食品安全追溯制度的法律建构——基于功能、角色和机制的思考

朱梦妮

（中国人民大学 法学院，北京100872）

近年来，食品安全事件的接连曝光引发了公众对于国内食品安全现状的焦虑和恐慌，也牵连出食品质量安全问题对于国内相关食品产业发展的打击和重创。面对食品安全这一举国关注的重要民生问题，习近平总书记直言：能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。

那么，怎样才能切实保障民众舌尖上的安全？食品安全工作是一项牵扯面极广、延伸度极大的社会共治系统工程，而在这其中“食品安全追溯”无疑是备受瞩目的热门关键词。经过党和国家多次重大会议的强调①例如，在2013年11月党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就指出要“建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度”；在2014年3月第十二届全国人民代表大会第二次会议上，李克强总理所作政府工作报告中明确提出要建立从生产加工到流通消费的可追溯体系。和被称为“史上最严”《食品安全法》的专款规定②2015年新修订的《食品安全法》第四十二条规定，“国家建立食品安全全程追溯制度。食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。”，食品安全追溯制度建设现已上升为我国的一项重大战略决策。作为一项复杂的系统工程，食品安全追溯的有效实现涉及法律规制、政府监管、技术保障、标准跟进、民众参与、社会共治等方方面面，而就导向方针来说，则可分为技术先行和法律主导两条基本路径——前者关注技术领域的探索发展，后者则强调法律层面的统筹指引。

不可否认，食品安全追溯制度离不开追溯技术，但其成败更取决于法律建构的合理性和可行性，即制度功能定位是否完备、参与角色权责是否明细，和最为重要的——追溯实现机制是否契合我国国情和实践需要。因为，食品安全追溯系统能够实现的功能间有主次之分，同时，系统内不同利益相关者意欲达成的目的间又并非完全同向，这就导致不可能存在一个“完美”的追溯机制足以迎合所有的预设功能和满足各方的主体需求。故追溯实现机制的权衡和选择问题也就应运而生。而本文正是立足于此，就食品安全追溯制度的法律建构展开系统性研析。

一、法治视野下的食品安全追溯制度

提到“食”，有两句话国人可谓耳熟能详：民以食为天，食以安为先。前者出自《汉书·郦食其传》，后者则是社会经济发展为其添加的现代注解，其在一定程度上体现出人们对食品问题从侧重数量保证到强调质量安全的转变和跨越。①1974年，联合国粮农组织（FAO）在国际上第一次提出“食品安全”概念时，仅赋予其数量足够的要求；1983年，FAO 对概念进行了修正，指出“安全”应当意味着既买得到、又买得起；而1996年，FAO 在《世界粮食首脑会议行动计划》中对食品安全作出了第三次阐述，明确“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。”现今，在世界范围内，健康、营养、无毒、无害层面的质量安全成为通常意义上所指的食品安全，我国新近修订之《食品安全法》也采用这一内涵。②2015年修订的《食品安全法》第一百五十条规定，“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”

（一）食品安全追溯制度构建的缘起

20世纪80年代以来，全球范围内接连爆发诸如疯牛病事件、二噁英污染事件、禽流感事件等食品安全事件，让人们意识到食品安全治理迫在眉睫。前期，国际上主流的解决思路多落脚在加强官方的食品安全监控、建立卫生监督检查、强化风险快速预警和健全食品召回制度方面③2004年，FAO 和世界卫生组织（WHO）联合召开了“第二届全球食品安全管理人员论坛”，会议主题为建立有效的食品安全系统，主要围绕“加强官方的食品安全监控机构”和“建立食源性疾病的流行病学监视和食品安全快速预警系统”两个分论题展开。，配套技术方法的重心主要在于对食品的生产、加工环境等进行静态控制。［1］但不久，它们仅仅针对食品供应链上单一行为主体的不足便凸显出来。人们发现，伴随着食品生产方式的专业化、加工流程的复杂化、流通空间的扩张化、贸易模式的多元化和外部诸多影响因素④这里的“外部诸多影响因素”包括外部环境因素，例如受污染水源、土壤对于农作物质量安全的影响；新兴技术因素，例如转基因食品对于人体健康的潜在风险；等等。的不确定化，上述治理举措缺乏对食品从生产到流通再到消费终端的全程动态化监控，无法在发生食品安全事故后快速、准确地找出问题根源并明确责任主体，往往“连累”本身并不存在质量安全隐患的同一厂家、同一区域甚至同一国家的其他同类食品［2］，引发“一颗老鼠屎坏了一锅粥”的株连效应。

