浅析城市规划管理存在的问题及对策

陈杰

【摘要】近年来，城市化步入快速发展阶段，规划管理方面的新问题随着市场制度的逐步建立而不断涌现，出现了许多不合理甚至违法现象。本文通过对《城乡规划法》、《行政许可法》等规划法规的研究，分析出城市规划管理存在规划法规不完善、管理体制不健全、规划许可自由裁量大、缺乏公共监督等问题，针对这些问题笔者提出了以下解决对策：完善规划法规和规划许可审批程序；健全管理体制；采取规划许可听证制度；积极倡导公民参与城市规划。

【关键词】城市规划管理；问题；对策

城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市土地合理利用和开发经营活动协调进行的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段[1]。近年来，城市化进入快速发展阶段，城市规划主管部门的管理水平正不断地发展进步，但仍然存在着规划法规不完善、管理体制不健全、规划许可的自由裁量较大、缺乏公共监督等方面的问题，针对这些问题笔者提出了相应的对策措施。

1 城市规划管理的基本概念

任致遠先生将城市规划管理分为宏观管理、中观管理和微观管理三种类型[2]。大家通常讲的规划管理主要是指微观管理工作[3]。城市规划管理主要是指以“两证一书”为核心的管理，具体说就是根据《城乡规划法》和已批准的城市规划，对城市各项建设用地和建设工程实施行政审查，批准、核发“两证一书"（即：《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》），对城市规划行政许可的内容是否符合已批准的规划，以及城市内的建设项目是否符合规划许可的内容进行监督检查和行政处罚的行政管理活动，是一项综合性、复杂性、系统性、实践性、科学性很强的技术行政管理工作，直接关系着城市规划能否顺利实施[4]。

2 城市规划管理中存在的问题[5]

2.1规划法规不完善

由于城市规划自身存在缺陷和城市规划的制定与实施无不与行政权力相联系，导致城市规划管理缺乏保障导致规划缺位或干预乏力，因此，城市规划干预作用的发挥必须有法律的保障。我国的城市规划由于缺乏完善的法规体系支持，规划的干预缺乏力度；地方性法规不完善，开发商采取较为隐蔽的或“擦边”的手段；行政程序和立法不完善，规划编制、审批行为缺乏程序性规定等原因，违法现象频繁出现，违法建设屡禁不止。因此，城市规划法律制度作为城市规划体系的核心应尽快完善。

2.2管理体制不健全

事实上，城市规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，是管理城市的重要依据，但在当前的政府行政管理体制下，大多区规划局受区政府和市规划局的双重领导。有些时候在“规划审批权”的行使上必然会因区政府的要求而放弃从全市整体利益出发的规划原则，且内部缺乏有效的制约制度，行政管理人员规划许可权使用不当，再加上行政处罚权受到分割，规划部门在城市规划行政管理的过程中，碰到“未依法办理规划审批手续”的建设行为，明知它违反了《城乡规划法》，却无权处罚，大大影响了城市规划管理工作。

2.3规划许可的自由裁量较大

行政许可的条件和标准与行政许可的自由裁量权有着相辅相承的关系，行政许可的条件和标准愈明确，行政许可的自由裁量权愈小，反之亦然。但是，在相关法律、行政法规、地方法规、规章中城市规划行政许可的条件和标准直接规定的并不多，更多的是在各层次规划、技术标准、设计规范甚至政府规范性文件当中进行规定，给规划行政许可自由裁量权提供了存在的土壤，易产生腐败现象。

2.4缺乏公共监督

发达国家的城市规划早已允许市民参与，而在我国，规划常常仅限于政府和专家之间的交流，普通大众对规划缺乏应有的了解，也缺少对规划的支持和参与，且我国城市规划决策，往往是只有领导者才是“决策者”，规划决策权相对集中，是少数人闭门造车式的决策。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点，缺乏公众监督，致使随意更改规划、规划服从项目的情况时有发生，容易滋生腐败等问题，最终使城市偏离良性的发展轨道。此外，由于缺乏有效监督，一些政府官员为了谋取个人利益，利用城市规划管理对城市建设进行过度干预，由此产生诸多不良影响。

3 解决问题的对策

3.1 完善规划法规和规划许可审批程序

充分运用法制管理手段，是切实搞好城市规划管理工作的根本保证。要做好这一点，就要求各级城市规划行政主管部门抓紧城市规划法制建设工作，以《城乡规划法》为中心和基本依据，尽快建立健全包括律、行政法规、部门规章和地方法规、规章以及行政措施在内的城市规划、建设、管理和经营的法规体系，制定科学的审批管理程序，加强审批程序控制和制度化管理。严格依照《城乡规划法》的有关规定进行规划管理，防止和抵制以言代法，以权代法的行为，对一切违背城市规划和有关城市规划管理法则的违法行为，都要依法追究当事人应负的法律责任，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，避免不必要的行政干预，从而保证城市规划的实施。

3.2 健全管理体制

要改革规划行政管理体制，必须建立健全城市规划行政许可制度和行政审批制度。当前城市规划管理中存在的问题，迫切需要体制的改革和完善。笔者建议通过深化规划审批制度改革；建立规划委员会制度，健全规划决策机制；规划管理的重点由开发转向保护，实行四线管制；加强规划实施的监督；建立规划管理行政责任追究制度；坚持协调的原则等措施，健全管理体制。

3.3 采取规划许可听证制度

针对规划许可的自由裁量较大的问题，笔者建议结合规划工作的实际情况，从清晰、简便、有利于工作开展和充分发挥听证功能作用的角度出发，将城市规划行政许可听证定位于大众辅助型的公众参与城市规划方式上，通过健全城市规划听证制度，对合理、有意义的意见、建议，应当积极吸收、采纳；对听证中存在重大分歧、反映强烈的城市规划问题，实施许可时就必须慎重，对没有被采纳的意见应当有反馈。

3.4 公众参与城市规划

城市社会的主体是居民，城市文明的主要创造者和享受者自然也是广大市民百姓。在城市的规划和建设过程中，只有居民的直接参与和管理，才能培育居民的社区归属感、认同感和现代感，才能有效地整合与发挥城市自身的各种资源。从这个意义上来说，居民的社会参与是城市发展的内在动力源泉，离开了居民的积极参与，就没有真正的或完整意义上的都市文明进步。换句话说，没有大多数居民的积极参与，就没有城市现代化的内在发展，就可能出现“有增长（有建设），无发展”的局面。

公众参与城市规划，既是对城市规划管理工作的监督，也能够使公众更易理解和认同城市规划的意图，顺利地实施城市规划。应向公众参与城市规划做法较好的国家学习，拓宽公众参与的途径，让市民更多地参与到城市的规划与建设中去。

4 结束语

城市规划管理是一项综合性技术行政管理工作，城市规划管理工作受体制、机制、法制等深层次方面原因的影响，但由于本人工作在规划部门的基层单位，看问题的角度不够宏观，以及自己的能力所限，所以对城市规划管理方面的问题还需要进一步地研究。

参考文献：

[1] 赵明.城市建设用地规划管理研究[J].城市规划，2014，4（35）.

[2] 任致远.21世纪城市规划管理[M].南京：东南大学出版社，2000：107-110.

[3] 陈嫦娥.城市规划批后管理对策研究[D].浙江大学，2007，12-13.

[4] 李美岩.城市建设用地规划管理研究[D].天津大学，2010，2.

[5] 王玲.城市规划管理中的问题研究——以上海市某区城市规划管理现状为例[D].复旦大学，2008，10-11.