抗战时期国民政府抚恤制度及其实施

焦润明

(辽宁大学历史学院，辽宁沈阳110036)

抚恤那些在反侵略战争中为国伤残死亡的将士及民众，对于抚慰伤者及死者亲属，激励官兵决战沙场、英勇杀敌具有极其重要的意义。抗战时期，国民政府制定和实施了一系列抚恤制度，上个世纪90年代以来，学术界对此进行了一些卓有成效的探讨，取得了不少研究成果。①其相关成果，主要著作有:敖文蔚的《中国近现代社会与民政》(武汉大学出版社1992年版)部分章节。相关论文的发表多在2000年以后，主要有徐旭阳、张泰山的《抗日战争时期湖北后方国统区优抚工作考察》，《孝感学院学报》2004年第4期;任同芹的《抗战时期国民政府的军人社会保障》，《许昌学院学报》2006年第3期。李翔是在这一问题上发表成果较多的学者，他从2005年完成硕士学位论文《南京国民政府军队抚恤制度研究》开始，进行相关问题的探讨，发表了《抗战时期国民政府陆军抚恤机构初探》，《抗日战争研究》2008年第1期;《抗战时期国民政府强化军人抚恤制度原因之分析》，《军事历史》2008年第1期。此外还有沈阳的《国民政府抗战时期军事优抚评析——以四川地区为中心的考察》，《抗日战争研究》2008年第2期;兰雪花的《抗战时期国民政府的军人优抚安置制度述评》，《长春师范学院学报(人文社会科学版)》2009年第1期;江英的《国民政府与抗战时期的军人优抚》，《抗日战争研究》2012年第2期等。但从已有的成果来看，学者关注点主要集中于陆军抚恤制度、优抚安置制度以及湖北、四川等地方的军事优抚制度等。而在对抗战时期国民政府所建立的包括军人和民众在内的抚恤体系的考察和文本分析，以及抚恤制度的具体实施与社会效果等方面，还存有不少值得探讨的学术空间。本文依据历史资料，对国民政府抚恤制度出台之过程、抚恤制度内容与实施情况，以及时人的评论和建议作一考察，力图对其利弊得失作出评析，以求教于史学方家。

一、抚恤制度之发展

九一八事变后，随着日本对中国侵略的加紧，国民政府陆续制定、修改并颁布了关于对在反对外敌入侵斗争中死亡、伤残人员的抚恤制度。

早在九一八事变后不久的1932年2月，国民政府此时虽没有实行抵抗日本侵略的政策，但由军政部颁布了《陆军空军国际战争抚恤从优办法》。①刊载于《军政公报》1932年第134期。规定对在国际战争中伤亡的陆军、空军军人进行抚恤。国民政府早在1928年就已颁布了《陆海空军战时抚恤暂行条例》《陆海军平时抚恤暂时条例》②两条例均刊载于《江西省政府公报》1928年第35期。和《革命军人战时抚恤暂行条例》，③《党军》(上海)1928年《上海妇女慰劳北伐前敌兵士会纪念特刊》。但其条例名称均未冠以“国际战争”字样，而1932年特别制定“国际战争”抚恤办法，这里所讲的“国际战争”泛指中国与其他国家间的战争，但当时最为紧迫的就是中国与日本之间的战争。该抚恤办法规定在国际战争中伤残死亡人员的抚恤金数额要比国内战争的高出一倍。国民政府制定该抚恤办法，显然是为可能发生的全面抗日战争做准备。当时转发该条例的《国际》杂志为此所加的“编者按”写道，“军政部以世界各国对于海陆空军与国际间战争，例有抚恤及奖励办法，惟我国尚付阙如。该部已订定陆军空军国际战争抚恤办法，及有功将士奖励办法，……通饬各军事机关遵照。”④《军政部订定国际战争抚恤奖叙办法》，《国际》1932年第1卷第3期。该抚恤办法继承了1928年国民政府颁布的相关抚恤条例的条款，但在内容上更适应了国际战争抚恤的需要。

根据各军种具体情况，1934年后，国民政府分别制定陆海空军抚恤条例。1934年8月16日，国民政府公布了《空军抚恤暂行条例》，详细规定了战争中伤亡的空军将士抚恤办法。该条例规定除继续执行1932年颁发的《陆军空军国际战争抚恤从优办法》，增加了适用于空军特殊情况的抚恤内容，如规定将作战时因恶劣天气导致飞机失事而牺牲的飞行员视为阵亡。条例没有出现区别于战时的“平时”字样，使该条例更具适用性，不仅适用于国内战争，更适用于反对外国侵略的国际战争。该条例后来作了修改，1935年3月27日公布了《修正空军抚恤暂行条例》。陆军是民国最重要的作战力量。1934年10月16日，国民政府公布了《陆军平战时抚恤暂行条例》，进一步修正和完善了1928年颁布的相关陆军的抚恤条例。与1928年所颁布的相关条例只有6章12款相比，该条例计35章61款，内容增加了一倍以上，与1932年《陆军空军国际战争抚恤从优办法》相比，也增加了不少内容。对在战争中官兵死伤的各种情况考虑更为周密。诸如伤残死亡的认定、申请抚恤的流程等。1935年1月31日，国民政府公布了《海军平战时抚恤暂行条例》，⑤载于《军事杂志》(南京)1935年第76期。这是当时专门针对海军兵种制定的最为详细的抚恤条例。

全面抗战爆发后，随着战争的发展和新情况的出现，以往颁布的抚恤条例的一些内容已经不能适应战争的需要，1940年后，国民政府进一步修改颁布了各军种抚恤条例。1940年9月27日，国民政府修订了1934年制定的《陆军平战时抚恤暂行条例》，颁布了《陆军抚恤暂行条例》，宣布“奉行政院令为陆军抚恤暂行条例定自三十年四月一日起施行，陆军平战时抚恤暂行条例同时废止。”①《 人事:奉令知陆军抚恤暂行条例定自三十年四月一日起施行》，《浙江省政府公报》1941年第3087—3088期。《规定陆军抚恤暂行条例实行日期》，《军事杂志》1941年第134期。该抚恤条例在标题上去掉了“平战时”三字，因为此时全民族处在抗战中，已没有平战时区别。条例指向性十分明确，更加突出国际战争伤亡抚恤的相关事项，在具体条款中更加强调了“战时”特征，即凡是战时出征的官兵，无论是死伤在战场上还是战场外，同样适用于战时条款。条例规定了对“因捍卫国家而伤亡者”抚恤的具体办法。因战时情况复杂，抚恤处理办法也比较灵活，规定“在战时之阵亡阵伤官兵或其他特殊情形时，得由军事委员会先行填发呈请备案。”②《陆军抚恤暂行条例》，《广东省政府公报》1941年第722期。即抚恤当事人事实清楚，可采取先备案后报批的方式。因为1940年前后，中国大部城市及交通要道已被日军占领，各抗战部队驻地不定，受抚者向部队有关部门及地方政府报批履行手续相当困难。