1997年，也许是受质量管理和质量保证领域的经验启发，欧盟国家开始在牛肉产业运用基于整个食品供给链条的食品追溯机制。随后，法国等国在2002年国际食品法典委员会（CAC）关于“生物技术与食品生产”的政府间特别工作组会议上提出，应当建立一种旨在加强食品安全信息传递、控制食源性危害和保障消费者利益的信息记录体系，即食品可追溯性制度（Food Traceability System）。该提议引起与会各方的广泛关注，很多发达国家和地区纷纷付诸实践，并取得显著成效、获得积极推广。［3］现在，正如CAC的评价所言，可追溯性已经成为各国“食品安全风险管理的关键”。［4］

（二）食品安全追溯制度的法律治理

食品安全追溯制度及相关系统建设在我国早已不是新鲜事物。我国加入WTO 后，为了更好融入全球食品贸易市场，对食品供应链全过程进行追踪和溯源势在必行。于是自2004年起，我国各部门、各地区就已开展食品安全追溯制度构建的试点示范工作。⑤例如，作为食用农产品的主管部门，农业部启动了八城市农产品质量安全追溯系统建设；2004年4月起，以国家食品药品监督管理总局牵头的肉类食品追溯制度和系统建设试点项目开始运行；2004年6月起，国家条码推进工程办公室在山东潍坊开始实施蔬菜安全可追溯性信息系统研究及应用示范工程；等等。并且在实际运行中，追溯制度所需之科学技术往往成为关注重点，似乎认为有效落实追溯的重中之重就是解决其中的追溯技术问题。另一方面，我国关于食品安全追溯制度的学术研究也多呈现出如下趋势：其一，将重心仅停留在微观的技术探索领域，围绕食品安全追溯之信息载体、采集工具、编码规则、标识方法、具体应用等内容展开后即戛然而止；其二，将视阈提升至追溯平台或模式领域，但落脚点仍在技术层面，即研究如何建立信息数据库及保障追溯过程中的技术控制等相关问题；其三，将研究方向转至法律规制领域，但裹足于域外追溯经验的简单介绍和国内现有实践的零散总结，缺少整体化的系统研究和建设性的对策建言。

上述实践导向和研究现状，在一定程度上反映出我国食品安全追溯制度的建设有些焦点模糊、甚至本末倒置了。实际上，我国当前的食品安全追溯技术已与国际发展水平趋于同步，通行的条形码技术、二维码技术、RFID 技术、DNA 技术、GPS技术等追溯技术本身并非难题，而真正的挑战更在于我们到底需要什么技术、它们如何才能更好契合我国现实需要？这些，无疑需要法律层面的运筹帷幄和全面规划。以欧盟国家为例，对处于重大抉择关头的食品立法，欧盟放弃了借助制定指令进行协调的通常方式，而建立了一套全新、完整且具有操作性的法律法规体系［5］，包括《食品基本法》（178／2002号法规）《关于建立活牛识别和登记系统以及牛肉和牛肉产品标签条例》（1760／2000号法规）《关于转基因生物的可追溯性和标签以及由转基因生物生产而来的食品和饲料的可追溯性规定》（1830／2003号法规）以及《关于建立识别和登记绵羊和山羊系统的规定》（21／2004号法规）等。

由此可见，食品安全追溯制度的构建应当以法律顶层设计为主导和先行，如此高屋建瓴，才能建立长效机制。更进一步说，这一法律综合治理主要旨在解决追溯实现机制的选择问题，而这又以制度功能定位的厘清和参与角色权责的明晰为前提。

二、食品安全追溯制度的基本功能解读

作为食品安全追溯制度中的基础概念，“可追溯性”①如在我国的推荐性国家标准GB／T 6583-1994中，可追溯性被定义为“根据记载的标识，追踪实体的历史、应用情况和所处场所的能力”。本是质量管理和质量保证领域的专业术语。具体到食品安全治理领域，CAC将可追溯性解释为能够追溯食品在生产、加工和流通过程中任何特定阶段的能力，并将“食品可追溯性制度”阐释为食品供应各个阶段信息流的连续性保障体系。［6］可见，追溯功能与食品信息的流动密切相关。

（一）追溯制度的关键

梳理各国法律法规就“可追溯性”赋予的规范含义可知，在这一问题上，欧洲和美国形成了两大不同阵营。欧盟国家一般偏好使用Traceability术语，并在《食品基本法》中明确指出追溯是在生产、加工和流通的所有阶段，对食品、饲料、食源性动物以及任何供食用或基于合理预期将用以食用的任何物质进行跟踪和追踪的能力（the ability to trace and follow）。而美国倾向于强调Product Tracing这一概念，且并未在有关食品安全的法律法规中对追溯进行直接定义；而在食品科技协会（IFT）根据美国各追溯试点的实际状况向美国食品药品监督管理局（FDA）提交的一份官方报告中，追溯被简明阐释为在生产、加工和流通的所有阶段，对食品向前和向后的运动轨迹予以追溯，这里，向前为跟踪（traceforward），向后则是溯源（traceback）。［7］

