基于城乡统筹发展的城郊农村地区扶贫开发研究

张蓉等

【摘要】 扶贫开发是实现全面建成小康社会必解难题，区域联动、城乡统筹、以城带乡，是扶贫开发的新出路。宜昌点军区属于农业型市辖区，“名为城实为乡”特征明显，其贫困问题成为影响宜昌实现全面建设小康社会目标的难点。在分析宜昌市點军区贫困特征及其发展趋势的基础上，提出了基于城乡统筹发展的宜昌点军区扶贫开发思路和对策建议，旨在为城郊农村地区扶贫开发探索一条新路子。

【关键词】 城乡统筹 扶贫开发 城郊农村 宜昌市

扶贫开发是实现全面建成小康社会必解难题，没有贫困地区的脱贫奔小康，全面建成小康社会的目标就不可能实现。习近平同志强调，“三农”工作是重中之重，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在“三农”工作中要把扶贫开发作为重中之重。突破城乡二元结构，统筹城乡协调发展，是全面建设小康社会所做的重大战略决策。区域联动、城乡统筹、以城带乡，是扶贫开发的新出路。随着宜昌城市化进程的推进，点军区东部板块正在加快建设滨江生态新区，基础设施明显改善；西部的农村地区发展相对滞后，贫困发生率较高，农业型市辖区特征明显，东西发展不平衡及其贫困问题成为影响宜昌实现全面建设小康社会目标的难点，迫切需要专题研究解决。点军区作为宜昌城市的功能拓展区和生态屏障区，其扶贫开发需要突破传统的理念，立足城乡统筹发展来谋求新突破。

一、点军区贫困特点及其发展趋势

1、点军区贫困特点

（1）名为城实为乡。点军区国土面积533平方公里，目前建成区面积约2平方公里，农村区域面积占比高达99%；2013年，点军区常住人口10.47万人，其中农业人口8.64万人，人口城镇化率仅为17.5%，远低于全国和全省平均水平（53.7%和54.5%）。点军区虽为宜昌城区，但农业人口、农村区域面积两个占比之高，在全省市辖区中绝无仅有，名义是城区，实际上是乡村。

（2）民穷区也穷。2013年点军区城镇居民可支配收入21295元，排在宜昌五个区最后（西陵区23755元、伍家岗区23049元、猇亭区21413元、夷陵区21621元），低于全国平均水平（26955元）；农民人均纯收入7367元，低于全国（8896元）和宜昌平均水平（9121元）。全区农民人均纯收入在2300元以下的农村贫困人口仍有12692人，贫困发生率达13.3%，高于全国（8.5%）和全省平均水平（8.0%），与山西（12.4%）、宁夏（12.5%）、广西（14.9%）水平相当；全区地区生产总值实现43.02亿元，人均41088元；地方公共财政收入10016万元，人均910元；人均公共财政收入远低于周边的“国贫区”秭归（1626元）和长阳（1419元）两县。此外，全区累计负债3亿多元，其中区级财政负债2亿多元，村级负债1.2亿元，村平均负债237万元，区乡村三级负债沉重。

（3）东西发展不平衡。点军新区规划布局为东部，西部外围25个村仍为农村发展格局，东西发展不平衡特征显著。西部25个村的贫困人口多达7237人，占全区贫困人口的57.02%；贫困发生率19.10%，高于全区平均水平（13.3%）；贫困户人均收入为2169元。调查还发现，点军农村总体呈现“山上穷、路边富、远城穷、近城富”的特点，落步淌、席家淌、高岩村、上峰尖村、三岔口村等受财力不足造成对外交通不便，山上居住条件简陋，生活生产设施落后，产业结构单一，农民增收后劲乏力，成为扶贫开发的制约因素。

2、点军贫困发展趋势

近年来，点军区坚持一手抓新区建设，一手抓扶贫攻坚，以整村推进、产业扶贫、雨露计划、老区建设为抓手，以插花贫困村扶贫攻坚为突破口，以旅游扶贫开发、搬迁扶贫开发、农业产业开发、社会扶贫开发为试点，贫困现象得到了明显扭转，也呈现出新的变化，具体表现为以下几点。