1941年6月28日国民政府又修正公布了《海军平战时抚恤暂行条例》，并于同年7月1日施行。该条例适用范围为海军官兵以及海军“军法官军用文官军用技术人员政治训练人员等”。③《海军平战时抚恤暂行条例》，《外交公报》1941年第47期。条例依据海军的具体情况，更加突出了海军这一特殊兵种的特点。第一，考虑到海军兵种作战环境的多样性，该条例对此作区别对待，如第35、38条规定，若海军官兵搭乘飞机或在要塞发生伤亡则按空军、陆军抚恤条例办理。解决了各兵种交叉情况下的法律适用问题。第二，该抚恤条例进一步细化了原有条例相关条款，考虑了海军战时或平时易于发生伤亡的各种因素，更加体现海军特殊性。条例明确规定了官兵负伤等级及奖励抚恤细则，改掉了一些不准确的词语，简化了申请抚恤的手续，使之更加适应战时海军抚恤需要。

1941年6月28日，国民政府修正公布了《空军抚恤暂行条例》，并于同年7月1日施行。但该条例除修正了个别词语外，基本上全面继承1935年《修正空军抚恤暂行条例》。

抗日战争是全民族的反侵略战争，在这场战争中，除军队外，其他各阶层力量也都作出了重大牺牲。因此，国民政府还颁布了包括民众等在内的伤亡抚恤条例。

为了激励后方官民守土抗战，国民政府于1938年4月底专门出台了《战地守土奖励条例》。当时相关报道称:“全国抗战发生以来，举国上下即一致在政府领导之下，与敌人作誓死的斗争。前线将士的奋勇杀敌，固不必说，即后方官民亦克尽守土之责。最近政府为奖励守土官民起见，特于四月底颁布战地守土奖励条例。”④东序:《国府颁布战地守土奖励条例》，《东方杂志》1938年第35卷第6号。该条例兼有奖励与抚恤性质，规定守土伤亡者，给予抚恤金。其中第三条第七款规定“抚恤金之发给，现任文武官佐依现行各种抚恤法令从优发给，人民按授与之官(职)或官衔比照发给，其未授官(职)者，照士兵例”。⑤东序:《国府颁布战地守土奖励条例》，《东方杂志》1938年第35卷第6号。

对于抗战时期因参战而伤亡的民众，国民政府也制定了相应的抚恤制度。1938年10月11日，国民政府颁布《人民守土伤亡抚恤实施办法》，关于该办法实施目的，《东方杂志》报道这则消息时指出:“全面抗战发动后，不但我全国将士与文武官员一致守土抗战，即全国人民亦一致奋起，抵御强敌。其因抗战而伤亡者为数颇多，兹政府为奖励起见，于(1938年)10月11日特颁布《人民守土伤亡抚恤实施办法》。”⑥东序:《人民守土伤亡抚恤实施条例》，《东方杂志》1938年第35卷第22号。明确指出该抚恤办法是为抚恤因抗战而伤亡的民众，以激励人民的抗战意志。

抗战期间，有相当数量的被征用民夫伤亡。1940年2月16日，军事委员会发布了抚恤伤亡雇佣民夫的《战时军事征雇民夫伤亡抚恤暨埋葬费暂行办法》(草案)规定:“凡军事征雇之民夫，由征雇之机关(部队)自征雇之日起造具花名箕斗册呈报备案。遇有伤亡并专案呈请核定后按照本办法第三项之规定发给。”①《战时军事征雇民夫伤亡抚恤暨埋葬费暂行办法》，《浙江省政府公报》1940年第3214期。当时各省政府公报都刊载过该法规。现还可查阅《安徽政治》1940年第3卷第6—7期，《四川省政府公报》1940年第185期，《云南省政府公报》1940年第12卷第49期，等。其第三项主要规定了伤亡民夫抚恤及埋葬费具体给付办法。

交通运输是战时军事供应的重要保障。抗战时期军事运输任务繁重，以致不得不征用大量民间运输汽车，在这当中，司机死伤在所难免。1940年7月3日，国民政府军事委员会颁布《战时征雇汽车损失补偿及司机伤亡抚恤暂行办法》②《战时征雇汽车损失补偿及司机伤亡抚恤暂行办法》，《江西省政府公报》1940年第1193期。，该办法计11款，规定了战时军事机关雇用的司机伤亡抚恤救治以及损坏的汽车修理赔偿办法。1943年7月16日，国民政府财政部颁布《盐务机关战时雇佣运夫运具抚恤救济办法》，共10条29款，其中第一条即规定，“战时盐务机关因办理自运盐斤，而雇佣之人夫及运输工具(以下简称运具)，在受雇期内，伤亡损失，依照本办法抚恤救济之。”③《盐务机关战时雇佣运夫运具抚恤救济办法》，《盐务月刊》1944年3卷第1期。对战时盐务机关雇佣的运夫、运具伤亡损失进行抚恤救治。

此外国民政府还针对战争期间伤亡的征训壮丁、警察和公职人员分别颁布抚恤条例。九一八事变后的10多年间，国民政府针对不同人群修订颁布了近10部抚恤条例，构建起了比较完整的战时抚恤体系。

二、抚恤制度之内容

抗战时期国民政府的抚恤制度，内容繁多且具体，可按伤亡军人和民众两类主要抚恤对象进行归纳阐述。

(一)军人的抚恤内容

通过对国民政府抚恤条例相关文本的解读可以看出，抗战时期国民政府军人抚恤制度包含平战时概念、伤亡认定、伤残等级认定、相关抚恤金规定、牺牲将士遗属受恤顺序、不同兵种不同的认定标准、受抚人员的政治态度以及抚恤金领取的相关手续等内容。

