兵团城镇社区治理模式创新的若干思考

[摘要]社区治理是社会治理的基本单元，是社会和谐的基础。随着兵团城镇化进程的进一步加快，越来越多的社会人和社会性事务进驻社区，兵团传统的管理模式已经不能适应社会形势的发展，现实需要进行社区治理新模式的探索，构建多主体参与、多手段运用的社区治理模式。武汉百步亭社区在社区管理模式的探索为兵团城镇社区治理创新提供了借鉴与启示。

[关键词]社区治理;城镇化;治理模式创新

[中图分类号]C916   [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2015）01—0025—04

[作者简介]付英，女，兵团党委党校科社教研部副教授，副主任，法学硕士，研究方向：政治学、社会学。

社区治理是社会治理的基本单元，是社会和谐的基础。党的十八届三中全会报告指出发展基层民主，要促进群眾在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。因此，动员、组织和引导广大群众积极参与社区治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的社会基础。随着兵团城镇化进程进一步加快，越来越多的社会人和社会性事务集聚在城镇社区，兵团传统的社会管理模式已经不能适应社会的发展和居民的需要，现实迫切需要创新社区治理模式，维护社会的和谐稳定。武汉百步亭社区作为全国社区建设学习的典范，其工作方法和思路值得我们思考和借鉴。

一、兵团推进城镇社区治理的政治意义

兵团是党政军企合一、履行屯垦戍边使命的准军事组织，这种管理模式的形成有其特定的历史背景和政治安排。进入新世纪，兵团加快实施城镇化战略，既是适应社会现实的发展和满足广大职工群众的需求，也是兵团在新形势下更好发挥维护社会稳定的政治需要。

（一）兵团城镇社区治理是适应社会的发展和职工群众的需要

自1954年兵团成立以来，为适应屯垦戍边的政治需要和职工群众的社会化需求，企事业单位几乎包揽了所有的社会管理、服务职能。随着改革的深入，这种“单位制”的管理模式已经无法适应新形势发展的要求。

特别是2010年新疆工作座谈会后，兵团的城镇化建设进入全面快速发展时期，2013年兵团城镇化率已达63%。对兵团传统的管理模式造成了一定的冲击，随着单位制逐步解体，大量“单位人”成为“社会人”，原由单位承担的社会管理与社会服务逐步剥离，外来人口、流动人口增多加大了管理复杂性和难度，日益增多的各种诉求需要引导和解决。这些社会需求和问题，都需要在原有的单位体制之外得到解决，社区就成为兵团管理的新主体。2004年10月22日，兵团出台了《关于推进兵团社区建设的意见》，这是兵团社区建设史上第一个政策性文件，从此，兵团的社区建设步入了规范化的发展轨道。随着兵团城镇化进程的推进，兵团城镇社区的数量还将增加，以承接政企分开、政社分开后的社会性事务。

（二）兵团城镇社区治理是维护新疆社会稳定的需要

兵团推进城镇化的政治意义是通过城镇的建立和发展实现维稳功能的稳定化。兵团下辖14个师（其中13个农业师，一个建筑工程师），175个团场（165个农场，11个牧场），2043个连队。在天山南北形成14个大行政区划，分布在自治区的15个地、州、市。①形成一种自身在管理体制上相对独立、地域上分散，同时又与地方高度融合的分布格局。

目前，兵团共有7个自治区直辖县级市（分别为石河子市、五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市、北屯市、铁门关市和双河市）和5个建制镇（北泉镇、梧桐镇、蔡家湖镇、金银川镇和草湖镇）。除石河子市外的城镇都是2000年后新建的，基本上都健全了市—街道（建制镇）—社区的城市管理模式。

在兵团城镇化进程中，其它没有建市的7个师和没有建制镇的团场及大量的中心连队居住区，也有许多被剥离出来的社会性事务和社会人需要依托社区来管理和服务。但这些师团不是政府，更多表现为以企业身份经营社区，因此，在管理、编制、资金、经费等问题上存在较多困难。

随着兵团城镇化的推进，社区将通过为居民提供更多的社会服务和社会管理，吸纳更多人口聚集，辐射带动周边民族地区，共同维持社会的和谐稳定。

二、兵团城镇社区治理面临的困难和问题

（一）兵团城镇社区治理面临的现实问题

从兵团城镇发展的实际情况看，社会管理的任务日趋繁重，管理难度不断加大。

1.日益增加的城镇人口加大了社区治理工作的难度。进入新世纪，兵团的总人口和非农人口有所增加。2000年底，兵团总人口为242.79万人，非农业人口达到104.8万;2013年底，兵团总人口增为270.14万人，非农业人口达到162.55万。人口的增加无疑给城镇社区的治理带来了极大的压力。同时，随着兵团兵团新型工业化、农业现代化的推进，尤其是城镇化进程的加快，兵团的流动人口和外来人口也有所增加，增加了社区治理的工作难度。