不难发现，无论是强化静态追溯能力的欧盟立法，还是凸显动态追溯过程的美国实践，食品安全追溯的对象实质上是食品供应链所有环节上与食品安全密切相关的各项信息，追溯效果的关键则取决于信息是否完备记载且有效传播。

（二）追溯系统的功能设置

建立食品安全追溯系统的根本目的，在于将食品及其生产原料、加工成分等特定化，以便在发生食品质量事故时能够快速查明问题源头，确定责任主体，并采取有效措施消除或减少危害后果。为了实现该预期目标，食品安全追溯系统一般需设置信息记录、信息共享、信息标识和信息查询四项功能。其中，前两项属基本功能，后两项则为辅助功能。

首先，就信息记录来说，真实、准确且完整地对食品处于生产、加工和流通等环节上之构成、外观和流动等重要信息予以录入和有效保存，是实现食品安全追溯的根本基础。这不仅涉及到对供应链之关键节点及对应数据信息的确定，更与信息记录者的信用休戚相关，即须确保没有虚假填报或事后擅改等情况。其次，就信息共享来说，它是食品可追溯性能否顺利实施的重要保障。不难理解，食品追溯制度“定位”食品质量问题源头之预期的达成，必须依赖于关键信息的贯通和整合度。假如食品供应链上有任何节点出现了信息断流，前后链节间无法紧密相扣，则整个跟踪或溯源系统就会功亏一篑。而由于食品供应链越来越长、部分节点间的联系较为脆弱且记录标准难以一致，故信息共享往往是最难实现的功能。［8］最后，对于信息标识和信息查询，不同于很多学者将其同样视为重要的系统基本功能［9］，笔者认为，其功能只是扩展性的。因为，标识的作用仅在于利用特定的“身份”代码在实物与标签间形成对应，从而完成快速定位。但是，纵然不对节点信息进行编码和标识，依靠足够的记录档案我们同样能够实现追溯。而查询功能在很大程度上是针对消费者而设置的，即通过提供一个人机交互的平台，让消费者能够了解和掌握食品的生产原料、加工流程、运输储藏等相关信息，以此增强对食品安全的信赖和信心。但试想，随着市场环境的大幅改善和食品质量的整体提升，该功能在食品安全追溯制度中的必要性将越来越小。

（三）实现追溯的方式

厘清食品安全追溯制度的功能定位后，我们可以看出，与食品安全相关的诸要素信息主要通过下述三种方式与食品本身关联起来，进而实现追溯。

其一，建立档案。这是较为基础性的追溯方式，即就农作物种植、牲畜养殖、食品生产、加工、流通、销售等各个供应链环节中的时间地点、人员环境、操作过程、技术方案等相关信息予以如实完整地记录，再将记录归档整理，建立食品安全档案。档案既可以采取纸质形式，也可以使用电子形式。例如，美国FDA《食品安全现代化法案》（2011年）第2章第二百零四条专门就如何加强食品及其档案记录的跟踪和溯源进行了规定；日本要求对米面、肉制品和乳制品等食品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数和收获日期等信息予以详细记录。

其二，形成标签。该追溯方式充分借助了条形码技术、二维码技术、RFID 技术、DNA 技术、GPS技术、GIS技术等现代科技手段，即挑选食品生产、流通、销售等各个节点中与食品安全密切相关的关键信息予以采集、录入、整理、分析和交换等，并在零售终端形成电子标签以便消费者随时查询。欧盟国家较为强调并较多运用这一方法，《食品基本法》第十八条“追溯”第4款明确规定，共同体内正在销售或可能入市销售的食品或饲料应当被适当贴注标签（labelled）或特定化，以提高其可追溯性；此外，欧盟针对牛肉产品、羊肉产品和转基因食品等的标签也专门制定了相应法规。

此外，在没有建立档案或形成标签的情况下，我们可以且只能通过传统查案的方式实现信息追溯。即在发生食品安全事故后，通过对疑似有毒有害或者伪劣食品的成分进行理化分析，对相关责任人进行隔离询问、讯问等，查明案件事实，并根据证明责任分配的有关规定①如《侵权责任法》第四十二条所规定的“销售者不能指明缺陷产品的生产者也不能指明缺陷产品的供货者的，销售者应当承担侵权责任”；再如最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》（2014年）第6条规定：“食品的生产者与销售者应当对于食品符合质量标准承担举证责任。认定食品是否合格，应当以国家标准为依据；没有国家标准的，应当以地方标准为依据；没有国家标准、地方标准的，应当以企业标准为依据。食品的生产者采用的标准高于国家标准、地方标准的，应当以企业标准为依据。没有前述标准的，应当以食品安全法的相关规定为依据。”，明确责任主体。毋庸置疑，这是在缺乏档案或标签等食品安全事前预防和信息跟踪措施的情况下，所迫不得已而为之的一种追溯方式。