国民政府关于军人的抚恤条例都明确界定了平时、战时概念。1941年7月实行的《海军平战时抚恤暂行条例》规定，“抚恤分为平时战时两种，各期间之规定如左:甲、属于战时范围者:一、捍卫国家防御外侮自动员起自复员止。二、奉中央命令从事讨伐自奉令起至平定止。乙、属于平时范围者:一、剿办匪类或镇压暴动期间。二、现役军人在平时服务期间，备役军人在平时应召期间。”④《海军平战时抚恤暂行条例》，《外交公报》1941年第47期。国民政府区别平战时对伤亡军人进行抚恤，战时伤亡抚恤比平时高一个级别。

由于陆、海、空军种和作战方式不同，抚恤条例对其官兵平战时伤亡的认定又有所区别。空军的作战方式主要借助于飞行器，1934年的《空军抚恤暂行条例》对平战时空中死亡的界定，“战时空中因公殒命”包括:“一、作战因恶劣天候地势，飞行殒命者。二、作战因机械故障，飞行殒命者。三、作战因驾驶关系，飞行殒命者。”⑤《空军抚恤暂行条例》，《北平市政府公报》1934年第265期。“平时空中因公殒命”包括:“一、试飞发明飞机失事殒命者。二、试飞新装飞机失事殒命者。三、长途飞行，因恶劣天候地势或机械故障失事殒命者。四、教练或练习飞行，因恶劣天候地势，或机械故障，失事殒命者。五、长途飞行因驾驶关系，失事殒命者。六、教练或练习飞行，因驾驶关系失事殒命者。”⑥《空军抚恤暂行条例》，《北平市政府公报》1934年第265期。这一界定，一直为后来新颁布的空军抚恤条例所承续。

海军主要是依托军舰与敌国作战的。因此，海军对官兵阵亡认定又有别于陆军和空军。1941年7月实行的《海军平战时抚恤暂行条例》规定，凡符合下列条件者皆可看作为阵亡:“一、战时服务忽罹水火等灾或误触弹药或受毒气因而殒命者。二、战时服特别任务失事殒命者。三、平时因公而误罹危险或操练失慎及与此相类而殒命者。”①《海军平战时抚恤暂行条例》，《外交公报》1941年第47期。这里充分考虑到了战舰作为海军兵器的特殊性，即只要战舰沉没了，将士就可能随舰殒命，这与陆军不同。

1934年的《陆军平战时抚恤暂行条例》对于官兵死亡性质的认定及区别也作出了明确规定。官兵死亡分下列几种情况，“一、阵亡。二、因公殒命。三、积劳病故。四、临阵及因公受伤。五、伤剧殒命。”②《陆军平战时抚恤暂行条例》，《法令周刊》1934年第226期。所谓阵亡，即“有左列事故之一者均为阵亡。一、战时临阵殒命。二、战时临阵受伤或在阵地防守受伤旋即殒命。三、平时御乱被戕及负有特别任务遇害身死者。”③《陆军平战时抚恤暂行条例》，《法令周刊》1934年第226期。这些规定在后来新颁布的抚恤条例中一直保留了下来。

对官兵伤残的认定。1934年《陆军平战时抚恤暂行条例》规定，一等伤，“双目皆盲者，失去一手或一足以上者;咀嚼及语言机能并废者;生殖器损失者;身躯瘫废者”，以及“与上列各项相当之伤废者”。二等伤，“一手或一足全肢残废者;一手失去拇食二指或三指以上者;一足之五趾及足之一部失去者;两耳俱聋或盲一目者;咀嚼言语机能重大障碍者;重要脏器受伤而贻后症确系治愈无望有危及生命之虞者。与上列各项相当之伤废者。”三等伤，“一手失去拇指或其他二指者;一足失去三趾障碍者;重要脏器受伤有再发之虞者;伤虽治愈精神上贻有重大障碍者。与上列各项相当之伤废者。”④《陆军平战时抚恤暂行条例》，《法令周刊》1934年第226期。后来修订颁布的有关陆军抚恤条例及海空军抚恤条例对官兵伤残的认定，与上述认定基本相同。

对于伤者的抚恤。1934年的《陆军平战时抚恤暂行条例》规定，“若因受伤时检视危重而曾填给各等恤伤令，将来治疗经过后毫无肢体及器官之损折及障碍者，则一等恤伤令以给恤七年为限，二等恤伤令以给恤五年为限，三等恤伤令以给恤三年为限。限满即将恤令收缴注销。”⑤《陆军平战时抚恤暂行条例》，《法令周刊》1934年第226期。1940年的《陆军抚恤暂行条例》又规定“平战时官佐士兵受伤年抚金给予，一等伤七年，二等伤五年，三等伤三年，期满将恤令收缴注销，但仍须重行检定伤等，复请续恤者，其手续照第十五条规定办理”。⑥《陆军平战时抚恤暂行条例》，《广东省政府公报》1941年第722期。这说明伤残将士年抚恤金发放并不因年限到了而中断。若伤者在抚恤年限到时，伤残仍未见好转，还可重新“检定”，符合伤残标准的，仍然可以继续获得抚恤金，只是要按照规定的流程重新办理手续。因这一对伤愈者抚恤的规定具有普遍适用性，故也被空军、海军的抚恤条例所引用，抚恤金发放也大体相当。