2.单位制解体形成大量的社会人给社区治理工作提出了新要求。随着兵团改革的进一步推进，兵团大批的企事业单位解体，离退休职工和下岗人员的身份逐渐转为社区居民，他们的社会活动直接与社区联系起来，社区取代了单位对其进行社会管理和社会公共服务的提供。尤其是随着团场改革的深入，连队整合力度加大，大量连队职工搬迁到团场城镇成为社区居民，同时具有连队职工和社区居民的双重身份。如何组织引导这些职工居民参与社区治理已成为城镇社区治理的一项重要任务。

（二）兵团城镇社区的作用还未充分发挥出来

经过三十多年改革开放，兵团党政军企合一的特殊体制决定的高度行政化的单位制管理已经发生嬗变，社会治理的主体趋向多元化。但社区作为社会治理的主体之一，还存在很多问题。

1.社区在组织居民自治作用不明晰。1954年12月全国人大一届四次会议通过了《城市居民委会组织条例》，第一次以法律的形式宣布社区居民委员会是“群众自治性的居民组织”。1989年七届全国人大十一次会议审议通过并颁布《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”

随着改革的深入，原由单位承载的社会管理和服务事务向社会转移，城镇社区便成了装载大量社会管理和服务事务的“筐”。很多团场界定社区的功能和作用就是承担“除生产经营之外的所有事务”。因此兵团城镇社区的行政化倾向较为明显，为完成和处理上级行政部门交给的各项任务，挤占了组织居民开展自治活动的时间和精力，使社区居委会的自治功能大大弱化。

2.社区服务类社会组织发展滞后。2013年2月26日，党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，强调城乡社区服务类社会组织是四类要重点培育的社会组织之一，其成立可以直接向民政部门依法申请登记，为社区社会组织的发展壮大提供了政策支持和制度保证。

改革开放以来，兵团社区社会组织逐渐发展起来，开始在组织社区居民开展各项服务性、娱乐性、互助性和慈善性活动中崭露头角。但从居民个性化和多样化的社会需求来说，社区社会组织的整体发育程度低，发展水平较低，还存在数量偏少、规模偏小、作用发挥不突出等问题，造成了社会自律管理的“中介”断层。

三、借鉴武汉市百步亭社区治理经验，创新兵团城镇社区治理模式

社区治理是指在党的领导下，在社区范围内政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。①武汉百步亭社区是荣获首届“中国人居环境范例奖”的唯一社区，首创了我国“建设、管理、服务”三位一体的“百步亭社区管理模式”，探索了“党的领导、政府服务、居民自治、市场运作“的新型社区治理机制。武汉市百步亭社区治理中，最鲜明的特色就是通过建立新型社区治理机制，动员组织社区各类主体积极参与社区治理，达到“共同治理”的效果。兵团城镇要能够发挥维稳戍边的作用，就可以借鉴武汉百步亭社区治理的经验，通过制度设计与社会动员，激发各个社会主体共同参与社区治理，尤其是要激发催化广大居民参与社区治理的主动性和积极性，创新兵团城镇社区管理体制。

（一）建立健全兵團城镇社区治理结构

百步亭社区治理中，首先是健全内部组织机构，即社区党委总揽全局工作，社区管委会负责落实社区党委的决策，指导、协调、督办社区内组织开展日常工作，居委会按照组织居民参与社区各项建设和管理，行使议事和决策职责。

兵团城镇要借鉴百步亭社区治理的经验，推进社区治理创新即在政府的支持推动下，在社区党组织的领导下，加强社区居委会建设与社区社会组织建设，形成社区党组织、社区居民委员会、社区工作站、社区社会组织“四位一体”的社区治理模式（如下图）：

兵团城镇社区“四位一体”社区治理模式

（二）充分发挥社区党组织在社区治理中的领导核心作用

武汉百步亭社区治理是充分发挥社区党组织的领导核心作用。首先，发挥社区党委的作用，该社区党委的成员主要由政府相关部门、企业集团、社区自治组织的党员负责人兼任，其特点是集中各方面的资源和力量共同讨论决定社区建设、管理中的重要问题。其次，把党小组建在楼栋上，实现党员管理全覆盖，形成了百步亭特色的党组织体系（即区委—社区党委—楼区党支部—门栋党小组），保障党员活动的开展。

百步亭社区的这些做法为兵团城镇社区党组织的作用发挥提供了借鉴：一是加强社区党组织的领导核心作用。社区党组织对社区居委会工作具有领导作用，对社区工作站发挥监督作用，支持社区社会组织的发展。二是切实加强社区党组织建设。要根据实际需要创新党组织的设置形式，组织好在职党员、离退休党员、流动党员、下岗失业党员和困难党员。三是创新社区党的工作管理模式。打破条块分割的传统管理模式，把社区内的各种组织和各方面力量整合到社区党组织周围。四是建立健全社区党建联席会议。进一步整合社区资源，调动驻区单位参与社区建设的主动性。通过加强社区党组织建设，形成党组织领导、团体协同、公众参与的社区管理新格局。