三、食品安全追溯制度的参与角色梳理

为了实现餐桌与农田间的无间隙追溯，食品安全追溯制度必然是一个多层次、立体化的系统工程，在设计构建和运行落实过程中需要很多角色的参与和协作，包括政府、企业、消费者和其他组织机构。这些利益相关者在整体追溯架构中的作用地位、角色性质以及具体行为①此即利益相关者理论在食品追溯体系建设中的具体应用。，对于终端食品的可追溯性及追溯体系本身的有效性无疑具有重要影响。［10］

（一）政府：制度的供给者与监管者

食品安全是国民生存和社会发展最为根本的基石，因此政府在食品安全追溯制度中必然应当肩负一定的义务和责任。换言之，保障食品安全信息的可追溯性是政府提供公共产品服务、实现社会福利最大化的一个重要方面。

在食品安全追溯制度中，政府承载着两种不同的角色属性：其一，制度供给者，此时，政府以具体执行和实施者的身份建设食品安全追溯系统，尤其是构建并管理中央数据库形式的追溯信息平台，并保证在数据库内实现食品安全信息的顺利对接、高度整合、安全保管和便利查询等；其二，制度监管者，即政府抽身于食品追溯信息平台的建设，由食品企业自主沿着供应链方向建立链式追溯系统，而政府的职责主要在于政策制定、消费引导，并重点负责监管食品信息是否能够有效追溯及系统整体是否正在良性运转。应当看到，政府之“制度监管者”身份是不能推卸的，而其是否扮演“制度供给者”的角色则有一定的选择性。当政府采用的多种管制手段已经足以保障食品企业层面的链式追溯系统能够实现“向前溯源到产品之直接来源、向后追踪到食品之直接去向”的效果时，基于管理成本最小化和行为措施重点化等因素的考虑，政府往往不会亦不须再承担“制度供给者”之职能。

（二）企业：制度的最基本构成细胞

对食品安全追溯制度而言，食品原料供给者、食品生产者、食品加工者以及分销零售者等具体食品企业无疑是追溯体系得以构建和真正运转的最基本细胞。因为，无论是建立政府层面的中央数据库，还是架构企业层面的链式追溯平台，与食品安全相关的各项信息均源于企业自身，第一手信息的采集、录入和保存只能依靠企业行为才能完成。

在一定意义上，食品安全追溯制度之于企业来说是一种“自证清白”的重要武器。换言之，单一食品企业并不在意整个食品供应链上的追溯信息是否贯通和完整，它只关注与之有直接业务联系的上下游企业间的信息交互是否畅通和透明，能否保障在发生食品安全事故、需要查明责任主体时，其可以在证明自身不存在质量问题的同时，顺利提供问题食品之上游直接来源企业的有效信息，从而实现自身责任的免除。

纵然实施食品安全追溯制度与食品企业实现长远发展的目标相一致，但这终究是一项繁杂浩大的长期工程，短期内的可见利益较小。［11］加上类似“食品安全事故就算发生也不会落及自己身上”等侥幸心理的存在，以及担心追溯体系要求的某些涉及重要商业秘密的特定信息可能会被泄露，因此，大部分企业都不愿意承担加入政府构建之追溯体系带来的相关成本②例如，虽然政府通过安排财政资金对已建成追溯系统的农贸市场给予资助、将食品安全信息追溯与其他扶持政策捆绑、解决企业实际问题以获取企业支持等方式推进企业参与肉类蔬菜追溯制度建设，但生产和销售企业的积极性仍然不高。，更不谈与上下游企业进行沟通以建立链式追溯信息平台那样更为巨大的成本投入。［12］

（三）消费者：制度的助推动力源泉

毋庸置疑，构建和实施食品安全追溯制度的终极目标在于提高食品安全水平、保障居民健康权益。然而可惜的是，作为追溯体系的主要受益者，我国消费者却往往未能化身推动食品安全追溯制度良性运转的动力源泉，反而成为阻碍体系进一步发展的消极力量。一方面，我国消费者的某些消费观念和消费习惯在一定程度上造成了企业对食品安全的忽视，而将主要关注点聚焦于增产技术和推广噱头等方面；另一方面，纳入食品安全追溯体系的食品之价格相对较高，这在我国居民收入差距较为明显的背景下，难免导致大量中低收入消费者购买食品时会在购买力和安全需求之间进行权衡，并往往不得不向前者妥协而舍弃后者。［13］这就需要以政府为主体，从食品安全的认知度、食品追溯的重要性等方面进行必要的消费行为指引。

