推行军队项目经费绩效预算的若干思考

贺鑫敏

【摘要】 军队项目经费是我国军队经费重要组成部分，积极探索推行项目经费管理办法，对于加强项目经费管理，提高经费使用效益具有重要意义。笔者就如何抓好项目经费绩效预算谈一点粗浅的看法。

【关键词】 项目经费 绩效预算 思考

一、项目经费的特点

1、指向明确

项目经费的使用范围、使用对象比较明确，细化程度比较高。如果将项目经费的使用纳入到科学的预算体系之下，有效的监督管理之中，其经济成本和军事效益的对比会比较明显。项目经费的指向明确，为有效地衡量它的使用效率提供了条件。

2、时效性强

时效性是项目经费的另一个特点。所谓时效性是指，项目经费从产生效力到形成效益的时间是规定的、是可以预期的。时间节点，是评判项目经费使用情况的重要周期，只是由于各个项目经费具体情况的不同，经费的时效性有长有短，有的短短几个月、有的长达数年。

3、经费额度不确定

一般来讲，项目经费和伙食费、公杂费、装备维修费等其它划拨标准比较明晰的经费不同，即使对于编制实力、地理位置、遂行任务相近的部队，它们之间同一项项目经费的划拨额度都有可能不同，这是它与其它经费明显的不同之处。也就是说，除了以上三个因素，还有很多其它因素都可以影响项目经费的额度，比如部队相关的家底情况、上级机关的支持力度等。

二、当前军队项目经费预算存在的问题

1、预算编制不严谨

预算编制不严谨主要体现在两个方面：一是项目经费预算的编制不与单位所承担的军事任务和实际需求相联系，而往往与单位的级别和编制实力挂钩，更有甚者，将领导意志或编制者的个人偏好体现在预算编制中；二是由于错误观念的影响，导致有的单位将军事工程、项目经费作为政绩工程，盲目追求预算的最大化，甚至不惜跑关系、找门路，千方百计影响预算编制者的决策；三是项目经费在预算外流转，没有按要求严格纳入到单位的年度预算。

2、预算执行不规范

当前，预算编制和预算执行“两张皮”的现象还比较严重。有些单位预算意识差，对预算的法规性认识不深，预算只是浮于表面；有的单位超预算使用经费，在出现困难的情况下，再向上级申请补充项目经费；也有的单位在经费结余的情况下突击花钱，经费浪费严重；有的单位专款专用落实不好，项目经费挪作它用现象突出，影响经费使用效益。

3、预算监督缺失

预算监督缺失表现在，一是监督主体缺失，在现行财务管理体制中，财务部门既负责预算编制，又负责预算监督，这种左手管理右手的内部监督体制无疑是不合理的。二是监督的覆盖面比较窄。财务工作的监督与其它工作一样，需要事前、事中和事后监督相配合，目前对于预算的监督仅仅停留在项目经费完工之时的监督，缺乏事前、事中监督，同时，有关奖惩监督也不够有力。

三、实行军队项目经费绩效预算的必要性

1、适应国内外公共财政发展趋势

绩效预算是根据单位（政府或公司）的事业、工程计划（或规划），在成本效益分析的基础上确定费用的一种预算编制方法。早在20世纪40年代，美国就率先实行了绩效预算，经过几十年的发展，如今已经形成了一整套严谨、高效、科学的预算体系，在预算主体设置、预算编制程序和预算评估体系方面为国家公共财政管理树立了标杆。20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济的建立，政府的财政预算制度也经历了一系列的改革，特别是在2003年财政部下发了《中央部门预算支出绩效考核管理办法》，标志着我国公共财政绩效预算改革拉开了序幕。经过10多年的发展，政府绩效预算在总体框架设计、绩效评价标准以及评价的动态反馈等方面取得了长足进步，积累了较丰富的经验。军队经费作为公共财政预算经费在军事领域的延续，无论从国际潮流还是国内趋势上看，都必然要走绩效管理之路。而项目经费作为军费的一部分，理所当然应当推行经费绩效预算管理。

2、提升军费使用效率的客观需要

目前，我军的项目经费预算客观上存在着预算投向不尽合理、预算执行缺乏监管、预算与军队建设的规划缺乏连接互动等问题，直接影响了军费的使用效率。在我国军费资源总体不足、多样化军事任务繁重、军费供需矛盾还比较突出的情况下，最大限度地提升项目经费预算的质量、充分挖掘军队经费的效能，在项目经费预算领域运用产出和结果理论，引入绩效管理方法对于提高项目经费使用效率、完成“能打仗、打胜仗”后勤保障任务具有重要意义。

3、完善军费管理体系的必要措施

随着军事斗争准备的需要和军费总量的不断增加，军队项目经费在军费中所占的比例已经越来越大，在军费管理中的地位也越来越突出。但当下，项目经费管理的科学化水平还不高，实际工作中还存在一些死角、盲区，应该引起我们的重视。军费管理，预算是“源头”，只有把这个“源头”搞好了，才会有后面的“一汪清水”。因此，我们抓好了项目经费的预算管理，对于我军提升项目经费的管理水平、完善军费管理体系是十分重要的。

4、推动新时期作风建设的重要抓手

不可否认，在军队项目经费预算的执行过程中，由于监管的缺失和少数单位、个人不按章辦事，导致挪用，虚报经费时有发生，有的还比较严重，不仅浪费了军队资源，而且还破坏了部队风气、滋生了腐败。十八大之后，以习近平为主席的中央军委大力推行作风建设和反腐败斗争，而绩效预算所具有的阳光预算理念和问责机制有助于军队项目经费科学、合法地运行。可以说，通过绩效预算，形成一系列精细、科学、规范、公开的制度机制，最终在军队项目经费预算领域形成反腐倡廉、追责问责的常态化机制，为军队的作风建设和反腐败斗争增加一把利器。