其一，由温饱型贫困向发展型贫困转变。通过多年开展扶贫攻坚，点军区无论是贫困面还是贫困程度，都得到了有效改善和控制，居民的温饱型贫困相对减少；横向相比，点军区人均财政收入增长缓慢，发展型贫困更加突出。

其二，由绝对贫困向相对贫困转变。尽快贫困发生率逐年减少，但基础设施、安全饮水、危房改造等关键性问题尚未得到全面解决，绝对贫困比重依然高于全国和全省平均水平，与西部一些省份相当；同时由于投入体制、产业结构等根本性问题尚在探索优化中，居民增收幅度缓慢，相对贫困依然存在，横向相比有扩大的趋势。

其三，城乡分割贫困向社会转型贫困转变。点军区长期处于“农业型市辖区”的尴尬地位，点军区现有的贫困属于城乡分割贫困；宜昌省域副中心城市建设加快了点军区新型城镇化步伐，未来点军区将成为真正的城区，从农村向城市转型将会出现新的贫困现象。特别是随着实现全面建设小康社会目标时间的临近，如果城乡统筹扶贫开发不到位，点军城乡差距和相对贫困差距有被进一步扩大的趋势。

二、点军区城乡统筹扶贫开发思路

1、基本原则

立足点军区“名为城实为乡、民穷区也穷”现实特点，以宜昌省域副中心城市建设为契机，以提高居民收入水平和生活质量为主要目的，以培育主导产业和增强发展能力为中心任务，以“宜昌市点军城乡统筹发展试验区”为重要平台，按照“精准扶贫、区域发展、城乡统筹、一步到位”总体部署，以“规划统筹引领、基础设施先行、优势产业支撑、精准扶贫到位、生态保护优先”为工作重点，创新城乡统筹扶贫开发新机制，力争2020年以前实现点军区整体脱贫、基本消除绝对贫困、全面建成小康社会的目标，推动经济社会可持续发展。

一是以人为本、绿色繁荣。把促进居民就业增收、安稳致富放在首位，物质扶贫和精神扶贫并重，增强居民自身发展能力，做到工作到村、扶贫到户、脱贫到人；坚守生态安全，不能因扶贫开发破坏生态屏障，要走特色开发、绿色繁荣、可持续发展之路。

二是加大投入、改善条件。投入不足是制约点军区扶贫开发的重要因素，为此一方面要多方面争取资金，另一方面要从投入体制上破解长期困扰点军财力不足的难题，加大对水电路网等基础设施的投入，改善支撑城乡统筹扶贫开发的基础条件。

三是城乡统筹、产业支撑。发挥新区近郊后发优势，与点军新区建设相呼应，实施城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会治理五个“一体化”；以服务城市发展与居民生活为重点，调整产业结构，优化产业布局，为城乡统筹扶贫开发提供产业支撐。

四是改革创新、政策先试。坚持发扬敢为人先、大胆探索、先行先试的精神，加大城乡统筹扶贫开发重点领域和关键环节的改革创新力度，破除制约发展的体制机制障碍；在财政体制改革、户籍制度改革、农村土地流转等领域谋求新突破，为结对帮扶市场化、生态扶贫搬迁提供政策保障。

五是分类指导、精准扶贫。因地制宜，分类指导，实行精准扶贫，采取一对一或多对一跟踪帮扶，消灭绝对贫困。对扶贫对象全面实施扶贫政策，对因灾因病等陷入暂时性贫困人口提供救济救助，对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口提供最低生活保障，对不具备开发条件的农村贫困人口实行易地搬迁扶贫。

六是政府主导、市场主体。既要强化政府的主导作用，做好扶贫开发的决策部署、政策支持和规划引领；又要发挥市场主体的龙头带动作用，为市场主体创造良好环境，吸引资源要素向点军农村地区和优势产业集聚。

2、开发思路

一是在目标上实现“民富区强”。点军“民穷区也穷”相互影响、相互制约，破解“民穷”首先要破解“区穷”的体制机制。为此点军区要转变过去单一的扶贫开发思路，把促进贫困群众脱贫致富与贫困地区跨越发展相结合，把城乡统筹发展与推进扶贫开发相结合，把新区大开发与新农村大发展相结合。既要提高扶贫对象实现脱贫致富奔小康的能力，实现“民富”目标；又要促进点军区在基础设施、产业发展、公共服务、社会治理等方面的跨越发展，实现“区强”目标。