（四）行业协会：制度落实的重要辅助者

行业协会是介于政府与企业之间，为其提供服务、咨询，并具有一定监督、自律和调控机能的社会中介组织。食品安全追溯体系本身的特殊性、复杂化和庞杂度，决定了行业协会在其中不可或缺。从基本层面来说，食品行业协会在食品安全追溯制度中肩负着纵向沟通和横向协调的职责。

纵向上，它可以代表食品企业把在食品安全追溯中的利益诉求和权利主张迅速传递到政府决策过程中，同时也把政府决策过程中的信息及时反馈给会员企业。［14］例如中国连锁经营协会《2007年食品安全可追溯研究阶段报告》就全面反映了当时我国食品安全追溯体系存在的主要障碍，并提出了推动制度实施和完善的建议构想。

横向上，行业协会也是在食品供应链中的上下游企业间进行利益协调、矛盾化解，以最大程度促进追溯信息之贯通和整合的关键力量。此时，由食品行业协会主导而在行业内部自然生发和形成的追溯“私序”，对于政府在进行食品安全追溯监管和规制时难免产生疏漏或局限来说，就成为弥补甚至替代的一种重要手段。例如，美国奶制品行业协会2013年9月发布的《增强奶制品可追溯性指导手册》就从追溯体系的组成部分、模范示例和标签标识、记录保存等方面进行了规范引导。

（五）网购平台：身兼多重属性的特殊角色

在食品安全追溯制度中，还有一个承担着特有作用和功效的角色更为引人关注，即网购平台。众所周知，诸如淘宝、易趣等电子商务企业，通过构建、经营第三方交易平台并保证其良性运行，为网购食品交易活动中的买卖各方提供虚拟交易空间使用、交易居间撮合、技术服务支撑以及相关的配套服务。虽然法学理论界和实务界关于交易平台经营者的法律地位至今仍众说纷纭、未有定论［15］，但抛开争议表象而从整个网购食品交易过程的实质出发进行解析，我们就会发现平台经营者之复合身份的不同侧面：其一，网购交易撮合者，此时，平台经营者显然需要承担对网购食品交易安全的监管义务和对消费者的合理保护义务；其二，技术服务提供者，这一角色要求平台经营者在发生食品安全事故后，应履行提供平台系统、必要交易记录或凭证等相关信息，并运用技术手段协助消费者维权的义务；其三，交易过程见证者，若侧重该身份并以之为起点设计权利义务，则网购平台在食品质量纠纷中需要担负提供相关交易过程情况、卖家售卖纪录和入网注册信息等内容的责任。

依上述分析可知，网购平台融合了政府、当事人和行业协会等不同类型主体的追溯职责——它不仅是网购食品安全追溯制度中的“小政府”，也是消费者在合法权益受到损害时维权和求偿的重要对象（当事人），还身兼对入网食品卖家展开内部自律的“小行业协会”之角色。透过网购平台多重的身份属性，我们惊喜地发现了其作为食品安全追溯制度构建之试点空间的难能可贵的“潜质”。

四、食品安全追溯制度的实现机制研析

国际实践经验和我国应用案例表明，食品安全追溯制度的实现机制主要可分为三种模式，即政府主导型、企业主导型和混合兼容型。在不同追溯模式下，政府、企业等主体具有不同的权责划分，机制本身的实效性也面临着不同的障碍挑战。

（一）政府主导型

在政府主导的食品安全追溯机制下，政府创建并管理食品安全信息数据库，食品供应链上的每一个企业都要对根据食品安全追溯法律法规之规定必须采集、录入的食品信息，如实完整地予以记录、归集并上传至中央数据库，以在数据库内实现相关信息的传递、交换和整合，保障食品安全的可追溯性。

欧盟有关农产品及食品的安全追溯机制就采用了政府主导型模式。具体来说，欧盟建立了覆盖联盟内部市场的食品安全监管机构即欧盟食品安全管理局，其对欧盟范围内的所有与食品安全相关的事务进行统筹监管。在该追溯机制下，根据有关食品安全追溯法律法规的明确要求，生产、加工企业需记录生产、加工信息并建立档案，包装、销售企业则需标识品名、产地、生产者、生产日期等信息，同时他们还承担着将上述追溯信息告知、汇总至主管当局的职责；而成员国主管当局和欧盟食品安全管理局则负责监管食品企业使用追溯系统的情况，实行日常检查，以确保追溯机制的有效运行。［16］