关于死亡将士遗族的抚恤。1934年的《陆军平战时抚恤暂行条例》规定，对死亡将士的抚恤，一次性抚恤，“按死亡者阶级议准给恤”，即按照恤金表所规定的数目给予该死亡者遗族恤金一次。同时还有年恤金，也是按照恤金表数目分别给予死亡者遗族。由于死亡将士死因不同，有阵亡的，有积劳病故的，还有因伤重殒命的，所以，其遗族所享抚恤金也不相同。以阵亡将士来说，上将，一次性抚恤3000元，遗族每年抚恤金800元。中将、少将、上校、中校、少校依次递减一次性抚恤至2000元、1500元、1000元、900元、800元不等。年抚恤金，依次为700元、600元、500元、400元、300元、60元不等。条例对死亡将士遗属享受抚恤的顺序作出规定，“一、死亡者之妻及子女(再醮或出嫁者不在内，下仿此);二、妻及子女俱无者给其父母;三、父母俱无者给其祖父母及孙;四、上列遗族具无者给其未成年之胞弟妹(给至其成年为止)”。①《海军平战时抚恤暂行条例》，《外交公报》1941年第47期。1941年4月修订实行的《陆军抚恤暂行条例》规定，阵亡将士的父母、妻子及子女“遗族均存者，依照家属互相扶养义务，所领恤金，应予计口均分。有父母者，恤令由父母保存，无父母者由妻及子女保存，父母有其他子女足以扶养者，应将恤令交其妻及子女保存”。②《陆军抚恤暂行条例》，《广东省政府公报》1941年第722期。阵亡将士遗族的抚恤顺序，将父母亲放到第一位，妻子子女放到第二位，目的是减少抚恤金分配矛盾，符合中国行孝父母的传统。

1934年公布的《空军抚恤暂行条例》根据空军特殊情况，对空中和地面死亡将士的遗族抚恤年限作出规定，“一、空中阵亡以二十四年为限，地面阵亡以二十年为限，但给其无子之寡妇者，终身给之。二、空中因公殒命，战时以二十年为限，平时以十五年为限，地面因公殒命，战时平时，均以十年为限。三、积劳病故之年(抚)金，战时以五年为限，平时以一年为限，其劳绩特著者，得按照战时例，分别办理。”在当时交通非常不便的情况下，确定失事飞机飞行员存活与否需要一段时间，所以该抚恤条例规定，“飞行失踪，经十二个月无消息者，以死亡论，但一次恤金，减半发给，再经二十四个月，仍无消息者，得按额补给之。”这些抚恤规定在1941年颁布的《空军抚恤暂行条例》中基本保留下来了。

国民政府的抚恤制度与受抚恤人的政治态度和行为密切相连，所有抚恤条例都对受领抚恤金者的政治态度和行为作了相同规定。条例规定“受领年抚金者如有左列事故之一者得停止年抚金并注销其恤金给与令”，凡“一、违反政纲党纲查有确据者，二、开除军籍者，三、褫夺公权或免官者，四、再受军职或改就文职而领受薪俸者，五、丧失中华民国国籍者”皆不再享受政府抚恤。即使“属于死亡者之遗族受领年抚金者”，凡“丧失中华民国国籍者”并被“褫夺公权或免官者”也不再享受遗族抚恤金。③《陆军平战时抚恤暂行条例》，《法令周刊》1934年第226期。上述内容对于接受抚恤的人员，无论是当事人还是遗族在政治态度和政治行为上都有约束。这既反映了国民政府的民族性，又反映了其阶级性。

(二)民众的抚恤内容

抗战时期，国民政府对伤亡民众的抚恤以发放抚恤金为主。

第一是对伤者的抚恤。

首先是群众抗日武装因抗敌斗争或协助军队抗敌而伤者。所谓群众抗敌武装，包括“壮丁队、义勇壮丁常备队、别动队、便衣队、义勇军、防护团、人民自卫军及其他一切人民武装抗敌组织”。④《人民守土伤亡抚恤实施办法》，《文汇年刊》1939年第1期、《河南省政府公报》1946年第17期。因下列情况受伤给予抚恤:“一、参加抗战战斗临阵伤亡者。二、扰乱敌人后方，及侦查敌人行动因而伤亡者。三，协助军队工作，或执行军队命令因而伤亡者。四、保卫村镇抗拒敌人，因而伤亡者。五、因其他抗敌行动而伤亡者。”具体抚恤金数额:“受一等伤者除给予七十元之一次恤金外，并给予每年四十元之年抚恤金”;“受二等伤者除给予六十元之一次恤金外，并给予每年三十五元之年抚恤金”;“受三等伤者除给予四十元之一次恤金外，并给予每年二十元之年抚恤金”。“凡领导民众守土抗战具有特殊功劳因而伤亡者，得专寄呈请从优议恤。”⑤东序:《人民守土伤亡抚恤实施条例》，《东方杂志》1938年第35卷第22期。

其次是征雇汽车的司机和民工受伤者。条例规定，凡在战争中被炸伤的司机或助手，由雇用的军事单位立即送交后方军医院医治，在10天之内痊愈，给予养伤费10元;在20天以内痊愈，给予养伤费20元;在30天内痊愈，给予养伤费30元;在40天内痊愈，给予养伤费40元;在50天内痊愈给予养伤费60元;在60天内痊愈，给予养伤费70元。如果被敌炮弹炸伤的司机或助手终身残废，则一次给予司机恤金250元，助手150元，并送入各省残废军民工厂工作。①《战时征雇汽车损失补偿及司机伤亡抚恤暂行办法》，《江西省政府公报》1940年第1193期。战时征雇的民夫，轻伤者给予一次恤金10元，重伤给予一次恤金40元，残废者给予一次恤金60元。②《战时军事征雇民夫伤亡抚恤暨埋葬费暂行办法》，《安徽政治》1940年3卷第6—7期。

第二是对死者的抚恤。

群众抗日武装因抗敌斗争或协助军队抗敌而牺牲者，“除给其遗族八十元之一次恤金外，并给予每年五十元之年抚恤金”。③东序:《人民守土伤亡抚恤实施条例》，《东方杂志》1938年第35卷第22期。其遗族承恤顺序是“(一)死亡者之妻及子女(再醮或出嫁者不在内，下仿此)。(二)妻及子女俱无者，给其父母。(三)父母俱无者，给其祖父母及孙。(四)上列遗族俱无者，给其未成年之胞弟妹、同一顺序有二人以上时，应按人数自行平均分配之。”④东序:《人民守土伤亡抚恤实施条例》，《东方杂志》1938年第35卷第22期。

征雇的汽车司机和助手死亡者，除给予葬费50元外，给予司机一次抚恤金300元，给予助手一次抚恤金200元。此外在受雇期间，因其它原因伤亡者，还可根据情况酌情给予抚恤。

