新常态下城管和小贩矛盾的形态、成因及其化解

陈盛兰

（中共福州市委党校 政治教研部，福建 福州350001）

随着中国现代化进程的逐步加快，转型社会所面临的一系列社会矛盾正在接连释放，其中，由快速城镇化所引发的城管与小贩的矛盾正成为社会矛盾丛中最棘手的一组矛盾。近年来，城管与小贩间的矛盾形态不断升级，血腥暴力冲突频发，公众对城管的信任度跌破警戒线。与此同时，我国传统的经济发展方式遭遇瓶颈，经济新常态的到来势必要通过继续加快城镇化来拓展经济发展的空间。因此，城管和小贩间已然脆弱的关系在新常态的冲击下必将面临新一轮挑战。

一、新常态：城管和小贩关系面临的新风险

“新常态”是经济学术语，“新”意味着进行深刻的变革，“常态”指长期稳定的状态。［1］2014年5月，习近平总书记在河南考察时第一次用“新常态”来形容中国即将或正在出现的新的经济状态，即中国进入了一个与过去30多年高速增长期不同的新阶段。随后，习近平总书记在APEC 会议上系统论述了新常态的三大关键性特征：第一，中国的经济增长速度开始由10%向7%～8%转变，正式进入中高速增长阶段；第二，经济结构优化，第三产业代替第二产业占据产业结构主体；第三，经济驱动力从以劳动力、土地为主的要素驱动向以科技创新为主的创新驱动转变，技术人才已经成为新常态下经济发展的主要推动力。［2］准确说，我国当前并没有进入新常态，而是处于从旧常态迈向新常态的过渡阶段，而过渡阶段通常是各方面问题最突出的阶段。经济领域和社会领域通常是联动的，因此，作为经济领域重大转折的新常态同样会给社会领域的方方面面带来重要的影响，而城管恰好处于社会管理的末梢，这意味着新常态给社会领域带来的一切风险因素都有可能在处于社会矛盾链末端的城管与小贩的矛盾关系中集中爆发出来。

（一）城镇化加速：流动人口扩大小贩群体

经济新常态下产业结构将发生剧烈变动，第三产业比重的继续扩大对城镇化水平提出了更高的标准。2014年末我国城镇化率约为55%，以西方发达国家经验来讲，城镇化率达到80%左右才会趋于稳定，故我国城镇化水平还有很大的提升空间，换言之，经济新常态要求我国城镇化进程进一步加速。加速城镇化一方面意味着将出现大量的流动人口，包括农民工和失地农民；另一方面说明现有公共服务总量和城市管理能力必须相应提升，否则将会产生严重的城市病以及一系列社会矛盾。当前我国的城镇化呈现出粗放型特征，城镇化质量并不高，部分地方政府把城镇化作为刺激投资、拉动经济的手段，不顾城市承载力而盲目追求城镇化速度，甚至出现了赶农民上楼的现象。也就是说，城市并没有做好接纳大量流动人口的现实准备，包括匹配的就业岗位以及基本的社会保障，结果是城镇化裹挟而来的大量进城农民迅速被城市边缘化，被迫成为小贩群体中的主力军。综上，如果现有城镇化中的问题得不到解决，那么新常态下的加速城镇化将会继续扩大现有小贩群体，从而加剧城管与小贩的矛盾。

（二）经济结构变动：大龄低技能群体被迫非正式就业

新常态不仅加速了城镇化进程，而且重构了当前的就业市场。一方面，新常态冲击传统就业领域。随着经济增速放缓，产业结构转型，第二产业在产业结构中的占比不断下降，钢铁、煤炭等吸纳大量体力劳动者的传统行业由于产能过剩以及环境污染的原因日益萧条，造成大量工人失业，此外，经济结构转型、劳动力成本上升迫使企业通过裁员来应对经济下滑。另一方面，新兴就业领域的技能要求不断提高。随着科技创新代替土地、劳动力成为经济发展的新驱动力，市场对高技能人才的需求不断增加，对低技能劳动者尤其是大龄低技能群体越发排斥，包括随第二产业一起淘汰的传统工人、企业转型升级所产生的下岗人员以及城镇化所带来的进城农民等，他们陷入被正式的职业结构抛弃却又缺乏新常态所需求职业技能的尴尬境地。换言之，新常态在推动经济转型升级的同时，提高了劳动力进入正式职业结构的门槛，因此，如果不提高现有劳动者的技能水平，那么大龄低技能人群将被迫流入作为非正式就业渠道的小贩大军。