我国部分省市也采取了政府主导型的食品安全追溯机制。例如，甘肃省建立了以电子标签为手段的追溯机制。根据《甘肃省食品安全追溯管理办法（试行）》的规定，甘肃省食品药品监管局负责建设以条形码、二维码、自编码和追溯卡为技术手段的食品安全追溯信息平台，并及时将各监管部门采集和食品生产经营者上传的关于经营主体、食品信息、索证索票、进销货台账等信息整合至数据平台，实现食品安全的全程追溯和监管。再如，上海市拟建立以信息档案为手段的追溯机制。按照《上海市食品安全信息追溯管理办法（草案征求意见稿）》的设计，食品生产经营者需建立追溯电子档案，准确、完整地记录包括食品之来源与流向、供应商资质、检验检测结果等在内的食品安全信息，并利用信息化技术方式上传至由市和区县商务主管部门负责运行、维护和管理的食品安全信息追溯系统中。

而应予注意的是，政府主导型食品安全追溯机制面临着来自两方面的问题和挑战——财政资金压力与商业泄密担忧。前者是指政府需要施以巨大的财政投入以构建和维护追溯信息平台。后者则主要体现在食品企业往往会担心上传至官方数据库中的、内含重要商业秘密的档案与标签信息被不慎或恶意泄露，故不情愿或抵制提供完整的追溯信息，从而导致较难建立完备而理想的食品安全追溯体系。其实，政府食品安全信息数据库中所应收录信息的范围，一直是实施政府主导型追溯机制的各国面对和研讨的主要问题。目前，一般认为政府数据库中只应收录足够进行监管的必要（essential）信息，且政府只能在有“管理需求”（regulatory need）时方可接触这些追溯信息。［17］

（二）企业主导型

在企业主导的食品安全追溯机制下，有关食品安全之所有信息的采集、录入、标识、交换以及后续的保存、管理等均由企业自主、自律完成。

美国就是典型的采取企业主导型食品安全追溯机制的国家。根据美国FDA 发布的《食品安全追溯条例》，美国国内所有与食品生产、加工、销售以及涉及食品运输、配送和进口的企业都须构建食品质量安全可追溯制度，尤其是建立并保全关于食品生产、流通等的全过程记录，并在正常营业时段和夜间、周末时段随时准备好应对FDA 开展的信息记录备查。总体上看，美国食品安全追溯制度的应用主要由经济利益刺激而自发推动，这也是其不容忽视的重要特征。换言之，美国食品公司建立追溯机制是为了改善食品供应链管理，强化食品的安全属性，增大自身产品对广大消费者的购买吸引力，从而使追溯成本转化为企业更大的净收益。［18］同时，美国对食品企业实施追溯机制状况的监管也具有一定特色。除了农业部、FDA、国家环境保护署等政府机构会对企业记录的追溯信息与食品真实情况的相符程度进行不定期抽查外，其还充分发挥第三方认证的作用来分担监管机构的执法负荷和公共执法资源的稀缺，而食品领域的各行业协会也会通过制定追溯工作计划、建立自愿性追溯体系等方式参与食品安全追溯的监督和管理。［19］

我国也有实施企业主导型食品安全追溯机制的实例，其又可以分为两种不同情况。一种是针对集食品生产、加工、销售为一体的大型企业，其通过防伪查询服务平台提供产品的可追溯性服务，典型代表即酒类企业。据估算，诸如五粮液、茅台等知名酒厂家每年投入的打假费用都在数亿元左右，这还不包括各地经销商的打假成本，而溯源系统的建立可以有效防伪，所以业绩良好、资金充足的酒企均愿意投入大量资金配置网络及相关识别设备建设追溯体系。①例如，五粮液就已在高端系列酒类品牌中使用RFID防伪追溯系统。另一种则适用于实力有限或仅专注于食品供应链某一环节的食品企业，他们通常采取结盟共建的方式实现食品安全追溯。例如，某些大型食品批发市场与上下游企业联合，对上明确食品来源信息，对下厘清食品流向信息，从而以自身为中心，建立食品信息来源可追踪、去向可查证的追溯信息平台。同时，我国部分省市的食品药品监督管理局也制定了行政法规，明确要求企业建立自我主导的食品安全追溯系统。如《黑龙江省食品生产加工企业质量安全追溯管理制度（试行）》就要求食品生产加工企业必须真实、准确、及时、完整地记录（纸质、电子形式均可）食品质量安全追溯制度的相关信息，建立追溯记录档案，并将各环节的质量安全记录统一归档管理，保存期限不得少于两年。

