以人为本视角下广西城镇化发展研究

田越歧

摘要：城镇化作为拉动内需和带动经济增长的引擎，广受社会关注。因此，阐述了以人为本的新型城镇化的内涵与现实意义；从以人为本的视角出发，对广西城镇化的发展现状和问题进行概括；结合区情，提出走以人为本广西新型城镇化道路的政策建议。

关键词：广西；新型城镇化；以人为本

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-29IX（2015）08-0033-03

一、问题的提出

（一）城镇化的内涵以及在经济发展中的作用

城镇化是一种世界性的社会经济现象，是由工业化引起的人口向城市集中的过程，强调从传统农业经济向现代工业经济的转变。著名美国经济学家西蒙？库兹涅茨指出，过去一个半世纪内的城市化，主要是经济增长的产物，是技术变革的产物，这些技术变革使大规模生产和经济成为可能。一个大规模的工厂含有一个稠密的人口社会的意思，也意味着劳动人口，从农村人口向城市转移，这种转移又转而意味着经济投入的增长。

城镇化是经济发展的产物，其良好积极推进对经济发展具有促进作用。

1.城镇化带来的聚集经济效益

城市和乡镇的重要功能就是人口与企业的集中，集中带来的经济效益体现在：公共基础设施共享，节约建设成本；人口和企业的集中形成宽阔的本地市场，极具开发潜力；企业与企业的集中形成了资源的集中，有利于资源在企业间的合理优化配置，推动形成规模经济效应；人口和企业聚集形成新的附属产业，衍生出来的附属产业推动经济出现新增长点。集中还有利于创新机制的形成，推动当地教育文化事业的发展；有利于环境污染的治理以及生态保护的实施成本降低等。

2.中心城镇优先发展带来的辐射作用

“发展极”理论认为，主导产业和具有创新能力的行业发展速度较快，其聚集形成具有规模经济效应的、能给周边地区带来经济辐射作用的、功能多样化的、资本与知识技术高度集中的地区或大城市中心，如生产中心、信息中心、金融贸易中心等发展极。发展极形成以后，通过其吸引力和扩散力不断增大自身规模并对所在部门和地区产生中心辐射作用，不仅使所在部门和地区迅速发展，也带动了其他部门和地区的发展。发展极带来的中心辐射作用主要表现为：一是技术的创新和扩散；二是资本的集中与输出；三是产生规模经济效益；四是形成凝聚经济效益。

（二）“以人为本”新型城镇化发展的理论内涵与现实意义

关于“新型”的定义，结合十八大和中央经济会议的新思想应从四个方面理解：一是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过产业发展和科技进步推动产城融合，实现城镇带动的统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化。二是人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、低碳的发展方式，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化。三是构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，以城市群为主题形态，大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市承载能力，展现城市文化、文明自信的城镇化。四是实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务与协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化。

“以人为本”是“新型”的题中之义，城镇化从根本上应该是“人”的城镇化、农民的市民化。但建国以来的中国一直在“以物为本”的城镇化理念下发展，在带来经济的快速增长、漂亮的宏观经济数据的同时，裹挟着以牺牲百姓生活水平和质量的提高、牺牲社会事业的进步速度、牺牲环境生态建设为代价换取经济高增速的弊端，最终导致城乡分割，工业化被城镇化“拉后腿”而出现滞后，威胁经济和社会的可持续发展。所以，“以人为本”新型城镇化的提出是对“以物为本”理念的纠正，也是对中国改革开放以来城镇化道路中遇到的问题找到解决思路和办法。

二、广西城镇化的发展现状与存在问题

（一）广西城镇化水平提高，但长期滞后于全国平均水平

2013年，广西地区生产总值达到14378亿元，比上年增长10.3%，人均GDP达30588元，折合4938美元，已迈人世界中等偏上水平的门槛。2013年广西城镇化率达44.81%，比2000年提高了16.6个百分点。

广西城镇化虽然有一定发展，但与全国水平、与周边省水平相比还存在一定的差距。一是低于全国平均水平。广西自建国以来的城镇化水平一直低于全国平均水平，且差距在大部分年份维持在10个百分点左右。2013年，广西城镇化率44.81%，低于全国53.73%的平均水平，相差个8.92个百分点。如图1所示。二是与地位相当的西部省份城镇化率也有差距：低于重庆市58.3%水平的13.49个百分点，就连虽未达到全国平均水平的宁夏52.01%、青海48.51%都高于广西。

