广州诉前联调工作的实践与对策思考

□熊威（中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州510070）

广州诉前联调工作的实践与对策思考

□熊威（中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州510070）

诉前联调是创新社会管理、化解社会矛盾的有益探索与有效途径。2014年以来，广州通过设立专门机构、制定实施细则和工作规程、加强宣传引导、创新联调方式、合力化解矛盾纠纷、及时司法确认等措施，诉前联调工作取得了显著成效，但也存在物质保障不足、“案多人少”矛盾、调解工作技能不高、成员单位协调合作不够等困难和问题，建议从加大投入力度、发挥法院主导作用、重视与综治三级平台的对接、建立稳定联调队伍、健全联动工作机制等方面促进和完善广州诉前联调工作。

诉前联调；成效；问题；对策

2014年2月21日，广东省委政法委提出建立“党委领导、政府支持、政法委牵头、综治办协调、法院为主、多方参与”的诉前联调工作机制。3月23日，广东省综治委和省法院联合下发《关于建立诉前联调工作机制的意见》（下称《意见》），在全省部署开展诉前联调工作。6月1日，广州市综治委、市中院联合下发《广州市诉前联调工作实施办法》（下称《办法》），对广州市诉前联调工作的总体要求、工作原则、组织形式、适用范围、工作流程、工作制度和其他方面的内容等作了具体规定。

一、广州开展诉前联调工作的主要举措

（一）设立专门机构，安排专门场所，指定专门人员，配备专门设备。广州市成立“诉前联调工作领导小组”，下设办公室，负责检查、指导、推进诉前联调工作。不少区、县级市也成立了诉前联调工作领导小组。各区、县级市均设立了“诉前联调工作室”，并为工作室安排专门场所，指定专门人员，配备专门设备。各区、县级市工作室设置、场所、人员和设备配备见下表：

注：表中工作室数量数字构成是指“法院立案庭设立工作室数+派出法庭设立工作室数+法院外设立工作室数”。工作室人员构成数是指“法官数+辅助人员数+院外派驻人员数”。

（二）制定实施细则和工作规程，促进诉前联调的规范化运作。各区、县级市基本都制定了诉前联调实施细则和诉前联调工作室工作规则等。有的还制定了诉前联调成员单位工作职责、调解员管理办法等。这些规范性文件对联席会议、工作室工作规则、调解员和联络员的管理、调解纠纷范围、调解工作流程、培训、考核、台账及档案等内容都作了细化规定，使得诉前联调工作有章可循、有序开展。

（三）加强宣传引导，增强纠纷当事人选择诉前调解意识。各区、县级市基本都在调解工作室张贴流程图，印制宣传册，配备专门调解引导员，向当事人宣传诉前调解的好处，正确引导当事人按照流程进行诉前调解，快速化解矛盾纠纷的同时，实现便民利民服务。

（四）结合区域和案件特点，抓住矛盾纠纷集中点，创新联调方式。各区、县级市针对本区域的实际情况和案件反映出的矛盾纠纷集中点，形成了各具特色的诉前联调方式。如越秀法院针对辖区内医院集中、医疗纠纷多的特点，联合广东和谐医患纠纷人民调解委员会开展医疗纠纷的诉前调解；白云法院针对其辖区内外来妇女儿童权益纠纷较多的特点，积极争取妇联支持，设立了保障妇女儿童权益巡回法庭；黄埔法院结合其家事合议庭试点契机，与区民政局联合开展婚姻家庭纠纷司法确认工作等等。

（五）多方参与，形成合力，共同化解矛盾纠纷。各区、县级市积极利用诉前联调领导小组的力量和联席会议制度的优势，促使尽量多的主体参与矛盾纠纷化解，除了信访维稳中心、法院、检察院、公安、司法、交通、劳动、卫生、国土、房管、村委会、居委会等政府部门和基层组织参与外，还包括工会、共青团、妇联、工商联等社会团体，商会、消委会、律协及其他行业协会，以及人民调解员、人民陪审员、人大代表、心理专家等，参与主体的广泛性前所未有。通过在黄埔区黄埔街和海珠区兰洲街的调研，我们发现，诉前联调工作受到基层街道的广泛欢迎。据两个街道反映，街道出现的一些矛盾纠纷，特别是劳资纠纷，通过诉前联调机制约请法官现场调解，法律讲得更清楚明白，容易促成当事人达成和解。同时，对于街道调处不成的，通过与诉前联调中心对接，由法院再进行调解，或者快速立案，也进一步方便了当事人，受到辖区群众和企业的欢迎。

（六）及时司法确认，巩固调解成果，增强诉前调解权威。鉴于诉前联调达成的调解协议不具有强制约束力，影响当事人调解积极性，各工作室均设立了司法确认环节，对达成的调解协议，经当事人申请，及时进行司法确认，赋予协议强制执行力。如萝岗区上半年共受理319件纠纷案件，311件得到调处，对307件进行了司法确认。荔湾区上半年受理312件，经司法确认就有311件案件，司法确认在诉前联调中发挥了重要作用。