而同样应予重视的是，企业主导型食品安全追溯机制的建设和发展也存在着实质性障碍。在没有政府介入的情况下，处于食品供应链中下游的中小型加工、分销企业一般不具有话语权，很难对其上游供应商的食品安全相关信息提出整合要求，从而导致追溯体系难以贯通整个食品产业链，所谓“追溯”徒有虚名。①我国现阶段的食品安全追溯产业就是如此，即仅仅围绕一个企业或者环节实施，并没有实现全供应链的可追溯。当然，导致该问题产生的原因是多方面的。更为突出的问题在于诚信隐患，即食品养殖、生产、加工和销售企业的“狸猫换太子”式档案或标签造假。尤其在我国，社会的整体信用环境严重缺失，故上游食品企业不做账或做假账、下游厂商对可疑信息“熟视无睹”、面对执法检查不提交原始可信的食品档案……等，已成为一种实际上的潜规则，2014年曝光的福喜事件即为典型例证。对此，我们可运用科技“招式”，如校验技术、时间戳技术、数字水印技术等电子防篡改技术，以解决电子文件的可信性问题。［20］

（三）混合兼容型及其在网购平台的试运行

制度构建必须考虑环境土壤。在我国，针对食品建立可追溯性机制的最大难题在于从原料生产到成品销售需要经过多个环节，而食品种类的多样，相对应生产、加工和分销方式的各异，以及整个供应链上繁杂且松散的各个分支，使食品信息很难得到有效传递、对接和整合。同时，我国大量家庭作坊式食品企业的存在，以及追溯基础设施的薄弱，更致使实行全方位、一元化的食品安全追溯机制难上加难。因此，我国食品安全追溯制度的建成绝不可能一蹴而就，必须循序渐进、稳步推进。而这意味着在很长一段时间内，我国都应当也只能实行混合兼容型的食品安全追溯机制，且有必要选择现实场景进行试点运作②应当看到，“试错”是很多国家建设食品安全追溯制度的推进路径。例如美国FDA《食品安全现代化法案》（2011年）第二百零四条（a）项就明确规定政府主管部门应当与食品产业协调建立试点项目，以探索和评估追溯方法和机制的实效性等。，并根据试错情况不断改进和完善追溯制度。

一方面，就混合兼容而言，其包含有两层含义：一是政府主导与企业主导的并重。“一般认为，对于大规模生产的、关系国计民生的食品，应当由政府实施追溯码与数据库的建设；而对于广大中小作坊的食品生产和销售，不妨交由企业或业主负责食品档案的管理。”［21］二是大体系与小农商的并存。追溯体系在保障食品安全的同时也会产生一定的副作用：它们对从事农业的大资本有利，但却给小资本、小农商带来了很大的负面冲击。［22］正是考虑到追溯机制应用下企业经营成本的必然提高，因此，短期内不分条件、不加区别的强行要求所有食品都纳入追溯体系绝非明智之举。相反，我们必须给这些农户的小规模食品生产留下必要的缓冲空间，允许“二元市场”的客观存在。③为小资本、小农商在食品安全追溯制度的构建过程中预留过渡时间和相关条件，是很多国家在设计食品安全追溯的法律法规和指导意见时均考虑到的一个问题。如《美国2009年食品安全加强法案》第一百零二就规定，应考虑本部分的指导意见和规定对小型企业产生的影响，以及应发布指导意见帮助小型企业符合本部分的要求及修订内容。

另一方面，就试点选择而言，如前所述，笔者认为我国应当看到网购平台作为食品安全追溯机制运行试点的迫切需求和独特优势。首先，随着社交网络的勃兴，在网购平台购买各类食品已经成为一种充满“腔调”的新生业态，越来越多的网购食品开始涌向餐桌。因此，实现网购食品的可追溯性以此保障其安全就显得十分必要。其次，网购平台所身兼的小政府、当事人和小行业协会等多元主体身份，使在其上试行追溯机制可以最大限度地囊括各类追溯角色，演练各个治理主体的权责属性，并从中发现问题、解决问题。再次，网购平台也具备实施混合兼容型食品安全追溯机制的先天条件。针对诸如酒类、奶粉和保健品等高价值、高关注度同时也有高投诉量的食品，网购平台可以充当既供给制度又监管制度的“小政府”角色，即自行建立并管理与食品安全密切相关的追溯信息数据库，要求食品卖家必须采集、录入并上传关于食品进货、检验、销售台账等供应链上关键环节的追溯信息，并向食品买家提供查询服务，否则不授予其入网售卖资质；而针对其他种类的食品，网购平台可以借鉴日本在食品安全追溯机制中所采用的“品牌授信”方式［23］，即扮演类似行业协会的角色，鼓励食品卖家自行构建食品安全追溯机制，并对实施安全追溯的食品卖家予以特别标识，以作出区分、引导消费。①日本农产品的食品质量安全JAS认证，一般由政府授权的行业协会承担。希望获得JAS认证的食品生产经营者可以向其提出申请，经认证产品符合要求，则允许食品贴上JAS标志。最后，我们还能够通过观察网购平台上试行食品安全追溯机制的效果，进一步明晰网络食品交易第三方平台在国家整体的食品安全追溯制度架构中实际能够且应当承担的责任。其实，新修订的《食品安全法》第六十二条就是对网购平台经营者在食品安全追溯中应负责任作出的规定，但这一规定是否合理、可行，其中的审查义务、有效信息提供义务及连带责任到底应如何理解和具体操作，都有待深入分析和论证。②笔者对交易第三方平台进行调研后发现，它们多认为该第六十二条施加予网络食品交易第三方平台的责任不太合理。同时，其对该条的具体实施也存在一定困惑，包括：第一，“实名登记”和“审查其许可证”中，审查义务的标准是什么？是实质审查还是形式审查？第二，若是实质审查，显然它们作为一个第三方平台是做不到的；而如果是形式审查，那么肯定难以在发生食品纠纷后准确提供经营者的“真实名称、地址和有效联系方式的”？第三，在审查义务的标准无法确定的情况下，《食品安全法》第一百三十一条对交易第三方平台规定的“连带责任”是否过大？之于其中的详细问题和论证研究，囿于篇幅所限，此处不再展开。由此可见，将网络食品交易第三方平台作为运行试点，可以通过追溯实现机制的规范运转，很好地探索并实践符合我国国情的食品安全追溯制度。