（二）形成城镇化格局，但中心城镇辐射能力弱

进入21世纪，随着“西部大开发”战略深入进行、中国一东盟自由贸易区的正式建立运行，广西经济和社会得到迅速发展。到2013年底，广西设市14个，人口300万-1000万的特大城市9个，人口规模100万-300万的大城市4个，人口规模50万-100万的中等城市1个。

此外，广西还初步构建了依托沿海高速公路和铁路路网。区内形成了以南宁市为核心的南北钦防沿海城市群、依托交通枢纽和工业重镇柳州市为中心的桂中城镇群；依托湘桂铁路和高速公路桂林市为中心的桂北城镇群；依托西江水道、高速公路和洛湛、黎湛铁路，以梧州、玉林、贵港市为中心的桂东南城镇群；以河池、宜州为轴心的黔桂走廊城镇带，依托黔桂、南昆铁路和桂梧、南友高速公路；以百色、平果为轴心的右江走廊城镇带等城镇化格局pp。

但长期以来，广西的中心城市并未得到充分的集中建设和发展，综合经济实力不够强，集聚、辐射与带动功能较弱。近年通过调整行政区划，撤地设市、撤县设市，先后将原地区（行政公署）改为市，将部分县也改为市。这种调整行政区划的做法从统计数字上扩大了市区地域范围和人口规模，增加了城市的经济总和，但市区作为区域中心城市的主导功能却并未得到加强，辐射作用仍不足。

（三）城镇经济发展迅速，但公共服务设施建设落后

广西经济从2005年起连续7年保持12%以上的增长。2012年，第二产业增加值5736.78亿元，增长17.l%，其中工业增加值4914.37亿元，增长17.3%；第三产业增加值3930.27亿元，增长9.4%。三次产业对经济增长的贡献率分别为6.9%、65.9%和27.2%。从中可以看出，广西经济结构正在趋于合理化且发展迅速。

城镇经济快速发展过程中却还存在着城镇基础设施的落后的制约因素。整体上，广西地方的城镇化建设普遍缺乏建设资金，地方财政只能维持基本功能运作，在涉及城镇的建设发展方面往往心有余而力不足。近几年，广西每年用于村镇规划事业补助经费仅为30万元，用于城镇公共设施建设的资金不足3亿元，平均每个镇不足38万元。广西固定资产投资2012年将近1亿2千万，城镇投资达到1亿1千万，其中基础建设投资达到4900万以上。可以看出，广西基础设施投资规模大，但由于原先的基础设施较为落后，仍不能满足广西经济发展的要求。

此外，广西农村公共设施落后也是问题。许多农业基础设施年久失修，功能老化，配套不全，致使一部分设施不能发挥正常作用或使用效率不高。水电、医疗、交通、文化等基础设施在数量和质量上与城镇相比仍存在很大差距。农村卫生机构基础设施、医疗设备也明显不足，新型农村合作医疗制度尚未覆盖全体农村居民，筹资水平较低，保障水平有限，难以为农民提供更加有效的大病医疗保障。农村人饮水标准还很低，自来水普及率仅约30%，乡镇供水和农村饮水人均投入少，工程仅满足解决吃水困难，供水可靠性和用水安全性上远未达标，一些地区水质问题突出，高氟水、污染水等问题对人民群众的身心健康造成了严重威胁。用电方面，广西农村人均用电量仅为全区人均用电量的8.2%，甚至还有相当部分“无电人口”。

（四）城镇化加速，但城乡发展差距呈现扩大的趋势约

广西加速城镇化过程中还存在着城乡整体发展水平不高，城乡发展脱节，差距持续扩大的问题。主要表现为以下方面。

第一，城乡全面建设小康社会实现程度差异大，农村规划管理水平和基础设施严重滞后。大部分村镇没有专门的规划机构和专业人员，小城镇规划各自为政，缺乏整体性与系统性，造成了道路系统、污水排放及处理系统等基础设施和配套的公共服务设施建设不健全。小城镇规划实施、民房建设等监督检查成为管理“真空”。在基础设施投入方面，2000-2013年，广西农村投资年均增长21.6%，分别比全社会39.4%增长率和城镇29.9%慢了17.8个百分点和8.3个百分点；占全社会投资比重也由2000年的20.6%下降到2013年的9.68%。