对于死亡的民夫，条例规定，积劳病故者给予一次恤金80元，另加丧葬费15元;因公殒命者，如因敌人的炮火或敌机轰炸而死亡者，给予一次恤金100元，外加埋葬费15元。⑤《战时军事征雇民夫伤亡抚恤暨埋葬费暂行办法》，《安徽政治》1940年3卷第6—7期。盐务机关雇佣的运夫，“无论是受轻伤还是重伤，一律给予医药费以及抚恤费，因病死亡者，给予殓埋费五百元。”“因意外死亡者，给予殓埋费五百元，及遗族恤金一千元。”⑥《盐务机关战时雇佣运夫运具抚恤救济办法》，《盐务月刊》1944年3卷第1期。

上述抚恤规定，不仅考虑到抚恤事项的具体问题，而且考虑到不同军种、不同行业的特殊性，考虑到了不同人群、不同的战争环境以及不同的伤残阵亡情况，其中阵亡将士遗属继承顺序的变化，则是中国传统文化和民国年间社会生活秩序的反映。

三、抚恤制度之实施

抗战时期，国民政府在中央和军队、地方建立抚恤组织，依靠地方政府，针对实施中遇到的一些问题，采取了一些灵活措施，以保证抚恤条例的顺利实施。

全面抗战爆发后，前线将士在战争中伤残、阵亡数目巨大，抚恤制度亟待落实。1938年8月1日，国民政府在军事委员会之下设立抚恤委员会，负责全面实施抚恤制度。抚恤委员会设主任委员一名，副主任委员2名，委员8人，共为11人。下设总务处、第一处、第二处、第三处。⑦《陆军抚恤机构》，《陆军经理杂志》1942年第4卷第1期。从抚恤委员会的业务来看，第一处主管事项包括各项抚恤登记及统计，伤亡官兵请恤调查，户籍及职业调查，请恤子女就业指导和职业指导，恤令颁发，核定治丧费，褒扬传记的撰写及建祠立碑与公祭等;同时负责有关抚恤法规的编辑审订及抚恤行政人员的训练，推动各地抚恤组织的设立及业务联系，设计积极的抚恤制度;另外，承担调查考察各国抚恤行政制度及编译工作。第二处主管事项包括调查荣教院、临教院、休养院未请恤的人数，督促其在院人员办理请恤手续，检验各院伤员情况;调查各陆军医院后方医院住院伤员兵籍，调整各荣教院、临教院、休养院伤员兵院籍。第三处主管事项包括审核发恤与审核登记，核发特恤金与平战时伤亡一次恤金年恤金，核发残废住院官兵的年恤金，登记特恤金及平战时伤亡兵员抚恤案，考察各省市转发恤金情况，建议修改领恤法规及协调处理领恤争议，推进一般会计审计统计工作及公库制度的落实。

设立抚恤委员会驻外地抚恤机构。随着抗战的发展，伤亡人数的增多，抚恤业务也日趋繁重。1939年12月，抚恤委员会开始在全国建立抚恤行政工作，在重要省份设立抚恤机构。1941年先后在陕豫浙桂湘等省军管区司令部内设置抚恤处。其中驻陕抚恤处，主要负责陕西、山西、绥远、甘肃、宁夏、青海等省的抚恤业务;驻豫抚恤处，主要负责河南、安徽等省的抚恤业务;驻湘抚恤处，主要负责湖南、湖北等省的抚恤业务;驻桂抚恤处，主要负责广西、广东省的抚恤业务;驻浙抚恤处，主要负责浙江、江西、福建等省的抚恤业务。①《通告请恤会处区域》，《军事杂志》1941年第138期。以上五省抚恤处，其行政系统直隶于抚恤委员会。其业务范围，除办理本省主管业务外，并兼办邻近数省抚恤业务。省行政范围以内的请恤案件及档案等，仍由省政府主管。

1940年10月，军事委员会颁行《陆军()师(独立团)抚恤事务委员会组织规程》，通令各部队以师为单位设立抚恤事务委员会。抚恤事务委员会设主任一名，副主任与常务干事各一名，委员及助理干事若干名。主任由师长兼任，副主任由副师长或参谋长兼任，委员由师参谋长政训主任及各旅长副旅长兼任，常务干事由副官主任兼任。各部队抚恤事务委员会主办的抚恤事务，依组织规程第二条规定，“本会承办本部伤亡官兵之调查、登记、慰劳、请恤，及家族安置救济等一切有关事宜”。②《陆军第()师(独立旅团)抚恤事务委员会组织规程》，《云南省政府公报》1940年第12卷第93期。其业务范围主要包括:负伤官兵住院及死亡官兵遗族的调查登记，负伤军人的转院与归队，将死亡官兵结存薪饷发给遗族等。各部队抚恤事务委员会其实为战时的抚恤组织，国民政府军事委员会在强调实施该组织规程的必要性时指出，“查现在全面抗战伤亡众多，缅怀壮烈，轸悼弥深。亟应迅予查明，照章抚恤，以慰忠魂而资矜功。惟为兼顾请恤事务之推进起见，着由各部队组设事务委员会以专责成，兹制定该项组织规程。”③《 国民政府军事委员会委员长昆明行营令:第八四号(中华民国二十九年十月):令省内外各部队:奉国民政府军事委员会令发陆军第口师独立旅团抚恤事务委员会组织规程一案令仰遵照办理》，《云南省政府公报》1940年第12卷第93期。到1941年10月份止，陆续申报成立了370余个抚恤事务委员会，④《陆军抚恤机构》，《陆军经理杂志》1942年第4卷第1期。从组织角度看，该法规的实施标志着建立起了从中央的军事委员会抚恤委员会，到军管区的五大抚恤处，再到以“师级”为单位的抚恤事务委员会，构筑起了较为完整的抚恤管理体系。