二是在方式上实施“综合扶贫”。既要坚持专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合，形成政府主导、部门主抓、行业主帮、社会主动、群众主体的扶贫开发新格局；又要发挥市场在资源配置的决定性作用，推广旅游扶贫和产业扶贫开发试点经验，鼓励点军城乡统筹扶贫开发项目向社会资本开放，新区建设要让居民分享大城建设红利，村民可用“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”入股，积极探索农村人口“市民化”、“股民化”，依靠市场力量实现“民富区强”。

三是在抓手上实行“项目带动”。项目是城乡统筹扶贫开发的重要抓手，抓住了重大项目，就抓住了发展的“牛鼻子”。要围绕扶贫开发的优势产业，集中连片策划一批投资规模大、产业关联度高、扶贫带动能力强的项目，构建现代都市服务业、现代农业产业、生态旅游产业等项目集群投资平台，使之成为招商引资的重要载体。

四是在保障上实行“政策捆绑”。既要把各项扶贫开发和惠农政策资金捆绑使用、统筹安排，集中用于培育特色优势产业、提高扶贫对象发展能力和改善其基本生产生活条件，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径；又要把扶贫开发政策与居民最低生活保障制度相衔接，把社会保障作为解决和稳定温饱的基本手段，加快推进城乡基本公共服务均等化进程，为全区贫困人口提供基本生存保障。

综合而言，点军区作为宜昌省域副中心城市建设的重要载体和突破口，从基础层、核心层和保障层方面进行有层次地推进扶贫开发与综合发展（开发模式如图1所示）。

三、点军区城乡统筹扶贫开发的对策

1、规划统筹引领，推进试验区建设

统筹城乡发展是一项庞大而复杂的系统工程，需要各级各部门的全面配合与全力参与。建议成立宜昌市点军城乡统筹发展试验区，按照“城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展”的原则，统筹谋划新型城镇化和优势产业发展，做到规划一步到位，重大基础设施建设一步到位，重点产业布局一步到位。根据优势产业布局、发展前景和生态环境等因素，突破行政村界限，实行连片集中布局，试验区初步划分为现代农业功能区、生态文化旅游功能区、乡村休闲功能区、生态屏障功能区。

一是现代农业功能区。范围包括黄家岭村、穿心店村、茅家店村、安梓溪村、泉水村、长岭村等，现有的柑橘、茶叶等传统农业相对集中，有一定的种植规模，而且产业发展较为充分。不足之处还没有形成现代农业产业体系，只有小型的柑橘打蜡厂和茶叶加工厂，也没有形成农业品牌，农产品附加值不高。该功能区可依托优势农业产业基础，提高村民整体素质，实施龙头企业+专业合作社+农户的发展模式，实现农产品的深加工，打造农业企业品牌，是未来发展出路。

二是生态文化旅游功能区。范围包括车溪村、土城、李家坝、三涧溪、花栗树、双堰口以及文佛山林场、楠木溪村以及七里村的部分，目前基本形成车溪民俗旅游区、青龙峡漂游风景区、文佛山（石门洞—执芴山）宗教旅游区，生态文化旅游产业扶贫效果良好。不足之处是除车溪旅游品牌外其余的品牌效应不高，青龙峡旅游产品单一，文佛山（石门洞—执芴山）还处在初级开发阶段，文化旅游服务配套不全。该功能区重点发展生态文化旅游产业，优先整合开发车溪—青龙峡景区，按全国景观特色旅游名镇的要求改造完善土城乡旅游功能和景观环境，加强星级农家乐等旅游服务功能配套，变门票经济为产业经济；在曹家畈规划建设奥山文化旅游城，建设休闲旅游综合体；引进有实力的企业整合投资文佛山（石门洞—执芴山）宗教旅游区。