第二，城乡间收入与消费差距明显扩大。广西城乡居民的收入比由2000年的3.12：1扩大到2013年的3.43：l，而全国为3.03：1。其收入差距如图2所示，城乡收入差距近年还在呈现扩大的趋势。

在居民消费水平方面，2013年，广西城镇居民人均消费水平是农村居民的3.43倍。在居民生活质量方面，截至2010年之前，广西城乡居民恩格尔系数长期保持相差近10个点，而全国相差6个点。农村居民拥有现代耐用消费品数量远少于城镇居民。

第三，基本社会保障差距大。广西每万人口拥有的床位数2011年是28.32，而每万农业人口乡镇卫生院床位数为10.5张，这就意味着广西农村医疗保障建设落后于城镇且低于全区平均水平。2011年，城乡人均医疗保健支出差距达到2.6倍。广西新型农村社会养老保险试点参保人数2011年达到796.13万人，参保率达到19.8%，城镇基本养老覆盖率却能达到70%以上；失业保险覆盖率城镇达50.0%左右，农村几乎为零。

三、走“以人为本”广西新型城镇化道路的政策建议

（一）以新型工业化、信息化和农业现代化为动力拉动城镇化

以新型工业化、信息化和农业现代化为动力拉动城镇化的具体要求是：区内的各地方城镇应明确功能定位和产业发展方向，结合产业基地建设，走具有特色的新型工业化道路。大中城市要重点发展高科技、高附加值、无污染、低耗能、运量小、节水型工业。

小城市与小城镇要发展与大中城市产业发展相配套，主动承接大中城市或其他地区转移出来的产业，发展资源开发型和劳动密集型相结合的产业。例如，梧州、玉林、贵港、贺州等地要加快与珠三角洲地区的市场对接，改善投资环境，提升发展水平，增强配套能力，主动承接东部产业转移，壮大产业规模，提升发展水平；百色地区要重点打造全国重要的铝工业基地和红色旅游目的地，加快发展煤炭、电力、农产品加工等产业，这些规模相对较小的中型城镇在地区特色的基础上顺应中心城市的经济辐射带动，在资源优势转化为经济优势的同时也促进了城镇化的进程。

以新型工业化支撑城镇化，坚持工业化和城镇化相协调，使工业化的速度和城镇化的速度相匹配。切实加强粮食生产，加大土地治理和中低产田的改造力度；大力发展特色农业，积极开发名特优新农产品，支持建设农业科技园；发展壮大县域经济，促进城市资金、技术、人才、管理等生产要素流向县域；加快农村基础设施建设和公共服务能力建设，切实改善农村生产生活条件等等农业现代化举措都将为理顺广西新型城镇化中城乡之间的关系。

（二）强化推进新型城镇化的政策保障

广西“以人为本”新型城镇化道路中首要破除的就是城乡二元户籍制度。因此具体建议如下：放宽办理城镇常住人楼的条件，实行凡在县（市）城区、建制镇有合法住所，有稳定职业或生活来源的人员，可根据本人意愿办理城镇常住人口并在子女入托、入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇；对进城落户农民，可根据本人意愿，保留其承包土地经营权，也允许有偿转让。对户口迁入城镇的人员，不收城镇增容费或其他类似费用。进一步探索“一元户籍制度”1414，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩。

与此同时，还要深化城镇社会保障制度改革，使进城农民与居民具有公平竞争的就业条件和平等的社会保障，淌除农民进城镇的心理障碍和后顾之忧。其中，农民工养老、医疗、工伤等社会保障政策应作为完善重点。加大执法力度，，养老方面，督促用人单位依法为农民工办理参加企业职工基本养老保险手续，按照国家相关规定，做好流动就业、间断就业的农民工基本养老保险转移接续工作；医疗保障方面，保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务，推广在农民工聚居地指定新型农村合作医疗定点医疗机构的经验，方便农民工在城务工期间就近就医和及时补偿；逐步扩大基本药物制度实施范围，避免过度检查和治疗，减轻农民工的医药费用负担。