抚恤处设置的目的，是为了便利伤残官兵及死亡官兵遗族的请恤，也为了加强陆军抚恤行政与地方行政的联系与配合。而抚恤制度的有效实施，必须依赖于地方政府的积极配合。第一，残废官兵续恤必须经由地方政府核转。依据抚恤条例，凡伤残官兵领恤期满，但仍有残废情形要求继续抚恤时，相关手续就需要县市政府核办。符合要求的，就需要上呈省政府，由省政府再转呈军事委员会，由抚恤委员会核定给恤。第二，恤金须由地方政府转发。由抚恤主管部门颁发的恤金给予令，需要由县市政府转发到受抚恤人手中，尤其是受抚恤遗族的手中。第三，地方政府受理失踪官兵遗族抚恤申请。依据抚恤条例，凡官兵因作战生死不明宣告失踪一年后尚无消息时，就必须由原部队查明属实造具调查表，由合法的遗族取具证明文件，呈由地方政府分别呈请给恤。地方政府均有满足死亡官兵遗族请恤的责任。第四，地方政府对出征军人家属及遗族的普查。地方政府负责制作出征军人家属调查表，造具现役军人户籍调查表，送各主办抚恤机关登记存查。出征军人确已阵亡，其遗族据有证明文件时，应由原地方政府转请核恤。可见地方政府是抚恤制度实施中的重要环节。1941年《广东省政府公报》通告军事委员会抚恤委员会驻桂抚恤处办理①《 电知嗣后陆军官兵伤亡请恤表件应迳呈军事委员会抚恤委员会驻桂抚恤处办理》，《广东省政府公报》1941年第774期。抚恤事宜时，要求各县局长了解市县办理抚恤金程序情况，“查前奉军事委员会颁发抚恤行政系统及业务联系办法下府，当经转行饬知在案，兹查上项办法规定，对于本省抚恤业务已归军事委员会抚恤委员会驻桂抚恤处经办，并经据该处呈报于本年七月一日正式开始办公，嗣后所有陆军官兵伤亡请恤表件，应照规定，由各县局迳呈驻桂抚恤处办理。”②《 电知嗣后陆军官兵伤亡请恤表件应迳呈军事委员会抚恤委员会驻桂抚恤处办理》，《广东省政府公报》1941年第774期。

我们从当时军队和地方颁发的一些文件中，可见当时各机构部门在克服困难中落实抚恤政策的情况。由于当时军人文化水平普遍较低和伤亡军人家乡地名的更迭，部队填写的请恤表经常出现请恤人或遗族姓名地址不详的问题，这给抚恤金核发带来了诸多困难。针对此种情况，军事委员会抚恤委员会特于1941年6月18日下发《请恤伤亡官兵填送调查表应详确填注遗族领恤人姓名住址》的训令，训令提到湖北省反映的请恤表信息含混不清的情况时称“查本府历次奉发各部队官兵伤亡恤金及乙种调查表所填受恤人住址多不翔实，非字体错讹，即地名不确，以致无法办理之，令稽延颇多。拟恳转请通令各部队在营官兵原籍之区保甲及旧有地名重行调查确实，并册转各原籍县府，以便依法优待，而利恤金等情。”③《请恤伤亡官兵填送调查表应详确填注遗族领恤人姓名住址》，《军事杂志》1941年第138期。要求请恤官兵将各遗族姓名、住址调查并填写清晰。《广西省政府公报》1941年1121期也刊载有《详查伤亡官兵受恤人物实住址》的政令，强调“详查关于各遗族姓名住址，在请恤调查表内应详确填注，”④《详查伤亡官兵受恤人物实住址》，《广西省政府公报》1941年第1121期。并要求各地方政府认真办理。抚恤委员会在办理抚恤中，也采取灵活措施，落实抚恤政策。1942年，江西省政府发布《准抚恤委员会函为便利请领恤金拟具简便办法请查照饬遵等由令仰遵照》的训令，转发了军事委员会抚恤委员会公函，要求所属部门认真为参战伤亡人员办理抚恤事项。内称:“近查各领恤遗族及各省市所报转发恤金，计算间有未能依照办理，揆其原因，不无困难，例如遗族众多，散居各地，不能会同列名具领;又各伤亡员兵或遗族所具领恤书据，有原恤令所载不尽符合，如音同字异及用减笔字体等，而本会因转报关系，实属无法通融，公文往返，责难备至，兹便于办理起见，谨具简便办法如左:一、如领恤遗族众多，不能会同列名具领时，拟准由保存已故员兵恤令之父母或妻子一人列名具领。二、领恤书据所填领恤人姓名，应照恤令所载原名，凡与原案音同字异及用减笔字体等之书据，限于法令，无法转报，拟转请各转发恤金机关切实注意，如遗族印章与恤金上之名字不符，拟准盖用指摹，如填写错误，应由发恤机关，照恤令所载之名随时为之更正，总之以便利遗族，不使感受困难，与往返徒劳多费手续为原则，即可减少层转寄递批驳，稽延时日。”⑤《准抚恤委员会函为便利请领恤金拟具简便办法请查照饬遵等由令仰遵照》，《江西省政府公报》1942年第1244期。上述文件所反映的问题，也是战时抚恤金办理发放普遍遇到的问题，由于各机构部门采取了相关对策，特别是为方便受恤人领取抚恤金，采取了一些简化手续的措施，使抚恤政策在战时情况下还是得到了贯彻执行。

国民政府各职能部门积极回应各地办理抚恤过程中遇到的一些具体问题。1941年，江西一些地方提出“为陆军抚恤暂行条例第十九条所载，自填发恤令之年起领年恤金，究指负伤官兵第一年年抚金，抑包括领有一次恤金之死亡官兵遗族年抚金，尚无明文规定:如系遗族第一年年抚金，得与一次恤金同年起领，请解释并见复由。”对此，军事委员会抚恤委员会进行了详细解释:“一、在陆军抚恤暂行条例施行(本年四月一日)以后，所发恤令，具负伤官兵之第一年年抚恤金，均应自填发恤令之年起领。第二、在陆军抚恤暂行条例施行(本年四月一日)以前，所发恤令，其遗族年抚金，应仍照陆军平战时抚恤暂行条例第二十四条规定，即颁发恤令之次年给领。但值此抗战时期，生活之高涨数倍于前……其一次恤金尚未领过者，不论恤令何时颁发，均照新条例办理。即遗族年抚金准自颁发恤令之当年给领，其已领过一次恤金者，仍照旧办理，不予追溯补发。”①《奉军事委员会令为解释陆军抚恤暂行条例第十九条一案令仰遵照》，《江西省政府公报》1941年第1231期。江西省政府接令后，当即命令各县政府遵照执行。抗战后期，由于当时物价飞涨，伤残官兵及阵亡遗族普遍反映抚恤金过于低微。1944年，军事委员会及时发布命令对仅给一次恤金者，“照恤金所载一次金额加一倍发给外，再加发二百元，以示体恤。”②经理拾零:《提高抚恤金额》，《陆军经理杂志》1944年第8卷第2期。这说明在特定的战争条件下，国民政府能够积极落实抚恤政策，并根据当时的实际情况，对政策运行中出现的一些新问题，采取灵活的对策措施。