（三）“土字型”社会结构：多元诉求难满足

新常态下我国产业结构变动引发职业结构的深刻变迁，服务业快速发展将有助于畅通社会流动渠道，未来有望形成稳定的橄榄型社会结构。但值得注意的是，当前我国正处于迈向新常态的过渡阶段，在经济增速下降且经济结构尚未转型完全之前，任何经济领域变动都有可能加剧当前社会结构的分化程度。目前我国的基尼系数虽然保持下降趋势，但依旧超过国际对贫富差距较大的界定值0.4，这说明我国当前的贫富差距依旧很大，社会结构中各阶层利益分化较为严重，出现了底层群体弱势化和精英群体结盟的两极分化现象。清华大学李强教授将我国当前的社会结构描述为“土字型”结构［3］：社会底层非常庞大但却拥有最少的利益，小贩大多是来自这个阶层，是典型的弱势群体，他们的主要需求是生存；中产阶层比以前有所扩展但依旧发育不良，该阶层在考虑生活成本的基础上追求生活质量；精英群体非常小，却掌握了大量的资源，该阶层追求高品质生活和整洁的生活环境，对市容市貌的需求最为迫切。上述社会结构的阶层分化导致各阶层的利益诉求不同，不仅不同阶层间易发生利益冲突，甚至同一阶层人群在不同背景下也有可能出现相互对立，结果是城市管理者难以同时满足各阶层的诉求，往往陷入执法困境，这从根本上增加了城管和小贩间矛盾的化解难度。

二、现阶段城管和小贩的矛盾及其表现形态

城管和小贩的矛盾已经成为中国社会现阶段最突出的社会矛盾之一，从表面上看，城管和小贩间的矛盾是管理者与被管理者、执法任务和生存机会、私权利和公权力之间的对立，实质上是城市底层群体的生计与现代城市管理之争。现代城市管理正倾向于以取消底层群体生存空间为代价来换取现代城市的市容市貌，结果是底层群体定型化，城管和小贩的关系不断恶化，从“猫鼠游戏”式的隐性矛盾到血腥暴力式的显性冲突，二者间的矛盾形态在不断升级，更可怕的是原本城管和小贩间的矛盾依托着媒体网络和社会不良心态正在迅速扩大成为城管和百姓之间的矛盾，甚至演变为官民矛盾。

（一）城管和小贩的矛盾：三大主体的利益博弈

城管和小贩的矛盾呈现复合型特征，涉及到小贩、百姓以及城管三大主体，并且三者之间都相互存在着矛盾，共同构成了城管和小贩矛盾的复杂形态，具体表现在以下三个层面：第一，城管与百姓间的矛盾。一方面，百姓对小贩文化有着强烈的归属感，难以割舍；另一方面，即使在现代城市，小贩货物所具有的价格低廉、位置方便、品种丰富等优势也极具竞争力，符合百姓的生活需求；此外，小贩大多来自社会底层，属于弱势群体，在社会分化严重的社会转型期极易引起百姓的同情和关照。以上三点导致百姓对城管存在一定的敌意。第二，小贩和百姓间的矛盾。对于消费者来说，尤其是中上阶层，小贩占道经营存在着货物质量卫生差、堵塞交通、破坏市容、干扰周边居民正常生活等一系列问题，而这些问题与现代城市生活是格格不入的，降低了百姓的生活质量。此外，对于其他正规注册的商户来说，小贩以非法经营的方式破坏了市场的公平秩序，挤占了他们的利润空间。可见，百姓和小贩之间同样存在着利益冲突。第三，城管与小贩的矛盾，它是小贩、百姓和城管三大利益主体相互博弈的最终结果。换言之，虽然百姓、小贩、城管间都存在着利益冲突，但在我国当前国情下，百姓和小贩的利益重合点依旧大于百姓与城管的利益重合点，百姓成为城管和小贩矛盾中的中立者或者小贩支持者，故城管与小贩矛盾从三大主体间矛盾中凸显出来，成为三组矛盾的主要矛盾。

