我国城镇化进程中城乡规划的若干思考

魏二太

摘要：城乡规划的理念、内容、指标体系以及审批、实施制度均对城镇化的发展形成了一定的制约。完善城乡规划，促进城镇化的发展，应着重将低碳理念贯穿规划编制与实施的全过程，推进低碳指标落地，并建立碳排放评估系统及实施后评价机制。

关键词：城镇化；城乡规划；思考

一、当前城乡规划不完全适应城镇化发展

（一）低碳规划理念的推广仍受到认识水平制约

我国正处于工业化中期，主要依靠要素投入驱动经济增长。长期以来在“以经济建设为中心”的发展战略指导下，低碳发展被“边缘化”。城镇化规划理念存在偏差，大都是以“唯规模论”、“迅速提高城市化水平”、“增强城市经济功能”等为指导，城市低碳生态功能和可持续原则尚未成为规划的主导思想。以此为指导的城镇化规划，为了片面提高城市化率和扩大城市人口规模，盲目扩大城市用地规模，最直接、有效的办法就是以行政命令侵占耕地，扩大城市（镇）建成区面积，带来城市的无序蔓延。

（二）规划指标和内容设置滞后于城镇化发展需要

1.城市总体规划缺乏可分解量化的关于低碳的规划指标，在规划内容体系中也没有单独的发展内容或专项规划方案。当前城市总体规划在落实国家宏观低碳减排目标方面缺乏应對的技术手段（如碳排放评估技术手段）和系统规划方法。现有的城乡规划探索主要是从宏观战略角度，基于优化能源结构、调整产业结构、转变生活方式等方面建立低碳城市构架，在规划技术层面关于城市规划若干策略相关性研究一般都为定性的描述。

2.城市总体规划缺乏事关城市可持续发展的碳指标，内容也不完善。由于缺少低碳指标的内容，低碳评价技术在控规指标体系中的应用也不常见。究其原因，一方面是规划编制单位在低碳规划方面的技术力量有限，即使依靠总规对地区的粗线条指导勉强完成，实施性也不强，实效性不高。另一方面在长期以来“以经济建设为中心”的发展战略指导下，低碳观念没有得到应有的重视。

（三）规划编制、审批及实施不利于低碳理念贯彻实施

1.规划编制收费标准不科学。为了规范城市规划设计市场，有关部门制定并发布了城市规划行业统一收费指导标准，其重要特点是“按面积计价”。这导致一些规划设计单位，在利益的驱动下，不顾实际情况，恣意扩大规划范围及面积，导致城市规划的“贪大求新”等现象的产生。

2.长官意志。一是领导意志影响城市规划。甚至置科学性不顾，领导决定规划及重大项目的选址，导致盲目建设较为严重，碳排放居高不下。二是由于地方党政领导更换频繁，规划执行不力，频繁变动，造成建设的混乱和浪费，导致大量的碳排放。

3.缺乏规范有效的碳排放评价体系。大量规划实践并没有得到有效的评判和检讨，深层的符合国情的价值体系和理论体系也没有建立起来。即使有些地方开展了城市规划实效评价，也主要是由政府主导的，既缺乏客观公正，又不对城市规划运行机制的经验教训做深刻评述。一些政府规划机构也会对个别规划实施状况进行评价，但主要目的是使规划的技术内容保持对经济社会环境的适应。原有规划目标往往并不作为评价的标准，取而代之的是现行政府政策所陈述的优先性目标。此外，由于缺乏碳排放评估技术手段，对规划方案实施的碳排放评估更是一片空白。

二、完善城乡规划，促进城镇化低碳发展的建议

（一）将低碳理念有机融入城市规划体系

适应能源短缺和温室气体排放量增加的趋势，将低碳理念融入城市规划体系之中，促进城市规划与时俱进。将低碳作为城市规划发展理念实行相应的行动策略时，一定要做到全方位的开展，以期实现从碳输入到碳输出的全流程低碳化，使低碳发展与经济增长“双赢”。同时，加强宣传，强化政府和公众对低碳发展的认知，加快形成低碳发展的共识，使低碳规划能尽快来自社会各界的支持。

（二）将低碳指标纳入城乡规划的指标体系

1.城市总体规划加入低碳指标。一是交通、建筑等高耗能领域。建议在公共交通中增加新能源汽车使用比例作为控制性指标，在建筑能耗中增加建筑节能率、建筑使用可再生能源比例作为控制性指标。二是促进城市碳汇建设。在生态指标中增加林地覆盖率、城市绿地植树率等。三是建议增加单位工业增加值能耗水平作为控制性指标，将增加集中供热水平、清洁能源使用比例、可再生能源比例等作为规划的引导型指标。

2.深化目前控制性详细规划的地块发展指标系统。扩宽规划许可条件可包括的内容，以容纳以碳排放减量、能源、资源效率指标。在控制性详细规划阶段，要把低碳的核心要求纳入控规指标体系，把控规作为实施低碳导向的城市规划的重要抓手。考虑到反映低碳的关键性和可操作性，可将关键低碳指标（如建筑节能，雨水利用等）融入控规的规定，并作为刚性要求落实到地块开发建设中。此外，原有的控规指标，在制定时也要更多考虑资源能源节约，如容积率规定可增加对于下限的约束，出入口和停车场的安排更多考虑资源共享和促进公交的使用等。在修建性详细规划阶段.关键在于对地方自然资源和气候条件的深入理解，并以“尊重自然、适应气候、生态优先”的准则进行规划设计，要更多地鼓励采用自然日照、通风、采光等被动式能源利用方式，同时充分利用可再生能源建筑一体化以及建筑节能的新技术，促进能源节约与资源减量。

（三）建立城市规划碳排放评估系统

1.建立碳评估数据库。首先，对现状各类碳排放、清除源头的排放、清除水平进行评估，建立当地温室气体排放的基础数据库，摸清现状总体碳排放水平、碳排放结构，对当地碳排放的总量和主要构成形成清晰的认识。从城市规划角度分析碳排放还应关注数据库建立的结构与方式，应区别于宏观统计分析部门的行业部门分类方法，应按照规划专业的条块划分形成数据库结构，应以城乡规划的数据作为主要的计算参数，以便支撑通过规划优化来改变碳排放的相关分析研究。

2.建构规划碳排放评估技术。建构与城市规划相关的碳排放量化分析手段，明确规划的碳减排责任、作用和方式，并将其作为规划工具融入到城市规划的编制过程。规划碳排放评估分析方法应使减排目标可以落实到具体的空间规划中，应定量分析城市规划策略的减排能力，对规划策略组合的碳排放效果进行系统评估，充分体现策略动态关联和效果叠加的减排效果，为科学规划决策提供实用手段。

结束语

城乡规划作为一门综合性和实用性的行业，必须充分切实的来保障城乡公共利益，不断的满足城乡发展的各种需要，最重要的是要以解决城乡在发展过程中出现的各类问题为己任。摸索在对城市、乡镇进行规划建设中的创造性的经验和规律，从而为城乡规划建设以及管理提供科学依据。

参考文献：

[1]刘仲一. 关于小城镇建设规划的若干思考[J]. 科技创新导报，2014， 02：204.

[2] 孙云飞. 关于推进城乡规划管理体制改革的思考[J].黑龙江科技信息，2015， 06：251.

[3] 彭新唐. 新型城镇化与城乡规划建设[J].广西城镇建设，2014， 02：40-42.

[4] 周天野. 试谈城乡规划管理存在的问题及解决措施[J]. 黑龙江科技信息，2015， 06：250