二、广州诉前联调工作取得的成效

（一）通过联调，快捷、高效地化解了大量纠纷，出现了诉讼案件受案数下降、上诉率降低、信访投诉减少的向好趋势。如2014年以来，通过诉前联调，越秀法院联调案件549件，诉讼案件受案数下降3.59%；天河法院联调案件678件，诉讼案件服判息诉率达98%，实现了零投诉信访；花都法院联调276件，诉讼案件受案数比去年同期下降7.57%；番禺法院联调案件104件，诉讼案件服判息诉率同比上升3.11%，接待群众来信来访率同比下降20.09%，信访投诉率为0，等等。

（二）矛盾化解渠道不断拓宽，建立健全了高效便民的矛盾纠纷调处机制，矛盾调处力量从分散走向整合。通过构建“党委领导、政府支持、政法委牵头、综治办协调、法院为主、多方参与”的联合调解平台，最大限度调动司法、行政、社会团体、基层组织、行业组织等各方面的力量，有效加强不同矛盾化解工作机制之间的协调、配合、衔接，形成解决社会矛盾纠纷的合力。通过诉前联调这个平台，实现了诉讼与其他化解矛盾方式的对接，更重要的是，形成了各方合力。特别是在当前社会矛盾多元、多维的情况下，这种多方式化解矛盾的合力的形成更显重要。一些诉讼案件，特别是涉及社会稳定的群体案件，涉及社会热点问题的敏感案件，不是通过诉讼就可以简单化解的。通过诉前联调这个平台，在进入诉讼之前，联合多方调处力量，化解在诉讼之前。同时，基层镇街和行政机关在调处社会矛盾的过程中，也需要法院的支持。通过诉前联调工作领导小组、联席会议、源头治理等工作机制的建立，实现了在党委的领导下各层面矛盾调处力量从分散走向整合的有利局面。

（三）司法理念进一步转变，司法公信力稳步提升。开展联调工作是法院践行社会主义司法理念，落实“为大局服务，为人民司法”指导思想的重要体现。诉前联调平台的建立，成为法院“能动司法”的重要抓手，从被动坐堂问案转变为在党委的领导下主动协调各方力量化解社会矛盾，维护社会稳定。开展联调工作，由法院联合相关部门深入农村田间地头、城市街区，主动介入纠纷调处，有利于深入了解民意、体察民情，进一步转变司法作风，及时回应群众关切，切实解决群众生产生活中面临的法律问题，使纠纷调处过程中的一言一行外化为群众对法院工作的了解、理解与支持，有利于增进社会对法律的信仰，从而进一步树立司法权威，提升司法公信力。

三、广州诉前联调工作存在的困难和问题

（一）物质保障不足，信息化建设不够。从各区县对诉前联调工作室的场所、办公设备、人员配备和经费保障来看，与联调工作的需求仍然存在较大差距。12个区县只有8个工作室安排有专门场所，且有不少功能区不能集中在一起办公。12个工作室只有6个能够配齐办公设备。目前，诉前联调没有实现信息化、自动化办公，尚处于手工操作阶段。

（二）“案多人少”矛盾制约了联调工作发展。由于大部分区县法院都面临着“案多人少”矛盾，很难抽调更多的法官参与基层矛盾化解。2014年1—11月份，广州法院受理案件已经接近20万件，广州一线法官仅1500人左右，一线法官少，办案任务非常繁重。如越秀、白云、天河等区法院，法官人均结案都在300件左右。不少成员单位也都面临人手紧缺的问题，很难派出人手支持诉前联调工作，特别是派出年青能干、业务能力和调解能力强的人员就更难，很难建立起一支稳定的联调队伍，客观上制约了诉前联调的发展。

（三）调解工作技能有待进一步提高。调解是一门艺术。根据案件性质、双方争议的焦点和当事人的文化素质、心态、性格等问题找准切入点，恰当选择调解方法，把法与情讲到当事人的心坎上，才能有效息诉止纷。现阶段，不论是法院审判工作人员特别是新进年轻干警，还是成员单位派出的调解员，在调解技巧、调解方法上都有待进一步提高。

（四）与成员单位的协调合作亟待进一步加强。联动调解工作的开展离不开各成员单位的积极响应和共同推进。目前，联调过程中遇到的一些问题只能依靠协商机制解决，法院单方是无力解决这些问题的。如根据市有关文件精神，诉前联调工作室需由区司法局指派3名以上人民调解员到立案庭诉前联调工作室，指派1名以上人民调解员到派出法庭的诉前联调工作室开展工作，但目前人员到位情况不理想。从当前诉前联调机制调解纠纷的情况看，把矛盾化解在诉前的效果比较明显，但“联调”的“联”字没有念好。一方面是法院的观念有待进一步转变，把诉前联调看成是法院一家的事情，没有主动“联”，另一方面，各成员单位、各镇街有时也会把诉到法院的案件推出去，以为与己无关，高高挂起。