（三）适当放权，发挥社区居民委员会组织居民开展自治的作用

在社区治理中，居民自治是社区治理最有效的形式。百步亭社区管理委员会下设7个居委会，首先居委会所有成员均由辖区居民民主选举产生;其次，为发动社区居民参与社区治理，百步亭形成了居民自治组织网络（社区居委会—主管楼栋长—楼栋长—小楼栋长），有效地促进了社区居民自治。

兵团城镇社区居民委员会建设要借鉴百步亭社区经验，动员居民参与，形成共同治理社区的局面，一是要加大基层民主推进的力度，基于兵团城镇社区居委会主任还有上级任命的现实情况，力争实现居委会主任民主选举的全覆盖;二是建立健全社区居委会下属的各类委员会，有效承接社区管理和服务的人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化等事务，切实增强社区居民委员会组织居民开展自治活动的能力;三是要选齐配强居民小组长、楼院门栋长、单元长，积极开展楼院门栋居民自治，形成社区居民委员会及其下属的委员会、居民小组、楼院门栋上下贯通、左右联动的组织体系新格局。

（四）转移政府（行政部门）的公共服务职能，满足广大居民的服务需求

百步亭社区由百步亭集团建设、管理、服务，是以企业为主导的社区建设管理模式，其特点：首先是企业承担社区公共服务的建设。百步亭集团先后投入7亿多的巨额资金，建立健全了社区饮食服务体系、教育服务体系、医疗服务体系、健康保健服务体系、休闲娱乐服务体系等公共服务设施。其次是企业承担社区治理费用。百步亭集团每年支持社区治理资金达400多万元，社区管委会不需要政府财政划拨的行政事业经费。

兵团城镇社区大体分为城市社区和非城市社区两类，城市社区的公共服务设施、工作经费主要由市、镇政府财政拨款，社区工作站承担政府下移到社区的有关管理和服务职能。而非城市社区的公共服务设施、工作经费主要由师、团、企业承担，社区工作站承担行政部门下移到社区的有关管理和服务职能。因此，不管是城市社区还是非城市社区，都可以借鉴武汉百步亭社区企业办社区的经验：城市社区可以动员鼓励社区的驻区单位和企业，从资金投入、共驻共建、支持社区基础设施建设和服务设施建设等方面参与社区建设。非城市社区更要加大对社区重视，从企业财务支出中加大对社区的投入，使社区服务体系建设、工作人员的编制和社区经费等得到保障。

（五）社区社会组织是社区治理的重要载体

百步亭社区治理的成功经验中最关键的就是营造志愿氛围，共建共享和谐社区。首先是社区里志愿服务他人的氛围浓厚。目前该社区拥有2万多人的志愿者队伍，“自助互助”，成为百步亭社区治理的主力军。其次是志愿服务渗透社会生活各个方面。从治安巡逻到调解矛盾、捡拾烟头纸屑。再次是社区居民之间的志愿服务活动融洽了邻里关系，和谐了人际沟通，各志愿者服务小组成为促进社区认同的联系纽带。

兵团城镇社区治理模式中，社区社会组织要在社区党组织和社区居委会的引导支持下展开工作，借鉴百步亭社区培育志愿精神的经验，大力培育社区社会组织。一是满足社区社会组织成员的精神需求。这些文化娱乐型社会组织，要以共同的兴趣爱好为纽带，通过组织开展各种的文化娱乐活动，丰富社区生活，满足社区居民日益增长的文化与精神生活的需求。二是要培育社区居民“志愿服务他人”的意识和能力。开展“志愿者日”“雷锋日”“义务巡逻队”等志愿服务活动，既可以帮助解决社区居民的困难，维护社区的治安与和谐，也能够多角度地激发社区居民参与社区治理的热情，拓展人们奉献爱心的渠道，使社区居民在帮助他人、回报社会的活动和过程中体现其自身价值。

社区是社会治理的基本单元，社会安定有序、国家长治久安离不开社区的有效治理和服务。兵团城镇化是促进兵团发展，增强兵团的凝聚力，使兵团屯垦戍边的历史使命得以实现、延续和拓展的有效途径。社区是兵团屯垦戍边事业的社会基础，借鉴武汉百步亭社区的经验，积极探索兵团城镇社区治理模式的创新，增强社区自治和服务功能，既是兵团自身发展的需要，也是确保新疆社会稳定的需要。

参考文献：

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[5]新疆生产建设兵团统计局，国家统计局兵团调查总队.新疆生产建設兵团统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2013.

责任编辑：彭银春