三是乡村休闲功能区。范围包括望州坪、落步淌、席家淌、高岩以及朱家坪、上峰尖、天王寺、新村、柳林村和七里村的部分，拥有自然村落意境、山水风光资源、景观花卉苗木等乡村休闲资源丰富，白云山—高岩一带海拔较高，夏天气候凉爽；朱家坪—上峰尖的松门溪、柳林河等水系发达，新村村、天王寺村紧邻点军新区奥林匹克中心，推进新农村建设与乡村休闲产业发展有潜力，白云山、落步淌、高岩、平善坝等效果初步显现。不足之处是这里乡村休闲产业刚刚起步，缺乏系统的规划布局。该功能区重点发展乡村休闲产业，未来发展成为宜昌城郊休闲公园，近期尽快编制乡村休闲公园发展规划，把新农村村庄建设与星级农家乐、乡村客栈和休闲度假基地建设、特色农业基地与农业休闲园区建设相结合，可借鉴重庆武隆仙女度假小镇建设和荆门彭墩村迁村腾地经验，结合白云山休闲度假区项目，在西部望州坪村集中规划兴建白云山度假小镇；整治松门溪、柳林河水系景观，规模种植花卉苗木，规划布局乡村休闲项目；天王寺和新村发挥近城优势，引导发展都市服务业和休闲养老产业。

四是生态屏障功能区。由东部长江西陵峡、北部杨家溪—野马溪、西部白云山—铜宝山、南部轿顶山—文佛山—执芴山—荆门山围合而成，这些水系和山体构成了点军区重要的生态屏障，同时区内的王家坝、楠木溪水库是重要的水源保护区。西南部外围的山区及其他部分高山地区，地理偏远，山大人稀，地贫瘠，可利用土地少，道路、饮水、供电等基础设施条件落后，居民居住分散，生产生活环境恶劣。重点对纳入生态屏障功能区的居民实行生态搬迁移民、退耕还林、长江防护林建设，对生态屏障功能区搬迁居民实施生态补偿；在保护生态山林和水源地的前期下，适度发展生态旅游。

2、基础设施先行，夯实扶贫开发基石

一是加快点军新区建设，打造经济增长极。构建“一主四辅多点”新型城镇化体系，即以点军新区（五龙片区）为重点，以艾家、联棚、桥边、土城集镇为支撑，重点建好土城全国景观特色旅游名镇和白云山风情度假小镇，集中规划若干个特色村庄，推进产城融合，使之成为承接农民转移、促进居民就业、实现脱贫致富的重要基地，打造成为全区的经济增长极。二是加强大交通网络建设，推进一体化发展。对接宜昌至喜长江大桥的点军大道延伸至土城集镇，实现与G241国道改线的衔接；按照生态旅游公路的标准改建土三公路对接联棚，新建三峡人家至平善坝、牛扎坪对接江南大道，形成西承三峡大坝、东达清江画廊的江南旅游大通道。加强农村道路建设，提等升级通行政村道路，加快断头公路、危桥改造、渡改桥、便民路和交通综合服务站点建设，实现油路到乡、公路到村、便民路入户、机耕道到田。三是改善农村生产生活条件，增强发展后劲。以城乡统筹的观念统筹全域发展，用经营管理城市公共基础设施的办法来改善农村生产生活条件。重点加快农村饮水安全工程建设，重点保护王家坝水库、楠木溪水库等饮用水源，逐步推进农村集中式供水，分类解决农村饮水安全问题。坚持扶贫搬迁与新村建设相结合，全面完成农村困难家庭危房改造，完成庭院绿化、垃圾收集站点、公共排污设施、沼气池及污水处理等人居配套建设。推进农村信息化建设，提升农村电网覆盖率，因地制宜实施农村沼气、太阳能等农村能源工程，切实改善农村卫生条件和人居环境。在土城规划建设农村集贸市场和冷链物流设施，为发展农业物流奠定基础。

