制设计使得纪委在权力结构体系中实际上受制于同级党委，这就在机制源头上造成了“监管软肋”。监督者需要在被监督者领导下对被监督者进行监督，这种制度设计显然存在着不科学、不合理之处，名义上的同级监督，实际上演变成为下级监督，其效果必然不佳。

（二）在制度上，纪委同级监督缺乏具体明确的规定，可操作性不强

《中国共产党党内监督条例（试行）》，主要适用于上级对下级的监督以及党内的民主监督，对于纪委面向同级党委的监督着墨不多。由于缺乏明确、具体的党内规定，实践中，国企纪委怎样进行同级监督做法各异，监督的广度、深度、强度也难以把握，监督的效果差强人意。另一方面，为了保障企业的自主经营权，国企领导往往拥有比公务人员更加自由的权力，国企管理制度对国企党委及其班子成员的权力内容、决策程序和责任追究等缺乏明确具体的规定，这也导致国企纪委对同级党委及其班子成员行使权力的监督无所适从、监督针对性不强、有效性差。①

（三）在意识上，一些领导干部对纪委同级监督工作存在认识上的偏差和误区，缺乏对纪委监督工作的理解和配合，不习惯、不愿意接受监督

在进行一些重要决策时，有的领导干部无视有关规定，不征求或者漠视纪委意见。还有的党委和领导干部对纪委开展监督工作支持保障力度不够，导致纪委不能充分发挥同级监督的作用。对于纪委工作人员来说，也存在某些认识上的顾虑。他们与作为被监督者的党委班子成员在工作上往往又具有上下级的行政隶属关系，彼此之间存在明显的“位差”。纪检工作人员的晋升和福利待遇，主要取决于党委班子的意见和态度，这在一定程度上制约了监督工作的推进落实。

二、强化国企纪委同级监督的基础构建

国企纪委的同级监督要充分发挥其有效性，切实做到“监督、执纪、问责”，首先应解决两方面的基本问题。从监督对象的角度而言，应厘清党委及班子成员的权力清单，使监督有的放矢。从监督者的角度而言，应该在体制上切实保障纪委的独立性和权威性，破除被监督者对监督者的天然掣肘，赋予同级监督必要的制度刚性。

（一）厘清权力清单，健全党委权力运行机制

要监督权力，首先需厘清监督对象——党委及领导班子的权力事项及流程，使监督有明确的指向和依据。国企领导干部的权力多以岗位分管的形式存在，分管工作中具体有多少项权力，该怎样规范运行并不十分清楚。由此，一方面是权力主体因权力事项模糊、权力运作规范不清，权力自由裁量被不断放大，造成权力频频违规。而另一方面，监督者也由于无法界定权力事项及其运作规范，而无法进行有效监督。

合理设置党委的权力，将权力的运行透明化、制度化，是强化纪委同级监督的基础。要按照坚持民主集中制，扩大党内民主，完善党务公开的思路，完善党委权力的配置和运行机制。一是科学的配置权力。厘清党委的职责和权力，详列权力清单，明确权力的边界，明确每项权力的基本内容。同时，要根据权力清单，明确权力行使的条件、运行方式和程序、行使责任和监督机制，并合理分解权力，将党委权力配置到具体的班子成员，确保界限清晰、权责分明、各司其职、各负其责。二是公开晒权。以完善党务公开为抓手，着力提高权力运行的透明度。坚持“公开为原则、不公开为例外”，公布党委及班子成员的职权范围、程序流程等各类信息，特别要推动党委“三重一大”事项决策和运行的公开，增强决策的透明度和公众的参与度，推进信息化建设，让权力透明运行。

（二）改革纪委领导体制，增强纪委工作的独立性和权威性

要破解同级监督疲软乏力的问题，必须要转变和完善现有的双重领导体制，要把当前这种以地方党委主导的管理模式转变为以上级纪委领导为主，同级党委领导为辅的管理模式。②

中央提出“双重领导体制要具体化、程序化、制度化”，就是要改变过去同级党委与上级纪委职权划分不明确的状态。“双重领导”主要涉及人事财权等方面，建立以上级纪委为主的领导机制就是要着力于加强纪委人权、事权、财权的相对独立性，树立纪委工作的权威性。在人事方面，要逐渐把纪委工作人员的升迁调动从同级党委的管辖和隶属中剥离出来，下级纪委干部要由上级纪委提名任命。在事权方面，要明确究竟哪些事项，是以同级党委领导为主;哪些事项，是以上级纪委领导为主。在财权方面，纪委的经费划拨、人员的绩效薪金也应由上级纪委评定。人权、事权与财权的“同步上移”使同级党委与纪委从领导与被领导的隶属关系转变为党内决策执行机构与党内监督机构的平行关系，从而增强纪委的相对独立性和权威性。