（二）城管与小贩的矛盾形态：逃匿、暴力、自导自演

城管和小贩矛盾按照性质可分为隐性矛盾和显性矛盾。其中隐性矛盾表现为小贩躲避城管执法的“猫鼠游戏”，由于矛盾双方没有正面冲突，矛盾形态较为温和，一旦小贩逃避不了城管的处罚，那么隐性矛盾就转变为显性矛盾，矛盾形态开始不断升级，从以往的消极逃匿向积极抵抗转变，甚至引发暴力冲突。当前城管与小贩的显性矛盾表现出以下几种形态：第一，暴力冲突。近年来，社会上出现了多起城管和小贩之间的暴力冲突事件，包括城管暴力执法以及小贩暴力抗法，如邓正加案和夏俊峰案，社会影响极端恶劣，结果是小贩被当作弱势群体被社会极度宽容，而城管被视作强势群体而被社会极度仇视。第二，自导自演。在社会舆论对弱势群体极端庇护的现实背景下，出现了小贩和城管争做“受害者”的反常现象，小贩自导自演城管施暴戏码以求成功抗法，城管自导自演小贩暴力抗法戏码以求顺利执法，城管和小贩的矛盾开始逐渐将公众推上裁判席。第三，无助对抗无奈。近日，城管执法过程中频繁出现小贩和城管对跪以求平等对话的情境，一群无奈的“人”管一群无助的“人”，表明当前我国城管和小贩的矛盾已经陷入两败俱伤的尴尬境地，亟需一场自上而下的改革来解开问题症结。

三、新常态下城管与小贩间矛盾的主要成因

正如上述所讲，城管位于社会管理的末梢，如果前端的民生问题没有充分解决，那么管理中产生的社会矛盾就会在位于管理末端的城管执法中充分表现出来，最明显的表现就是城管与小贩的尖锐矛盾。换言之，城管与小贩矛盾的根源是基本民生问题没有得到解决。新常态的到来加速了城镇化、提高了就业门槛、分化了社会结构，加大了民生问题的解决难度，尤其是就业和社会保障问题，从而对城管和小贩的关系构成了新的挑战。虽然民生问题从根源上加大了城市管理的难度，但是城市管理本身存在的诸多问题才是导致城管与小贩矛盾的直接原因。

（一）城市管理理念错位：市容大于生存

我国当前城市管理工作中蕴含着市容大于生存的管理理念，即当市容和底层民众的生计发生冲突时，政府选择直接取消小贩生存权利这种简单粗暴的方式来换取现代城市所谓的文明，将城管直接推向小贩的对立面。显然，这种城市管理理念是极为狭隘的。从表面上看，维护市容市貌是现代城市管理的重要内容，是符合绝大多数人利益的。但实际上，就我国当前“土字型”的社会结构来讲，位于精英阶层的少数群体对市容的需求更加迫切；而对于大多数底层人群来说，无论是小贩还是其他百姓，生存需求都是大于市容的。这就意味着，市容大于生存的城市管理理念是政府单方面关注精英阶层需求的结果，忽略了占社会结构绝大多数的小贩等底层群体的利益，尤其是弱势群体的利益，以小部分人的利益替代了大部分人的利益。上述政府在群体利益方面出现的定位偏差为群体间矛盾冲突的产生埋下了隐患。在市容大于生存的城市管理理念支配下，为了维护市容，城管必将采取管制而非服务的刚性管理方式来对占道经营的小贩进行驱赶、训斥、处罚，从而进一步加深城管与小贩间的敌对情绪。

（二）城管执法的合法性不足

实际上，城管执法为城市管理做出了巨大贡献，但百姓对城管执法的认同度却很低，甚至有人提倡取消城管，其重要原因在于城管执法缺乏应有的合法性，以至于小贩在被执法时容易产生强烈的不公正感和被剥夺感，通常采取辱骂、哭喊、争抢等方式进行抗法，甚至引发暴力抗法事件。当前我国城管执法合法性不足主要体现为法律合法性和社会合法性的缺乏。