五、结 语

总而言之，食品安全追溯是一个需要现代化的综合治理和协同创新方能实现的社会目标。相关制度建设需要技术，但技术只是依托，更为核心的，还是在已明确制度功能、角色权责和具体机制基础上的建构模式确立和开拓规划设计等法律问题，而它们无疑应沿着法治轨道稳步前行。这也是落实全面推进依法治国这一国家战略部署的必然要求。现在，未来之路已在脚下，让我们继续迸发法律智慧，寻找保障“舌尖安全”的良策。

［1］FAO／WHO.Second FAO／WHO Global Forum of Food Safety Regulators.［EB／OL］.（2015-07-29）.http：／／www.fao.org／docrep／meeting／008／ae325e.htm.

［2］Patricia Farnese.Tracking Liability—Traceability and the Farmer［J］.Alberta Law Review，2007（45）.

［3］董银果，邱荷叶.追溯体系对食品国际贸易的影响分析［J］.浙江工商大学学报，2011（6）.

［4］［22］胡维佳.从餐桌到田间：食品安全追溯如何实现［J］.中国经济周刊，2014（3）.

［5］［法］弗朗索瓦·高莱尔·杜迪耶乐.欧盟食品法律汇编［M］.孙娟娟，译.北京：法律出版社，2014：3-4.

［6］韩杨，乔娟.食品安全追溯体系形成机理及研究进展［J］.农业质量标准，2009（4）.

［7］Colin Mieling.Are You Really Going to Eat That？Product Tracing，the Food Safety Modernization Act，and the Promise of RFID［J］.Journal of Law，Technology ＆Policy，2014（1）.

［8］方炎，高观，范新鲁，陈华宁.我国食品安全追溯制度研究［J］.农业质量标准，2005（2）.

［9］赵林度，钱娟.食品溯源与召回［M］.北京：科学出版社，2009：103-104.

［10］张勇，魏向.基于利益相关者视角下的食品安全问题研究［J］.山西农业大学学报：社会科学版，2011（10）.

［11］［13］乔娟，韩杨.中国实施食品安全追溯制度的重要性与限制因素分析［J］.中国禽业导刊，2007（4）.

［12］杨鲜翠，陈雨生，房瑞景.青岛市食品安全追溯体系建设现状、问题与对策研究［J］.农村经济与科技，2013（12）.

［14］吴碧林，眭鸿明.行业协会的功能及其法治价值［J］.江海学刊，2007（6）.

［15］李德健.论第三方交易平台经营者的法律地位——基于对《第三方电子商务交易平台服务规范》的考察［M］／／张海燕.山东大学法律评论.济南：山东大学出版社，2012：110-124.

［16］房瑞景，陈雨生，周静.国外食品安全溯源信息监管体系及经验借鉴［J］.农业经济，2012（9）.

［17］Margaret Rosso Grossman.Animal Identification and Traceability Under the US National Animal Identification System［J］.Journal of Food Law ＆Policy，2006（2）.

［18］樊孝凤，周德翼.信息可追踪与农产品食品安全管理［J］.商业时代，2007（12）.

［19］韩永红.美国食品安全法律治理的新发展及其对我国的启示——以美国《食品安全现代化法》为视角［J］.法学评论，2014（3）.

［20］刘品新.诚信档案是食品安全治理的基础［N］.人民法院报，2014-07-31（2）.

［21］刘品新.食品安全追溯需法治设计［N］.法制日报，2014-04-30（10）.

［23］仝新顺，刘洪民.食品安全：跟踪、预警与追溯［M］.郑州：河南人民出版社，2013：151.