建立完善食品安全追溯制度保障我国食品安全

朱其太 刘天鸿 华从伶

中图分类号：TS201.6     文献标识码：A     文章编号：1673-1085（2015）02-0003-04

食品安全一直是公众关注的热点问题，保障食品安全关系每個消费者切身利益。今年两会期间，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，“人命关天，安全生产这根弦任何时候都要绷紧。”“建立从生产加工到流通消费的全过程监管机制、社会共治制度和可追溯体系，健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。严守法规和标准，用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，坚决治理餐桌上的污染，切实保障‘舌尖上的安全”。李克强提出的“三个最严”彰显了党和政府对人民群众生命健康安全的高度重视。

2014年5月14日，国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》，明确表示要对生产、销售、餐饮服务等各环节实施最严格的全过程管理，强化生产经营者主体责任，完善追溯制度，建立最严格的监管处罚制度，这些再次表明了国家用具体行动建立严格的食品监管制度的决心，进一步完善对全程可追溯的监管链条和食品安全风险评估层面的法律环境，因此新修订的《食品安全法》有望成为史上最严食品安全法。

1  实施食品安全追溯体系的主要意义

食品追溯体系就是保证从农田到餐桌的全过程监管，一旦发生事故可以逐级倒查，并能保障责任到人的制度。独特的“农田到餐桌”的全过程以信息化的手段加以管理、监督，让食品完整信息具有公正、安全、快捷、完整、覆盖面广的特点。

对于食品安全，不仅要在生产环节把好关，还要在流通领域建立起全流程追溯机制，从而保护人们的健康。食品安全问题，重要的是要找到解决问题的有效方法，这就是推进基于国际编码与追溯标准的食品质量安全追溯管理。

由于农产品质量安全是食品安全的基本前提，建议将农产品质量安全法和食品安全法整合起来，从全产业链的角度出发，在各个环节统一监管。并在促进产业整合重组、培育龙头企业的同时，建立食品生产从业人员的准入机制，提高食品生产行业的准入门槛，加强对从业人员的培训和法制教育。

农产品冷链物流是连接消费市场，保证农产品品质和质量安全，是“从田间到餐桌”农产品供应链系统的重要环节。

产品全程冷链物流要求农产品从产地采收、屠宰、加工、贮藏、运输、分销、零售等环节始终处于适宜的低温控制，以保障农产品品质和质量安全。目前，我国鲜活农产品大部分在常温下流通，冷链物流各环节缺乏系统化、规范化、连贯性运作，在部分屠宰或储藏等环节采用了低温处理产品，但普遍在运输、销售环节出现“断链”现象。

发达国家配置了制冷机及保温箱的运输冷藏车达到了货运车比例2%左右，果蔬损失率控制在5%以下，我国冷藏车占比仅为0.5%，果蔬损耗普遍高达30%。每年有3.7万吨果蔬在运输途中腐烂，这样的浪费太可惜了。由于国家尚未出台冷藏冷冻运输车辆购置补贴、用油补贴、运输温度控制等扶植和强制性管理法规，加之消费者不了解也分辨不出全程冷链安全食品与常温运输食品的品质区别，偏爱价格较低产品，冷链物流推广滞后。

2  食品安全追溯制度的主要内容

食品安全追溯制度主要由以下几部分构成：

2.1  记录管理  生产经营记录是食品追溯系统建设中的基础信息，是保证生产经营者真实地记录消费者所关心的各个阶段的信息，以便于查询，使消费者可以感受到生产经营者对食品安全负责任的态度。

2.2  查询管理  消费者可在购得的产品包装上发现产品编号，在超市内或是家中的计算机输入编号，可直接查询得到生产这批产品的有关信息，由餐桌回溯到农场，了解其完整的生产、运输与销售过程，以提高消费者对产品的信心。这种连接生产者与消费者的编号系统，作为消费者可以直接使用的信息查询检索工具是构建整个食品追溯制度的信息技术核心之一。

2.3  标识管理  食品标识是商品追溯系统建设中最为重要的管理信息。它的基本功能是能够对食品进行跟踪识别。进行食品追溯，要求在食品供应链中的每一个点不仅要对自己加工成的产品进行标识，还要采集所加工的食品原料上已有的标识信息，并将其全部信息标识在加工成的产品上，以备下一个加工者或消费者使用，这好比一个环环相扣的链条，任何一个环节断了，整个链条就脱节，而供应链中跨环节之间的联系比较脆弱，这是实施食品追溯的最大问题。

2.4  责任管理  通过标识管理，在发生了食品安全问题的情况下，通过传递发现问题的有关信息确定有关生产经营主体的原因，确定有关产品的批号，是在库存中，还是运输中，或者已经售出，确定其他有同样质量问题的批号，并采取纠正行动，从而明确界定在供应链不同阶段中相关主体的责任，减少消费者的疑虑和恐慌。

2.5  信用管理  在食品追溯制度建设中的一项重要内容，就是生产经营者必须负责该阶段信息的真实性，每一阶段的从业者必须记录此阶段的进货来源、储存处理信息，同时承袭先前的生产与流通履历，并对这些记录负责。如果发生以假乱真、以次充好、擅改标章或记录的情况，在追查食品真伪之时，便可自下游往上游追溯，追查出不安全食品及违纪犯法的从业者，实行产品召回，依法惩处失信，维护社会公平。