三、完善国企纪委监督同级党委的运行机制

完善国企纪委的同级监督职能需要对同级监督的整个流程进行梳理，夯实事前、事中、事后监督的关键环节。在强化监督的同时，也应加强自身队伍建设，要与其他监督力量紧密衔接，形成合力。

（一）事前：明确纪委职能定位，落实重大决策干预制度

要进一步明确国企纪委工作职责定位，深入推进纪委转职能、转方式、转作风，纪委工作应与企业经营活动有清晰的界限，突出主责主业，做到不越位、不缺位。同时，健全纪委对党委决策干预机制。党委在做出重要决策前，应事前与纪委沟通，纪委如果认为存在重大纪律或廉政风险时，可以提出修正意见或建议，党委对纪委的意见应认真研究，必要时，可暂缓表决。在人事工作上，党委拟提拔任用的干部，组织部门在考察酝酿时，也应征求纪委意见，纪委可以及时在职责范围内提出用人意见，防止带病提拔。③

（二）事中：完善同级监督的重点监察和调查处理机制

以重大事项监督为重点，强化程序性监督，完善调查处理机制。一是重大事项监督。从规范权力运行的角度，明确界定党委“三重一大”事项的范围，规范操作流程，细化议事规则，实施全程监督。二是强化程序建设。严格执行党委议事决策规则和程序，明确议事决策的会前准备、会中讨论和会后监察程序。三是完善调查处理机制。针对腐败高发领域，纪委可以按照有关监督程序和规定，对党委决策在执行过程中存在的问题提出质询，具体分管的党委成员应该进行答复和解释。纪委也可以通过一定形式，参与党委会决策前的调研、咨询、论证、评估等程序，加强对重点岗位、重点人员的制约监督，在权力运行高风险节点上强化介入，建立腐败风险的有效预防机制。

（三）事后：强化同级监督的问责机制

要确保国企纪委同级监督的有效性和权威性，就必须建立健全监督问责机制。必须树立正确问责导向，做到有权就有责，权责利相统一。一是严肃追究党委的主体责任。如果国企出现严重党风廉政问题，党委要承担主体责任，最后还要落实到党委主要领导承担主体责任。二是严格落实纪委的监督责任。纪委要制定切实可行的党委主体责任追究和班子成员问责制度，严肃责任追究。同时，上级也要把纪委同级监督的结果，作为评价、考核班子的重要依据，增强纪委同级监督结果的效力。

（四）加強与其他监督形式的衔接，形成相互配合、相互支撑的监督网络

国企纪委在同级监督中并不是孤立的。根据规定，国企纪委应接受上级纪委的业务指导。因此，在同级监督的过程中，国企纪委可以依规寻求上级纪委的支持，这实际上是在纪委同级监督中渗入了上位监督，从而使同级监督内含上位监督的权威与效能。这种渗透支持，能够在一定程度上消除同级监督的阻力和干扰。除了向上的“借力”，还可以充分发挥企业内部民主监督的力量。民主监督通过评议和表决，使违规权力失去存在空间和民意基础，可以对纪委监督形成有力的支撑。这两种监督在国企内部共同存在，构成了国企权力监督的重要方式。

（五）加强纪委的内部约束监督机制

“打铁还需自身硬”，对纪委自身的监督权也要加强监督。只有打造一支优秀的纪检监察工作队伍，才能提高纪委的公信力。纪委监督别人，谁来监督纪委？从制衡关系上看，可以加强同级党委和纪委的相互监督。党委发现纪委成员的违纪问题，也可以直接提请上级纪委调查处理。此外，应明确各级纪委的主要职责，要避免其直接干涉党委的日常工作，做到依法监督，提高监督的准确性、权威性和有效性。

注释：

①闫宏勋.基于现代企业制度下国有企业纪检监察工作的探讨[J].中国新技术新产品，2012（6）.

②单姝姮.当前反腐倡廉建设中企业纪检监察机关的作用探究[J].经营管理者，2012（6）.

③郝贵诚.做好纪检监察工作应把握四个关系[J].中国监察， 2011（6）.