1.法律依据不足。我国城管执法合法性不足的重要原因在于我国城管执法相关法律法规不完善，当前城管执法的最高法律依据为《中华人民共和国行政处罚法》，但是该法仅仅授予城管执法人员相对集中的行政处罚权，而在实际城管执法过程中需要用到的检查权、强制权并无法律明文授权。［4］实际上，全国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法规对城管的执法主体、职能范围、执法程序以及权利义务等内容作出明确的规定，城管执法的法律效力和法律地位明显不足。结果是城管执法极易从合法行为转变成违法行为：一方面，由于城管执法依据不充分，执法人员在执法过程中常常底气不足，不但受到执法相对人的质疑，而且难以取得公安、工商等部门的执法配合，在遇到小贩公然抗法时缺乏合法有效的应对手段，容易诉诸暴力，导致矛盾激化；另一方面，由于城管执法的相关权责规定不明确，城管对流动商贩行使行政处罚权的行为过程缺乏程序监督，部分执法人员在执法过程中滥用行政处罚自由裁量权来谋取私利，严重破坏了城管执法的法律合法性基础。

2.社会合法性不足：不文明执法侵蚀信任资本。城管执法的社会合法性指执法人员的执法行为不仅要符合法律标准，而且要符合社会的价值标准，换言之，城管执法只有同时获得法律授权和公众授权才能顺利进行。当前我国的城管执法普遍缺乏社会合法性，城管和小贩之间一旦出现暴力冲突，城管往往成为众矢之的，难以获得社会认同和舆论支持。实际上，以取缔小贩换取市容的城管执法已然侵犯了位于社会底层的弱势群体的生存权利，与以人为本的社会价值标准相冲突，从根本上动摇了城管执法的社会合法性。除此之外，破坏城管执法社会合法性的最直接的因素就是城管执法主体的不文明执法，包括城管暴力执法、滥用职权、随意罚款等。上述不文明执法行为违背了为人民服务、公平公正、依法行政、清廉等治理理念，严重损害了城管执法队伍的整体形象和公信力，而暴力执法人员中的“临时工”现象更引发了百姓对城管推脱责任的怀疑以及对城管执法人员基本素质的强烈质疑，从而进一步破坏了城管执法的权威性，直接激化了城管和小贩间的矛盾。

（三）媒体对城管的妖魔化

当前社会，城管已被暴力执法、扰民、欺压弱势群体、素质低、腐败等标签深深标记［5］，这些标签早已掩盖了城管为城市建设所做过的巨大贡献，成为了城管的身份名片。如果说以暴力执法为主的不文明执法行为确实降低了公众对城管执法人员的信任，激化了城管与小贩的矛盾，那么正是媒体对个别暴力执法事件高频次、选择性、引导性、歪曲性的报道造就了城管形象的妖魔化。媒体作为政府与百姓之间的沟通桥梁本应起到上传下达、化解社会矛盾、维护社会公平公正的正向作用，但在市场经济导向下，许多媒体为了争夺新闻的话题性，获取利润空间，迎合转型期底层群体仇官、同情弱势群体的社会心理，增加对城管暴力执法事件的曝光度，不惜断章取义发表不实报道，即使在小贩刺杀城管的刑事案件中，也试图通过努力塑造小贩往日勤劳朴实的正面形象来暗示城管“逼良为娼”的执法内幕，同时极力降低对城管正面形象的报道力度，从而成功将城管执法群体形象污名化，使其成为百姓发泄社会不满情绪的替罪羊。结果，原本个别城管执法人员和小贩间的矛盾迅速扩大为城管与小贩间的矛盾、城管与百姓间的矛盾，甚至延伸为官民之间的矛盾。