（五）其他制约诉前联调工作发展的问题。诉前联调工作受到一些不利因素制约：1、根据最高院规定，诉前联调案件不列入法院调撤案件的司法统计范围，导致法院的调撤率下降。2、成员单位和当事人对诉前联调认识不够。部分成员单位因其自身工作职能较多，认为其在诉前联调工作中属“配角”，法院才是“主角”。不少当事人认为法院建议通过诉前联调机制解决纠纷是想设置立案障碍，推诿解决纠纷，进而要求尽快立案审理，不同意诉前联调。3、代理人出于自身利益考虑，不愿配合诉前联调。4、调解员面临承担虚假诉讼的风险。如在商品房限购政策下，有人意图通过虚假诉讼，并积极配合调解来实现房屋过户。等等。

四、促进和完善广州诉前联调工作的对策建议

（一）党委、政府要加大对诉前联调工作支持力度，保障基本的人力、物力投入。诉前联调工作是社会矛盾纠纷化解的重要机制，党委、政府要在人力、物力、财力上加大扶持力度，要把诉前联调工作所需经费列入财政预算，设立联调专项经费。要加快联调工作的信息化建设，尽快建立诉前联调信息管理系统，实现办公操作、司法统计、信息共享、台帐档案的电脑自动化，提高工作效率。特别是要加强调解人员的配备，增加调解力量。

（二）要发挥法院在诉前联调工作中的主导作用，既要“法院为主”，又要“多方参与”。在党委领导、政府支持、政法委牵头和综治办协调下，发挥法院法律专业化优势和司法调解技能优势，利用法院信息化和司法终决权条件，发挥法院的主导作用。法院必须进一步转变司法理念，树立党委领导、多方形成合力、从根本上化解矛盾的司法理念，主动与相关部门联系，寻求它们的支持和帮助。同时，要通过解决一个矛盾，发现一个问题，及时向有关部门提出意见和建议，促成有关部门形成化解矛盾的长效机制，实现诉前联调的矛盾“源头治理”的根本目标。要充分发挥不同成员单位解决不同纠纷的专业优势，甚至对纠纷当事人有管理权的优势。如要发挥村委会在调解村民纠纷中的特殊作用，交警部门在交通事故纠纷中的特殊作用，劳动部门在调解劳动纠纷中的特殊作用等等。法院要主动根据辖区矛盾的突出特点，与具体部门共同会签联调机制的文件，在调研过程中，我们发现番禺法院与区妇联就妇女儿童权益保护纠纷会签了有关文件，对相关问题进行了明确规定，操作性强，效果十分明显。

（三）要高度重视与综治三级平台的对接。广州市在2009年和2010年先后建立了镇街综治信访维稳中心，区、县级市综治信访维稳中心，社区（村）综治信访维稳工作站。综治三级平台的建立，整合了基层多方面综治维稳力量，实现了“统一受理、归口分流、催办督办、跟踪回访”的运作，基层综治维稳能力大幅提高。从我们调研的情况看，镇街维稳中心承上启下，功能最为强大，如海珠区兰洲街外来人口18万，小企业、小作坊多，矛盾纠纷多发，该街综治维稳中心借助劳监、司法所等多方力量，每年化解矛盾300多起，同时，通过发现苗头性问题，及时将一些不稳定因素化解在萌芽状态。同时，该街还依托维稳综治中心建立了“新广州人管理服务中心”，在新广州人中建立党支部，开展“外来人口管理外来人口”的有益探索。诉前联调中心作为区、县级市层面矛盾纠纷化解平台，必须充分利用好街镇维稳综治中心和社区（村）维稳综治中心的力量，对联调中心的案件进行分类评估，对可以利用三级平台力量调处的，尽量利用三级平台特别是镇街和社村平台解决。而且，应当充分认识到，这不仅仅是力量整合的问题，更重要的是，通过这种方式，能够更加彻底化解矛盾纠纷，真正实现“不留尾巴”和“案结事了”。

（四）要建立一支稳定的联调队伍，加强培训。一支稳定队伍是开展好联调工作的基础。要组织形式多样的调解培训，定期召开调解经验交流会，进行工作室内部、工作室之间的沟通和交流，由调解工作做得好、调解率较高的工作室撰写调解心得，介绍调解经验，进一步提高调解人员的调解技能和水平。

（五）建立健全联动工作机制，加强对联调工作的考核激励。要落实《意见》和《办法》规定的考核制度，出台实施办法。建立对调解员的激励机制，对工作突出、调解效率高的调解员给予表彰，对调解成功的案件给予适当补贴。要加大宣传力度，通过多渠道、多手段宣传诉前调解不收费、程序简便、节省时间、可申请司法确认、申请强制执行等优越性，让老百姓愿意选择诉前调解解决矛盾纠纷。

□责任编辑：周权雄

D915.2

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1003—8744（2015）05—0025—05

2015—7—6

熊威（1976—），男，中共广州市委党校政治学与法学教研部教授，主要研究方向为民族流动人口。