3、优势产业支撑，增强扶贫开发实力

从点军实际情况而言，农业产业化和生态旅游产业化是两大发展方向，要与点军区新型城镇化实现“三化”同步。一是构建现代都市服务业。遵循产城融合的原则，在推进新型城镇化进程中，重点发展现代都市服务业，使之成为承载居民就业致富的主导产业。在新区规划布局中，集中安排文化产业项目、休闲服务项目、商贸物流项目等。二是构建现代农业产业体系。调整农业产业结构，着力培育传统优势产业，大力发展花卉苗木产业，严格限制养殖业，构建柑橘、茶叶、无公害蔬菜、花卉苗木等現代农业产业体系。引进或扶持龙头企业，发挥市场主体龙头带动作用，引导公司与农民专业合作社、专业大户、互助资金组织联营发展、连片开发、品牌共享，实现农业产业化经营，品牌化开发，增加农产品附加值。三是构建生态旅游产业体系。把旅游发展与扶贫开发、特色农业产业培育和新型城镇化建设紧密结合，大力推进乡村旅游、生态旅游、现代农业观光旅游和民族特色旅游扶贫，带动和帮助贫困农户发展生产。按照全域景区化的理念，把西部农村整体规划为城市近郊山地公园，在未来使之成为类似北京香山的宜昌城市休闲公园，建好美好生态家园。车溪村、花栗树村、高岩村要发挥紧邻知名旅游景区的优势，结合农业产业和本地自然环境，从旅游六要素发展相关产业；席家淌、落步淌要结合自然生态和气候优势，发展高山休闲度假产业。

4、精准扶贫到位，提升脱贫致富能力

精准扶贫是基础，提升人口素质是扶贫开发的治本之策。要强化人自身的因素在扶贫开发的主体作用，既要增强农村人口综合素质，提高自我发展能力；又要加强基层组织建设，提高基层干部能力。一是实施精准扶贫。就扶贫对象而言，针对老弱病残对象，采取社会保障和对口帮扶等政策扶持，重点是解决温饱问题；对负担性贫困对象，针对他们子女上学负担或老人赡养负担或生病医疗负担或突发性灾害导致的负担，采取慈善救济、企业帮扶等措施，还要提高社会保险意识和新型农村合作医疗、医疗救助保障水平；对资源性贫困对象，针对他们所处的资源匮乏、生产生活条件差问题，实施生态搬迁移民；对能力性贫困对象，针对他们缺技能、缺技术、缺信息，实施雨露计划，把贫困户能力建设置于扶贫项目建设之中，实施职业教育免费。二是提升脱贫致富能力。提升基层干部和农村居民的脱贫致富能力，既要建立一支政治坚定、作风过硬、理念新、素质高、懂管理、会经营的基层干部队伍，逐步提高基层干部待遇；又要大力培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。转变“雨露计划”培训方式，着力培养特色产业示范带头人、科技种植能手、农民经纪人和三大优势产业工人；继续实施“农村贫困家庭零转移就业工程”，鼓励大学生、外出务工人员返乡创业。

5、生态保护优先，实现可持续发展

点军区尤其是西部农村地区肩负着宜昌城市重要的生态环境保护责任，要切实做好生态环境保护工作，建好江南生态屏障区。一是坚持保护性开发。要按照国家主体功能区划分的要求，坚持因地制宜、分类指导，在推进“三化”互动过程中充分考虑环境承载能力，宜农则农、宜城则城、宜旅则旅，推进村庄绿化、美化、亮化，建设环境友好型和资源节约型社会，实现点军区经济可持续发展。二是坚持节约型开发。牢固树立低碳、绿色、可持续发展理念，推进节约集约用地，加强耕地保护，加强小河流域生态治理以及王家坝、楠木溪等水资源保护，合理开发利用生态资源，提高生态资源综合利用水平。积极发展生态经济，大力发展循环经济，逐步实现生态经济产业化。三是坚持补偿性开发。对继续实施的退耕还林、水土保持、天然林保护和石漠化治理等重点生态修复工程，遵循农民意愿，对自然环境恶劣、生态敏感地段的农户进行搬迁集中安置，对缺乏劳动能力的绝对贫困老人实行分片集中供养；对生态移民搬迁安置农户，完善生态补偿机制，加大生态补偿投入，维护居民切身利益。

（注：阚如良为本文通讯作者，本文属宜昌市人民政府扶贫办公室委托调研课题，课题组成员还有：李媛媛、张茹森、陈沁、戚亮、王伯港、刘瑞瑞。）

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[4] 陈金明、吴炜：武陵山片区生态保护与扶贫开发协同发展论纲[J].学习月刊，2015（2）.

[5] 邓玲、吴永超：论新时期我国扶贫开发工作的新变化及其路径创新[J].理论探讨，2014（6）.

（责任编辑：谌盼）