四、新常态下化解城管和小贩矛盾的基本策略

以就业和社会保障为主的民生问题是城管与小贩矛盾生成的根源，所以若想从根本上化解城管与小贩的矛盾，必须立足于新常态下社会发展的新态势，加快解决民生问题，尤其关注底层弱势群体的生存能力：第一，增加正式就业体系的弹性，重点解决加速城镇化以及经济结构转型过程中新增失业群体的再就业问题，通过政策扶持以及技术引导等方式将此类人群整合进正式的就业体系；第二，继续扩大社会保障安全网的覆盖率，特别关注流动人口及底层弱势群体的社会保障情况，加大上述群体的公共服务力度，确保守住弱势群体的生存底线；第三，加强基础民生建设，减少社会矛盾数量，调节社会不良心态，从而降低城管与小贩矛盾的社会联动性，防止城管与小贩矛盾演变成城管与百姓的矛盾，甚至官民矛盾。现阶段我国的社会建设水平依旧不高，30多年经济高速增长所带来的民生欠账在短期内，尤其在新常态挑战下，难以偿还。换言之，在中国经济迈向新常态的过渡阶段，城管与小贩间矛盾将继续存在甚至加剧。因此，在民生问题难以解决的前提下，如何通过城管改革来化解或者转移城管与小贩的矛盾，成为了走出城管与小贩关系困境的关键。

（一）理念转变：“以人为本”打破城管与小贩的零和博弈

化解城管和小贩矛盾的第一步便是要转变当前市容大于生存的错位城市管理理念。应认识到无论维护市容抑或保障生存权，其最终目标均是为人民服务。因此，以人为本的善治理念应该贯穿在现代城市管理的整体逻辑之中，以此来统筹不同阶层的多元利益诉求。实际上，新常态下以人为本的城市管理理念具体包括以下几层相互递进的深刻含义：第一，生存权为首。在社会结构严重分化的中国社会，位于社会底层的、占社会绝大多数的弱势群体理应成为我国城市管理中的首要受益群体，尊重底层弱势群体的生存权应当成为城市管理的首要目标，在此基础上兼顾市容市貌。第二，管理方式服务化。打破小贩生存权和市容间零和博弈的关键在于改变原有城市管理方式，从刚性管制向柔性服务转变，在服务民生中管理市容。第三，管理主体多元化，以人为本的城市管理理念要求兼顾百姓的多元诉求，而这与当前单一的城市管理主体并不对应，结果是城管执法人员力不从心。因此，有必要发挥协商民主，构建多元主体参与的城市治理架构。

（二）法律保障：专门法规凸显城管执法的主体性

城管执法的法律合法性不足不但破坏了城管执法的权威性，而且给城管不文明执法提供了可趁之机，已经成为激发城管与小贩矛盾的重要原因，因此加强城管执法的法律保障刻不容缓。加强城市管理法律合法性建设的重点在于尽快明确城管执法的主体资格，当务之急是制定一部针对城市管理综合执法的专门法律，对综合执法的主体、执法范围、执法程序、法律责任等内容进行具体规定。拓宽城管部门的权力范围，除相对集中行政处罚权以外增加执法过程中所必须的检查权以及强制权，摆脱城管部门责权不对等以及“借法执法”的尴尬局面，从而保证城管部门不但能够在执法时获得执法相对人的认同和配合，而且在与其他部门协同合作时能够获得必要的独立性和权威性，便于开展联合执法，提高城管执法的效率。同时加强对行政处罚自由裁量权的规范，做到权责明确、行为规范、监督到位，确保城管执法人员在执法过程有具体的处罚标准，控制行政处罚的自由度，避免出现随意罚款的不文明执法现象，从而进一步增强城管执法的法律合法性。

（三）体制创新：“大城管”确保服务型管理的有效性

当前城管与小贩间的关系困境很大程度上是由于城管体制不顺造成的。正如上文所说，民生问题是城管与小贩矛盾形成的根源，因此小贩与城管矛盾的化解应着眼于优先解决小贩的生存问题。这就涉及到完善小贩的社会保障、促进小贩正规就业、救助生活困难小贩以及合理规划市场建设等诸多问题，需要社保、财政、民政、工商以及城管部门等多个部门综合决策才有可能解决。而政府却将如此复杂的小贩问题交给仅仅具有处罚权的单一城管部门，结果是小贩问题的复杂性与城市管理体制的单一性之间存在着不可调和的矛盾。因此，化解当前城管与小贩间矛盾的重点在于加快城市管理体制创新，努力实现由单一性“小城管”向综合性“大城管”的转变和跨越。所谓“大城管”体制，即建立城市管理委员会，由市长任主任，统筹各职能部门对小贩问题作出合理决策，实现城管的管理权和执行权相统一。在“大城管”体制下，城管委员会获得了管理权，可以针对小贩问题的具体情况提供不同服务，如建立城管与小贩的对话机制、优先为困难小贩提供就业岗位，从而真正实现服务型管理，通过服务来提高城市管理的有效性，逐步化解城管与小贩间的矛盾。