四、推进军队项目经费绩效预算的设想

1、完善法律法规制度

从上世纪50年代实行绩效预算起，美国政府先后制定出台了100多项法律制度，不论是宏观上的《政府绩效与成果法案》，还是指导具体实施的《管理议程》，对绩效预算改革都起到了很好的推动作用。十八届四中全会上作全面推进依法治国的重大决策，这是指导我们各项工作的重要遵循。具体到军队项目经费绩效预算上，必须要以国家和军队的法律法规为指导，全面推进各项工作的开展。当前，军队仅仅出台了《关于开展事业经费绩效管理的指导意见》等效力比较低的规章制度，在法律法规的完善方面还有很大的空间。同时，我们也应该看到，由于国家的《预算法》、《审计法》对于绩效预算还没有具体的规定，因此，军队单独出台制度规定也有一定的局限性。

2、建立完善相关制度措施

绩效预算的实施是一个牵一发而动全身的系统工程，需要做多方面的工作。一是要改变固有观念，树立成本效益观念。要使每一份钱都产生效益，为军队的战斗力建设贡献力量。二是要建立奖惩机制，制度经济学认为，一项制度如果没有奖励和惩罚，那么它将是没有效力的。传统的预算由于没有真正地建立起奖励和惩罚机制，项目经费资金不足与浪费现象并存。应建立具有约束力的奖惩制度，根据评估情况，将来年单位拨款和个人评功评奖挂钩，对于严重违反规定的给予处分。三是改革会计制度。现行的会计基础是现收现付制，这是与传统预算制度相适应的。但是在绩效预算实行时，这种以款项实际收付为记账依据的会计处理方法对于成本的摊销还有诸多不适应的地方，因此如果实行项目经费绩效预算，最起码要在项目经费核算领域采用权责发生制。四是建立一支高水平的人才队伍。要培养一批熟练掌握制度框架和内涵及科学管理方法的专业化程度比较高的人才。

3、以任务为牵引编制项目经费绩效预算

要改变以往根据部队级别和编制实力编制项目经费预算的思路，结合部队受予的任务的性质、规模、重要程度综合考虑。同时，要坚决防止好大喜功、面子大于里子的工程项目经费。比如，办公大楼动辄玻璃幕墙、信息化系统建设动辄高配置、部队营房动则花园式，这种经费投入大、与战斗力建设关系小的工程要坚决杜绝，做到该倾斜的坚决倾斜，该控制的一定要控制。要强化业务部门在预算编制中的话语权，由于财务部门的专业限制，预算编制决策者不一定了解相关项目经费的专业背景和军事效能。最后，必须说明的是，既然是绩效预算除了军事效益外，还要兼顾经济效益，如果在两者之间无法取得平衡，还是要以军事效益为主。

4、建立完善预算执行全程监督制度机制

利用审计部门独立于后勤系统的东风，以审计部门为主体，创新监督方式，扩展监督范围，重点做好预算的事中监督和事后监督，将预算执行全过程纳入到监督之下。首先，要强化以审计部门为主体的外部监督，审计的本质属性分别是独立性和专业性，由于审计部门相对独立且业务性强，所以在预算的事中监督和事后监督中具有不可代替的作用。审计部门要做到：及时进行必要的外部审计，最终要形成审计报告；对于审计过程中发现的重大问题，要通过合理渠道及时反应给党委和上级财务部门。其次，要明确为党委为主体的内部监督，要尽力避免内部监督主体单一的状况，防止财务部门既是预算执行责任方，同时又是预算内部监督单一责任人。再次，要强化财务部门的监督责任，主要是改进相关会计信息质量，及时可靠提供项目经费支出和成本的具体信息，主动报告有关非货币资金资源的信息，建立必要的內部控制制度。最后，要鼓励大众监督，要在遵守保密原则的前提下，做好公示制度，尊重官兵在部队建设中的主体地位，引导广大官兵监督项目经费预算的执行情况，并畅通大家反映意见的渠道。

5、建立灵活动态的预算评估反馈机制

一是将预算执行规范程度、项目经费工程的质量好坏以及经费使用情况指标化，美国是世界上最早进行绩效预算评估的国家，具有代表性的是“3E”评估法，即Economy、Efficient、Effective。由于国情军情不同，“3E”评估法不一定适合我国军队项目经费绩效预算评估的实际情况。但是我们还是可以结合国情军情设立合理适用的评估指标。比如预算执行度可以设定优、良、及格、差等标准；项目经费工程有相关国家和军队质量标准的可以分为达标和不达标；对于项目经费使用情况可以分门别类进行比重分析。需要说明的是，这些评估工作是动态的，应随着项目经费的建设进行调整。二是建立全军项目经费绩效评价数据库，对于性质相近的项目经费评价数据进行统计，最终收集入库，这样有利于分析、比较，在此基础上反馈给相关单位、部门和个人，为军队项目经费绩效预算评估提供有力的技术支持。三是建立由审计部门牵头，纪检、财务和有关业务部门参与的评估机构，对项目经费进行全程评估检查，及时发现问题，及时纠偏解决。

【参考文献】

[1] 刘步泽：军队预算经费使用绩效评价办法研究[J].会计之友，2012（28）.

（责任编辑：徐悦）