完善我国地方税体系的探讨

肖广鹏

摘  要：从1994年分税制改革到现在，我国尚未构建起完整的地方税收体系。在“营改增”和十八届三中全全提出的重点深化税制改革的背景下，我国地方税制中一定程度上呈现财、事权不对应，地方可依赖税种不足、结构不合理等问题亟待解决。对此，文章对我国地方税系建设提出框架式的解决思路。

关键词：地方税;主体税种;消费税;营改增

中图分类号：F812.42     文献标识码：A      文章编号：1006-8937（2015）06-0124-02

1994年分税制改革以来，特别是2000年我国“十五”规划首次提出“完善地方税税制”至今，我国的地方税体系仍未成型。在营业税改征增值税的背景下，地方税固有问题越来越凸显，党的十八届三中全会掀起了全面深化改革的帷幕，提出必须深化财税体制改革，建立现代财政制度;深化税收制度改革，完善地方税体系;结合税制改革考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。2015年政府工作报告指出要改革转移支付制度，完善中央和地方的事权支出责任，合理调整中央和地方收入划分。

1  我国地方税的界定

狭义概念：地方政府享有稅收立法权、税收征管权、收入归属权的税种才属于地方税。

中型概念：把取得的收入划归给地方，地方政府将其所辖税种纳入规范管理。

广义概念：把当前税制条件下凡是给地方政府留成的税种均划归地方税制里面，即地方税=地方独享税+中央地方共享税，相当于地方政府的税收概念，如增值税和所得税等，所以地方税包括的税种最多。

后者与前两者的区别是后者包括中央政府与地方政府间的共享税，而前两者将其排除在外。本文认为，地方税应包括共享税。

2  当前我国地方税体系的问题分析

2.1  地方政府管理税收条件有限

目前我国税务体统采取的是垂直领导制度，地方对于当地各项税制的管理要紧密依赖于中央政府。关于大多数地方税种的开征、停征，地方税税率、税额的确定，地方税种征收的各项法律、法规依据及其具体实施细则都有中央决定，地方政府只能制定小范围的的操作办法，这一定程度上影响着地方政府的积极性。在分税制改革之初，有效解决了中央财政收入不足，难以充分发挥宏观调控作用促进经济发展这一难题。但是这一改革也限制了地方政府调控本地经济，弱化了地方政府职能，提高了税收征管成本。

2.2  地方税主体税种不突出

主体税种是指在某一税制体系中，税源较稳定、税基较宽、征收较易且收入占较大比重的某一类或某几种税种的总称。目前占地方税收收入比重较大的是营业税，截止到2012年底，营业税一直是地方税务局的主体税种。但是随着“营改增”的推进，营业税的征收范围将进一步缩小，最终将被增值税取代，我国将不存在营业税这一税种;企业所得税、个人所得税由于受到所得税中央、地方分配改革影响，发挥地方税种影响有限;而我国的财产税尚不完善，房产税的推行以及遗产税的开征问题等争议较大;现存的财产税也由于征税范围不够宽泛，税收占比较低，调节地方收入作用不明显，影响其在增加地方税源方面作用。

2.3  部分税种税制要素不合理

现行一些地方税种实施的背景已发生了很大变化，不能适应经济社会进一步发展的需要。部分地方税种如资源税、房产税、城镇土地使用税等税种普遍存在着计税依据不合理、税基较窄等问题，这就弱化了其税收调节作用，也需要进行改革和完善;为应对经济社会发展中出现的一些新情况、新问题，需要因地制宜开征新的税种以充分发挥税收的调节作用，例如开征环境税以促进环境保护，开征房地产税以对财富存量进行调节，促进房地产资源的优化配置。

3  加快构建我国地方税体系的建议

3.1  合理明确政府间事权分配关系

当前可以采取以下措施：①完善立法，用法律明确中央与地方关系。法律是治国之重器，良法是善治之前提。参考国外先进经验，当前我国法律对中央和地方关系的划分还不够清晰，一定程度上存在不确定性，要不断完善相关法律，合理理顺中央和地方关系;②加强顶层设计，建立现代转移支付制度，完善转移支付使用与分配，提高地方政府积极性，实行权责对称、权力与事权相匹配制度，落实中央政府责任。

3.2  科学合理的选择地方主体税种，完善辅助税种

3.2.1  消费税作为主体税种的改革

从长远来看，可以将“改革后“的消费税划为地方税种，开征普遍意义上的消费税，把所得税和消费税纳入地方税主要税种之中。

地方税需要包括所得税和消费税这两大双主体税种。改革方案的具体设想是：383方案曾提出将消费税的征税环节由生产环节转向零售环节，个人认为还应该扩大消费税增税范围，简化税率和计税方式，实现普遍意义上的消费税。具体来说，把一些高端奢侈品如私人飞机、游艇纳入征税，扩大对高耗能、污染消费品征收范围。进一步完善征收环节，灵活结合不同消费品在生产环节和销售环节的特点，合理完善税率，提高地方政府的经济性，确保消费税改革到位。

3.2.2  个人所得税改革

首先，完善整体个税设计，建议实行综合和分类相结合的个人所得税制。综合与分类相结合的税制是以综合收入为征收标准，在保留部分收入来源分类计量的基础上，以家庭收入或以居民个人的年收入为依据，在综合考虑纳税人家庭生活情况进行生计费用扣除的基础上按照累进税率进行等级征收。同时，建立与居民消费指数相挂钩的生计费用扣除自动调节机制，以确保个人所得税生计费用扣除的时效性、合理性。这种征收制度税基宽，更能全面真实地反映居民的综合纳税能力，体现纳税人的实际负担水平，公平税负。从目前情况来看，应先将稿酬所得、劳务报酬所得、偶然所得等个人所得税中比较容易实施监控的经常性所得纳入综合征税项目，其它所得仍然采用现行分类征收模式。

3.2.3  房地产税改革

十八界三中全会指出，要加快房地产税立法，适时推进房地产税改革。当前，国际社会普遍征收房地产税，我国应利用不动产登记、全国联网信息共享这一抓手，采用先试点、后逐步推进方式，不断扩大征收范围。可以考虑把房地产评估价值作为房地产税计税依据，同时授予地方政自主确定本地方适用税率，同时配套做好征管模式改革衔接，充分发挥房地产税这一税种的重要作用。

3.2.4  辅助税种改革和完善

地方税制体系的完整性、功能的健全性、收入的可靠性及调控的灵活性等都离不开各辅助税种的合理搭配，应根据税收环境的变化，加大车船税对大排量汽车和豪华车的税负，扩大资源税课税范围，将部分资源收费并入资源税;将主要污染物排放由征收排污费改为征收环境保护税，促进环境保护和经济社会的可持续发展;研究设立遗产税，发挥税收调节作用，缩小收入差距，提高社会幸福感，维护社会公平正义。其他税种改革还包括降低房地产交易环节税收，建议调整完善契税政策和调控范围，降低税率;修订耕地占用税条例，严格减免税制度，提高税率水平，并将计税依据由从量定额改为从价定率;完善土地增值税政策，加大清算力度。对于印花税，建议保留证券交易印花税，而将一般印花税与其他税收合并，与城建税合并，或者与契税合并，取消房地产买卖合同以外的印花税。

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