（四）去妖魔化：内外兼修改善城管形象

媒体发酵下的妖魔化的城管形象已经严重地破坏城管的公信力，成为城管与小贩矛盾化解过程中的巨大障碍，改善城管形象变得刻不容缓。实际上，城管形象妖魔化原本就是媒体将城管不文明执法放大化的后果，这也意味着媒体和城管本身就是改善城管形象的重要突破口，因此，城管形象去妖魔化应当遵循以下两条路径：第一，利用媒体资源改善城管形象。一方面，有关部门应当严格规范媒体行为，肃清行业唯话题性是图的浮躁风气，加强媒体从业人员的职业道德建设，以深入的调查保证城管执法相关报道的真实性和公正性，同时对断章取义、以偏概全等不实报道进行严肃问责。另一方面，加强媒体对舆论的正向引导作用，增加城管执法正面新闻或实际工作情况的报道力度，有助于公众对城管执法形成较为客观和全面的认识。第二，城管执法临时人员的素质较低是造成城管形象污名化的重要原因，因此，提高城管执法人员的素质迫在眉睫。一方面，通过定期培训来不断提高城管执法人员的文化素养、法律意识、专业能力以及道德修养水平，特别加强城管执法人员的媒体应对和应用能力，学会利用各种媒体平台进行辟谣以及执法信息公开，畅通城管与公众交流沟通的即时渠道，加强城管的形象管理能力；另一方面，建立一套严格的适合城管的选拔任用体系和考核退出机制，用制度守住城管执法人员的素质底线，避免“临时工”的不文明执法现象，保证城管执法队伍的优胜劣汰。

（五）强化非政府组织功能：自治与协商降低城管执法成本

现代城市管理理念要求多元主体共同治理城市，非政府组织便是多元治理主体中的重要成员。非政府组织参与城管执法不仅能够减轻城管执法部门的工作量，而且能够以第三方的身份在城管和小贩之间构建平等的对话平台。当前非政府组织参与城管执法的途径有以下两种：第一，促进小贩自治。作为小贩和城管间媒介的非政府组织，通常以摊贩行业协会的形式存在，负责小贩群体的日常管理、服务和监督，同时接受城管部门的定期检查与监督，保证组织自身的合法运行。第二，搭建城管与小贩的协商平台。城管与小贩矛盾生成的一个重要的制度性原因在于小贩缺乏有效的利益表达渠道。小贩大多是来源于社会底层的弱势群体，力量分散、弱小且资源缺乏，没有足够的能力与强势的城管部门进行平等对话，只能以个人之力在城管执法过程中与执法者讨价还价，一旦抵抗失败便有可能升级为暴力抗法行为。因此，一个能够代表小贩利益与城管进行平等协商的非政府组织就显得格外重要，不仅强化了小贩的诉求表达能力，而且有助于政府形成符合民意的合理决策。综上，非政府组织通过自治与协商的方式避免了小贩和城管之间产生直接的利益碰撞，从而降低城管与小贩间矛盾生成的可能性。

［1］张再生，白彬.新常态下的公共管理：困境与出路［J］.中国行政管理，2015（3）.

［2］李培林，陈光金.2015中国社会形势分析与预测［M］.北京：社会科学文献出版社，2014.

［3］李强.我国正在形成土字型社会结构［EB／OL］.（2015-05-25）.http：／／edu.gmw.cn／newspaper／2015-05／25／content＿106833665.htm.

［4］马怀德，王柱国.城管执法的问题与挑战——北京市城市管理综合行政执法调研报告［J］.河南省政法管理干部学院学报，2007（6）.

［5］陈柏峰.城管执法冲突的社会情境——以《城管来了》为文本展开［J］.法学家，2013（6）.