四、抚恤问题之讨论

当日本大规模侵略中国，中华民族面临着前所未有的亡国灭种的严重危机，拿起武器为保卫家园而战，这是每一位中国人应有的责任，军事战斗人员更责无旁贷。而在敌强我弱的背景下，伤残死亡在所难免。与敌战斗后若出现受伤官兵无人救护照料，阵亡将士后事无人料理等情况，不仅有悖于人道，也是国家政府的失职和冷漠，必会影响和打击正在前线作战的官兵精神与士气，对民众的抗战也会产生消极影响，减弱国家的抗战动员力。显然，构筑起全方位的抚恤体系，对于支持抗战和动员军民积极参与抗战极为必要。基于此，国民政府在抗战期间构筑起来的抚恤体系，是应对抗战的积极作为，对于鼓舞抗战士气，安抚伤残官兵及阵亡将士遗属意义重大。

但是，抗战时期国民政府抚恤制度的积极作用还是很有限的。由于伤亡较大，其抚恤制度难以满足抗敌前线伤残阵亡将士的抚恤要求。有人指出，抗战初期，伤残军人生活无着，流落昆明街头者为数众多。③云南省地方志编纂委员会:《云南省志·民政志》，昆明:云南人民出版社，1991年，第117页。1937年底，南京沦陷后，大量伤病官兵随同部队撤至湖北、湖南等省，许多伤病官兵无人扶持照料，日常生活也难以料理。国民政府不得不出台《各省民众义务输送伤病员官兵办法》，要求各省政府依法办理。④《各省民众义务输送伤病官兵办法》，《湖北省政府公报》1938年第353期。1938年12月，有人反映在湘伤残军人的悲苦状况:“亲睹诸路旁屋檐遗留之伤病兵颇多，均无完衣饱食，虽有地方机关以及医院等之设立，但多不予设法救济，啼饥号寒之声，不绝耳鼓，尤以最近风雪交加，……每日能见死亡者不下十数具之多，往来行人无一忍睹，深恐军队士兵视之，难免发生反响，实有碍抗战前途。”⑤《奉交湖南宁乡公民徐葆荪等呈》(1938年12月)，中国第二历史档案馆藏，档案号:二［3］—3692。这引起当时人们对国民政府抚恤制度的批评。有一篇发表在《陆军经理杂志》上的文章抨击说，“我们的残废官兵救济政策，完全是一种消极的金钱抚恤政策。照上述《陆军平战时抚恤暂行条例》的规定，残废官兵除了依据受伤等第及阶级领取年恤金之外，其他可以说毫无所得。这种纯消极的救济政策至少有下列几种弊病:A养成残废官兵消极的依赖心理，缺少自主的进取精神。B战时物价高涨为必然的现象，固定年恤金无法维持残废官兵及其家庭生活，以致残废官兵生活发生问题。C随物价高涨增加年恤金，则增加政府负担，膨胀军费。D残废官兵尚有参加生产能力或服务其他职业者，未能予以充分利用，在战时实为一极不经济的现象。E残废官兵及其家庭在法律上的保障与社会的优待没有明确规定，以致极感无保障的痛苦。F残废官兵的精神得不到充分应有的安慰，间接影响作战士气。”⑥程树櫽:《伤残士兵救济问题》，《陆军经理杂志》1942年第3卷第5期。认为抗日战争时期的抚恤制度，是“一种消极的金钱抚恤政策”，一针见血地指出了国民政府抚恤政策问题之所在。

当时，有不少热心人士为战时抚恤伤亡官兵献计献策，提出了一些建设性建议。如有人提出用分配土地的方式代替发放抚恤金制度。刊登在《西南导报》以“烈”为笔名的一篇文章说，行政院会议通过的抗战功勋子女就学免费条例规定，凡家境贫苦的抗战功勋人员的子女，考入各级公立学校可享受免费待遇，这种救济教育的抚恤制度，是一项好制度，“惟期切实推行。”①烈:《战士家属的抚恤问题》，《西南导报》1938年第1卷第2期。除此之外，对伤残阵亡将士还可以以授田方式进行抚恤，因为抗敌前线的官兵绝大部分来自农村。他们都直接依靠土地为活，土地便是他们的生命。他们的爱国心也是建筑在“爱乡土的观念上”的。用奖励土地的方式抚恤，可增加社会造血能力。“我们要使死伤战士有永久的慰恤，使他们的家属不致流离失所，除给以土地的救济之外，实无更好的抚恤办法。政府倘能实行战时授田，则一面可以鼓励人民为国牺牲，一面又可为促进土地利用，兼实行移垦政策。”②烈:《战士家属的抚恤问题》，《西南导报》1938年第1卷第2期。作者算了一笔账，川、黔、滇、湘、桂、粤6省未耕之地平均每人25亩计算可以分配600万人，“我们的战士及其家属又都是适于耕作的农民，所以我们强烈的要求实行战时授田!”③烈:《战士家属的抚恤问题》，《西南导报》1938年第1卷第2期。为此，该文作者还提出了五条实施措施:第一，凡是为守土死伤者，由各部队查明其功绩、籍贯、家口，汇报军事委员会核定，给以证明书，前往各该省政府听候分配垦田，永远耕种。第二，各省政府应迅令民政厅查定各县可资设置垦田的土地，分划坵段，并应由建设厅派员协同计划一切农业上的必要的工事。该项建设费用及垦民的房屋、农具、种籽等费用，由各省政府担保代向农业金融机关借贷，以后由垦民归还。第三，已经核定授田的死伤战士，每名应得土地面积，依照地方情形，以足够维持一家五口至八口之生活者为度。第四，死伤战士家属以各向其原籍省县请领垦田为原则，如果原籍省县无足够的垦田分给，则应由原籍省县商妥邻近省县拨给。第五，受领土地如果是荒地，自垦熟后，免税二至八年;如果是熟地，得免一年至二年租税。“土地系永久的生产品，为国牺牲的斗士，自然应得此种报酬。”④烈:《战士家属的抚恤问题》，《西南导报》1938年第1卷第2期。以功勋授田古时有之，抗战时期伤残官兵及阵亡将士遗族很多，各省土地情况又非常复杂，授田工作非常繁杂，战时授田未必行得通。然而这一建议对开辟多种抚恤途径不无启发。