农民工住房问题同样不可小觑。广西在推进“以人为本”新型城镇化进程中还肩负着推进城镇经济适用房和廉租住房建设的任务。具体措施有：国土资源主管部门统筹安排经济适用房和廉租住房项目建设和用地规划，以划拨方式供应，在申报年度用地指标时单独列出，确保优先供应，同时确保经济适用房用地数量不少于当地商品住房建设用地数量的20%；严禁以经济适用住房名义取得划拨土地后，以补交土地出让金方式，变相进行商品房开发；切实落实在经济适用房以及普通商品住房中配建廉租住房的政策。

（三）优化城乡集聚区的布局，构建有广西特色的城镇体系

广西特色城镇体系的思路是：逐步提高城镇化水平，重点发展大中城市，加快发展小城市和县城，积极发展小城镇，引导培育城镇群和城镇带的形成和发展，走适合广西区情的大、小、中城市和小城镇协调发展的“四群四带”城镇体系。

加快和重点发展大中城市，对条件较好、规模较小的城镇和县城予以重点开发建设是构建广西特色城镇体系的首要任务。为了充分发挥区内一些底子比较厚、基础设施较完善、经济发展较快、规模较大的城市，以及部分基础好、潜力大、区位优势和经济优势明显的小城市和县城的经济发展的辐射和带头作用，要优对其调整和优化经济结构，完善城市功能，改善生态环境，提高环境质量，壮大发展规模，为其带动周围区域的发展，当好地区龙头型大城市、中小城市创造条件。与此同时，还要把发展沿主要交通干线和中心城市周围的小城镇群发展起来，利用交通区位优势把小城镇群建设得规模适度，特色明显、功能齐全。

推进城镇群和城镇带的形成与发展是构建广西特色城镇体系的重中之重，其中重点抓好“四群四带”城镇体系是关键。“四群四带”城镇体系是以南宁为核心城市的南北钦防城市群，以柳州为中心城市的桂中城镇群，以桂林为中心城市的桂北城镇群，以梧州、玉林、贵港为重心的桂东南城镇群，以河池、宜州为轴心的黔桂走廊城镇带，以百色、平果为轴心的右江走廊城镇带，以贺州、钟山、富川为轴心的桂东北城镇带，以崇左、宁明、凭祥为轴心的桂西南城镇带。“四群四带”城镇体系建设必须充分发挥中心城市的辐射作用，强化城市产业分工和特色，如南宁的第三产业、柳州的工业、桂林的旅游业、梧州的水运业等；充分发挥资源优势，如右江走廊的有色金属、桂东北的水电、桂西南的农产品等，加强城镇之间的经济合作。

（四）统筹城乡发展，加快城乡基础设施建设

长期以来，由于投资渠道单一，广西城乡基础设施建设严重滞后，既制约了广西经济发展，又阻碍了广西城镇化发展。要加快区内城乡基础设施建设，必须明确城乡基础设施建设的重点，加强规划指导，改革城乡基础设施建设和营运体制，创新投资融资模式。

首先，要确定各个层次城乡基础设施建设重点。南宁、柳州、桂林等重点区域中心城市重点抓好牛杰环境建设、污水垃圾处理设施建设及城市新区基础设施建设。县级市、县城、乡镇、村镇重点搞好供水、供气、污水垃圾处理、园林绿化等基本的城市基础设施建设，全面完善城市功能。其次，在城乡基础设施建设领域制定各种准人政策和优惠政策，激活社会投资活力，为投资者提供宽松环境和优质服务，全面加大招商引资力度。最后，完善投资融资体制和机制。政府加强对原有国有资产经营公司进行改组、改造，重新构建国有资产融资平台，以融资平台为依托，整合资源，提高产业集中度，增强融资能力。政府财政投入依托政府城市基础设施建设投资融资主体，如城市建设投资公司，将财政投入作为资本金，以项目融资的方式从资本市场上筹集资金用于城乡基础设施建设，发挥政府财政投资放大效应，加快城乡基础设施建设。