3  我国食品安全追溯制度建设现状

我国加入WTO后，食品的生产与流通领域发生了极为深刻的变革。各地区、各部门在食品安全追溯制度及系统建设方面已经开展试点示范工作。作为食用农产品的主管部门，农业部近年来启动了8城市农产品质量安全监管系统试点工作，重点开展了农产品质量安全追溯系统建设。2004年由北京市农业局和河北省农业厅共同承担农业部的“进京蔬菜产品质量追溯制度试点项目”，由河北6县市蔬菜试点基地使用统一的包装和产品标签信息码，向北京市新发地和大洋路两个批发市场供货;上海市畜牧部门依据上海市出台的《上海市动物免疫标识管理办法》，开始为猪、牛、羊等畜产品建立档案。目前，上海市民已经可以通过登录上海农业网查阅鸡蛋的生产履历信息。南京市借鉴国外农产品质量安全管理牛产品实行产地编码的先进管理模式，以优质安全农产品标志为质量溯源的重要载体，以南京市农产品质量安全网站为监管平台，启动农产品质量IC卡管理体系;天津市、深圳市也都开展了追溯系统建设工作。

2004年4月，肉类行业开始启动肉类食品追溯制度和系统建设项目。试点工作的相关任务包括：制定适合我国国情的技术标准和管理规范，制定《肉类制品跟踪与追溯应用指南》和《生鲜产品跟踪与追溯应用指南》;建立我国肉类制品和生鲜肉食品追溯系统;制定肉类食品追溯应用解决方案等。现在，肉类行业食品安全信息平台已经开通，試点企业的有关数据开始录入。江西省质监局在全省推行肉类食品安全信用码制度，建立源头可追溯、流向可追踪、信息可查询、产品可召回的肉类食品安全信用管理系统，规范肉类企业的生产经营行为和市场秩序，让百姓真正吃上“放心肉”。

2004年6月，国家条码推进工程办公室在山东省潍坊市寿光蔬菜基地实施“蔬菜安全可追溯性信息系统研究及应用示范工程”。从源头抓质量，实施农产品市场准入制、标识制和召回制，采用电子拍卖、网上销售等电子商务模式，开展农产品供应链的跟踪与追溯研究，建立无公害蔬菜质量安全追溯系统。

2013年，沈阳推行的农产品质量安全追溯是通过二维码实现在生产、销售、日常监管、追溯查询等环节进行追溯。生产者将建立电子档案，从种子采购到生产过程中用药、施肥必须统一记录;农产品上市前，由检测机构对农产品进行检测，合格的加贴二维码。二维码信息包括产品基本信息、检测合格信息等，附在商品外包装上，作为合格农产品上市销售凭证。目前，该追溯系统试点运行效果良好。

4  我国实施食品安全追溯体系的瓶颈

我国在食品安全追溯制度建设方面正处于起步阶段，虽然也已经形成一定的雏形，但在推进过程中还存在一些问题。一是食用农产品生产与流通管理的工业化规则建设在农业及商业中基础薄弱;二是鲜活食品的生产、经销、批发的参与主体，组织化程度低，难以实行严格的行业管理;三是信息化在农村与初级农产品批发经销方面发展水平低，实现农产品质量安全追溯的技术基础薄弱;四是法律法规体系尚未完善，严重制约了食品安全追溯制度的建立和完善。

我国食品安全实行的是“分段监督”模式，商务部、农业部、工商、卫生、食品药品等部门是“铁路上的警察，各管一段”。在农产品“从田间到餐桌”的追溯产业链中，农业部负责农产品生产环节的安全监控，商务部则负责流通环节的监控责任。目前，在生产环节，农产品多数是由千家万户的农民分散生产，科技应用水平比较低，有的甚至使用伪劣禁用农业投入品，使得农产品质量不稳定，也难于进行有效监管;在加工环节，厂商为在短期内获得更多产量或使农产品有好卖相而滥用激素和添加剂，追求最大利润，造成农产品安全隐患;在流通环节，农产品由于包装及运输不符合标准造成污染;销售环节存在销售主体的多元性和销售方式的多样性，导致存在诸多农产品质量安全隐患。因此，食品安全追溯体系“深度”的关键问题在于突破“分段监管”的制度障碍。

然而在现实中，产销的紧密结合使得监管很难分家，“分段监督”的模式为类似于追溯体系这样需要贯穿全产业链的食品安全监控机制带来了挑战。2013年3月，根据国务院机构改革和职能转变方案，国务院组建国家食品药品监督管理总局，负责食品安全监督管理综合协调。

追溯体系目前还有不够完善的地方，对蔬菜生产基地生产过程的关键环节还缺少详细记录，不能有效指导生产，改善蔬菜供应环境。例如以蔬菜药残为例，中间商到产地收购蔬菜，现场仅以比较简陋的方法粗略检测药残。但这种办法受制于检测方法的科学性、准确性和检测操作者个人的技术水平及诚信，忽略了蔬菜种植过程灌溉、施肥、杀虫的原始生产记录，如果将这些记录文件，例如使用杀虫剂名称、用量、时间、采收时间、责任人等，作为蔬菜收购依据之一，再以现场农药残留鉴定抽查，才是比较完善的追溯体系。