又有人提出注重从精神上、能力提高上关心伤残官兵，并将伤残官兵组织起来生产，以作为抚恤制度之补充。主张“广泛发动慰问残废军人的社会运动，并给于行动上种种的优待”，“政府对于残废官兵应给予各种的荣誉，如奖章，嘉奖，宣扬”等。“由政府协助残废官兵组织类似意大利“全国残废协会”的团体，以自力救济残废官兵”，“设立残废官兵训练班，就各人能力兴趣分组训练生产技能”等。同时建议实行所谓积极的救济政策，即“(一)普遍设立残废新村(或荣誉新村)务使每个残废官兵，皆有安定生活。关于残废新村的内容，因为在目前可以说是最重要的工作，故再详述要件如次:A由国家划拨未开垦或半开垦土地。B由国家供给或贷与必需的工具与原料。C一切生产工作完全由残废官兵依照本身的残废程度适宜分配担任之，以自食其力为原则。D形成家庭的雏形，未婚准予结婚，已婚者可以接眷入住，以使新村家庭化。E残废新村生产品得享免税的优待。(二)对于具有工作能力或特殊技能者，政府应负责为之介绍职业，并规定各机关对于具有工作能力的残废官兵，必须尽量容纳，不得轻视，其待遇也应与普通工作人员相同。(三)设立残废官兵收养院，收养一般完全残废无法工作者，(如两目盲者，两手全无者)，由国家维持他们的生活。(四)国家应以法律保障残废官兵之已有生产工具或土地者，并给予免税的优待。(五)创立残废工厂(或荣誉工厂)，由国家供给工具与原料。训练残废官兵参加工业生产，产品之运销，政府也应同样规定免税的优待。(六)设立残废官兵子弟学校，依照其残废程度及目前经济情形，分为自费，公费，半公费等，由国家负担其子女之教育费用。至无子弟学校设立之各地，政府也应规定同样的优待。(七)规定残废官兵及其家属疾病应由国家医院免费诊治，以减轻其生活的困难。”①程树櫽:《伤残士兵救济问题》，《陆军经理杂志》1942年第3卷第5期。上述关于伤残军人的救济办法，主要目的是为了进一步解决伤残官兵的生计问题。而这些建议在当时仅是议论而已，并未被采纳实行。

由于抚恤组织机构不健全，役政腐败，战时物价的不断上涨以及国民政府财政极度困难等原因，到1947年，国民政府的抚恤制度运转失灵，特别到1948年8月后，法币崩溃，许多省份无力负担抚恤金，使战时抚恤条例成为一纸空文。空军上尉夏功权在《军事杂志》上发文谈到，广东宝安有一位老太太，她唯一的爱子在抗战期间不幸牺牲了，而老人家只能依靠九亩熟地的佃租来维持生活。1946年的夏天，她接到部队通知，让她去广州领年恤金，于是她卖了两亩地，搭船到省城，好不容易找到了领年恤金的地方，办好了手续，只领到一张米票。于是她将米票卖给米店换成现款，而换来的钱结清了旅馆费用，剩下的钱就只够买一张回家的船票。“同样的悲剧，不断地在全国各地演出。全国的军人也差不多经常在牺牲和退役后家庭生计问题的双重威胁下度日。”②夏功权:《目前经济状况下如何举办军人保险，以代替抚恤论》，《军事杂志》1948年第208期。一位中级军官负伤后所获抚恤金12万元，只能买一条不锈钢表带。③张儒和:《抗战胜利前后(下)》，《中外杂志》第35卷第5期(1984年5月)，第104页。因货币极度贬值，受恤人开始自动放弃领取恤金，如通山县朱国戎原任国民党军某连长，在上海抗战中阵亡，核恤20年，其妻子领恤两年后法币贬值，第3年恤金只能买两匣火柴，后未再领。湖北通山畈泥石家垄村石秉智在台儿庄战役中牺牲，核恤20年，其遗属因法币贬值也未再领。这说明国民政府的抚恤体系已近崩溃。④通山县地方志编纂委员会:《通山县志》，北京:中国文史出版社，1991年，第412页。

那么，怎样才能解决伤残军人和阵亡将士家属的生存危机呢?夏功权提出一个新思路，他建议以军人保险代替发放抚恤金，“只有采用军人人寿储蓄保险制，才能根本解决抚恤和退役的问题。”⑤夏功权:《目前经济状况下如何举办军人保险，以代替抚恤论》，《军事杂志》1948年第208期。至于保险额，至少要足够维护一个家庭三五年的清苦生活，或者能购买一点最简薄的恒产，使得军人因公死亡时，家属有确实的保障，自己老年退役时，也已有可观的储蓄。但保险手续要简便，保额要与物价同步增加。这就要政府决定政策后，“指定一个中央组织健全，分支机构普遍各在的机关，来兼理这种业务，才能达到我们的目的。”⑥夏功权:《目前经济状况下如何举办军人保险，以代替抚恤论》，《军事杂志》1948年第208期。他认为，一旦军人储蓄保险办法得以实行，不仅能弥补过去抚恤制度中政府力所不及的缺憾，而且还可以凭借健全的组织和缜密的工作办法使之发挥作用，如可同时办理领取抚恤金等银行业务。夏功权呼吁:“只要政府果真有推动革新的决心，上述制度绝对行得通，所谓种种问题都可不成问题，深望政府勿负千万袍泽的渴望，而毅然决然地举办‘军人人寿储蓄保险’。”⑦夏功权:《目前经济状况下如何举办军人保险，以代替抚恤论》，《军事杂志》1948年第208期。夏功权的主张颇具新意，符合时代发展的新潮流。但此时国民党政府的主要精力已经放在与共产党的内战上，直至其在大陆统治结束，国民党没有也不可能改革其抚恤制度。