此外，追溯体系并不能完全替代对各环节的监管。从食品供应链角度，追溯体系非常重要，但每个节点还需有各自的配套规范，如食品原料的种植、养殖过程要遵循良好的农业规范;加工企业实施食品安全管理体系（HACCP或ISO 22000）;根据流通领域特点，健全管理规范等。从业人员的诚信固然很重要，但不能完全依赖他们，要明确标准法规，违规必究，违规必罚。

正是由于中国食品追溯体系起步较晚，公众对其概念模糊，所以说我国食品追溯体系建设任重而道远。

5  建立食品追溯制度的必要性和迫切性

食品安全关系千家万户的利益，政府一定要确保食品安全。政府建立严格的食品安全追溯制度，要求所有的产品都要有“出生证”，如果食品安全出了问题，依法严加惩处直接、间接责任人。同时，国家对食品监督体系要加大投入力度，探索建立食品质量追踪机制，追溯食品从生产到销售的每一个环节，监管部门也必须从严把关。

近年来农产品问题不断曝光，与违法成本偏低、监管力度不够有很大关系。建立农产品质量安全追溯机制并坚持下来，执行到位，市场上的伪劣产品将无处遁形，消费者才能真正吃得安心。

建立追溯机制，能有效保障农产品质量安全。《新食法》今年将出炉，有望加速推行食品可追溯制度。其中婴幼儿配方乳粉、乳制品、肉制品等行业已率先推行并在全国逐步推开。建立追溯体系是未来的发展趋势，追溯技术必将越来越完善，是保障这个食品安全的不二选择。对企业来说，有没有追溯体系，也是对未来食品行业生死存亡的考验。

“建立追本溯源，责任到人”的食品追溯体系十分必要。食品安全大于天，推行食品追溯体系保障人民舌尖安全迫在眉睫。

6  加快推行食品安全追溯体系，保证我国食品安全

建设追溯体系保障食品安全的方向是对的，在日本，几乎所有上架商品都带有条形码，条形码与商品一一对应，简单一照就能知道商品的生产商，甚至能追溯到哪个车间哪个小组。但我国目前大面积普及追溯体系时机尚不成熟，一方面部分地区流通体系基础设施还比较落后，另一方面部门的分头监管使得追溯很难一通到底。

食品安全涉及老百姓的切身利益，是重大的基本民生问题、经济问题、政治问题。十八届三中全会明确提出“完善统一权威的食品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和食品标识制度，保障食品药品安全”。其中，加快建立食品安全可追溯体系是具有“牵一发而动全身”的关键环节，需要加快推进。

加快建立基于第三方的食品安全可追溯体系有助于提高食品安全监管机构能力，有助于完善从农田到餐桌的全过程监管体系，有助于形成消费者积极参与和食品企业诚信经营的市场环境，是深化我国食品安全监管体制改革，破解我国食品安全监管难题的最为有效和可行的途径。

那么，如何加快建立食品安全可追溯体系的途径？

一是建立独立的第三方机构统筹负责可追溯系统建设和运行。消费者如果发现产品质量问题，可以向第三方机构投诉，由第三方机构负责检测并查找问题点，落实监管责任，通知监管部门进行执法，从而增强监管的透明度、可反馈性和政府公信力，也避免了监管部门行政不作为以及监管中的推诿扯皮等现象。积极推动第三方机构加快食品安全追溯系统的研发和应用，建议在多维彩码追溯系统的基础上，整合国家食品药品监管总局等部门已有的可追溯系统，建立完善的食品安全可追溯技术体系。

二是引导企业主动加入食品安全可追溯体系。采用可追溯系统表明企业处于食品安全全过程严格监管之下，并已达到了监管标准的要求，而且其食品安全信息全程可追溯，这将极大地提高企业的市场机会。而第三方机构要引导企业建立良好生产规范（GMP）、危险分析与关键控制点（HACCP）等制度，加大检验检测力度，推动企业诚信经营。

三是加强食品安全公共信息平台建设。可追溯体系为消费者提供更为充分的知情权和投诉维权支持，消费者在购买产品之前，就能很容易地获得食品安全信息。要让消费者参与到食品安全监管中来，形成全民监督食品安全的社会风气。通过公开透明的食品安全公共信息平台，及时处理消费者投诉，增强消费者信心。加强食品安全风险交流机制建设，加强公众教育，提高公众认知水平，为食品安全监管营造良好的社会氛围。

四是加快完善食品安全法律法规和标准体系建设。对现有的法律法规和标准进行系统梳理，进一步完善法律法规和标准体系，明确各环节各部门职责。可追溯系统的有效运行，有赖于国家持续稳定的政策支持和良好的部际协调沟通机制，同时还需要建立完善的标准制定、风险评估、检验检测等配套系统的支持。只有各部门密切配合，才能将十八届三中全会精神落到实处。