财政支持家庭农场发展的对策建议——基于湖北、重庆、贵州的调查

□叶翔凤

（中共湖北省委党校，湖北 武汉430022）

财政支持家庭农场发展的对策建议
——基于湖北、重庆、贵州的调查

□叶翔凤

（中共湖北省委党校，湖北 武汉430022）

在总结发达国家财政支持家庭农场的经验基础上，以湖北、重庆和贵州三地的样本为主，详细分析家庭农场的发展障碍，探索提高财政支持家庭农场绩效的有效方式和途径。创新性提出财政应适宜家庭农场生命周期不同阶段特点以精准支持其发展，建立家庭农场信息化管理系统，动态跟踪管理和服务，财政支持重点以鼓励家庭农场发展模式创新为主，有序推进家庭农场与农民专业合作社耦合协同发展等对策建议。

财政支持；家庭农场；发展

家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。国外政府财政对农业的各种支持已经是一种常态和惯例。近年来，中国在培育新型农业经营主体方面，不断扩大对家庭农场的财政投入规模，改进财政投入的方式，有效的推进了农业现代化的发展。但由于家庭农场是近年才明确支持培育发展的一种新型农业经营主体，政府和社会对其认识和发展机制尚处于探索阶段，政府对家庭农场的各种支持和补贴也处于一种碎片化和不系统的状态，为更好探索和解决此类问题，课题组在总结发达国家支持家庭农场的财政政策基础上，通过发放问卷、抽样调查、重点访谈等方式对湖北、重庆和贵州的家庭农场进行摸底，对调查结果进行比照分析，详细剖析家庭农场的发展障碍和不足，探索提高财政支持家庭农场绩效的有效途径，提出可操作性的对策建议。

1　发达国家支持家庭农场发展的财政政策借鉴

家庭农场在欧美等国家发展具有悠久的历史，业已形成了各具特色的发展模式和运行机制，政府对家庭农场的多样化财政补贴和系统化政策保护已成为其经济政策中不可分割的一部分，其结果直接提升了农业生产效率和国际市场竞争力。

美国建立的农业保护政策体系，不仅为农业生产与经营提供优质保障，而且也为家庭农场的发展提供各类补贴（如直接补贴、市场损失补贴、贷款缺额补贴、出口补贴等）支撑。

德国政府考虑到农产品在国内市场与世界市场存在价格差，因而向家庭农场提供直接津贴补助，并把发放补贴的数目与环境保护程度挂钩。政府也对有竞争力的核心农场给予投资低息贷款，对提前退休并出让土地或长期出租土地的农民给予社会福利补助。

法国政府通过向适合从事农业生产的家庭提供低息贷款，来鼓励其购买土地发展规模化经营。为了提高农业机械利用效率，政府通过发放补贴、提供免息贷款等方式鼓励建立农业机械共同使用合作社。为支持农场规模的扩大和竞争力的提升，财政补贴逐渐向大型家庭农场集中。

日本政府对家庭农场的扩大经营给予财政倾斜，除了提供无息贷款或延长贷款偿还期外，农场每扩大10hm2发给2万日元补贴。对新增加的不满45岁的务农人员，政府给予最低生活保障。同时，日本通过农业生产成本补贴和农产品价格补贴来不断增加农民收入。日本还通过完备的财政预算制度，从源头和制度层面上确保农场主和务农人员的基本收益。2011年，日本在户别所得补偿制度预算、农业生产预算、畜产预算三项投入实施的分别达8 003、2 129、1 668亿日元，三者合计占农业总预算的52%。

由此可见，欧美及日本等农业发达程度高的国家，在财政支持农业经营主体和农业生产活动方面发挥了巨大的作用，这对中国培育农业经营主体，推进农业现代化发展具有很强的借鉴意义。

2　湖北、重庆、贵州三地家庭农场调研情况分析

2013年12月—2014年12月，在当地农业部门的协助下，课题组通过问卷发放等方式对三地家庭农场的发展现状进行了摸底，详细了解家庭农场发展状况，以及家庭农场主对财政支持的需求情况，这对如何改进财政支持家庭农场发展的方式具有典型意义。本次调查发放问卷120份，回收有效问卷共112份，其中湖北50份、贵州24份、重庆38份。

家庭农场基本情况调查表

从调查结果看出，农场主的文化程度普遍较高，以青壮年为主，通过相关培训，易于培养新型职业农民，以适应农业现代化发展要求；从注册情况来看，有17户的家庭农场没有注册，其中湖北占12户，由此可见，湖北在家庭农场工商登记上略显不足；从经营规模来看，家庭农场之间差距很大，规模普遍较小，加上许多农场土地分散难以集中耕作，缺乏租期较长、相对稳定的耕地，未能发挥规模效应；

家庭农场经营情况

从产品销售渠道来看，大部分家庭农场在不同程度上与专业大户、农民合作社进行合作，有的成为农民合作社的重要发起人。但是农产品销售渠道比较单一，销售渠道集中在集贸市场、企业收购和直接销售三个方面，在当今信息化社会，电子商务不可忽视，然而仅有6个企业涉足其中；从经营范围来看，大部分家庭农场经营范围单一、模式单一，需要不断扩展农场经营范围，发挥多种经营优势。同时，家庭农场自创的品牌寥寥无几，品牌效应发挥不足；从雇工情况来看，由于农场规模扩大，加上部分农场耕作条件不便，大部分家庭农场需要雇工，且三地区雇工的工资水平较为一致。但在雇工过程中部分存在着工资纠纷等问题，因此需要建立相关制度规范这一行为。

农业社会化服务情况

家庭农场的持续发展需要相关的政策、法规和完善的社会化服务体系作支撑。从技术服务需求来看，大多数农场主需要技术支撑，但是小部分农场主在没有任何技术支撑的情况下，对当前技术应用基本满足。这反映了家庭农场在运行中，部分农户由于没有享受到技术带来的利益，感受不到技术的重要性，技术推广遭遇瓶颈；从家庭农场技术服务组织来看，合作社以及龙头企业能为家庭农场提供技术服务，通过开展有效合作，降低家庭农场的生产成本，扩大其农产品销售渠道；从家庭农场融资渠道来看，农场资金大部分来源于自筹，农民普遍感到贷款额度小、担保手续复杂、贷款期限太短、利率太高。家庭农场的融资大部分来源于农场主的自有资产或者借助于民间借贷，来源于银行贷款的非常有限。

相关补贴及农场主的政策期望

从家庭农场的相关补贴情况来看，政府的支农资金落实情况尚为不足，填写该项目的问卷数量有限，这可能由于农场主尚未得到，也有可能得到了不知具体数目；从家庭农场主反映财政补贴相关问题来看，财政补贴制度尚未完善，人为操纵因素较多，致使缺乏效率和监管；从家庭农场主的政策期望来看，农村金融发展相对滞后，在贷款上，希望政府能够实行贷款贴息政策；在保险上，保险产品种类缺乏，制度不完善。还有一部分认为土地流转比较困难，缺乏法律以及相关制度规范。同时，部分家庭农场亟需解决加工、存储、晾晒场地等硬件环境问题。

3　中国家庭农场发展遭遇的主要瓶颈

从课题组调研以及问卷调查的结果得出现阶段家庭农场发展存在以下问题亟待解决。

3.1概念不清晰，注册登记尚不完备

中国现行对家庭农场的界定，基本统一于农业部农村经济体制与经营管理司对家庭农场的界定。强调家庭农场要以家庭成员为劳动力，以农业生产为主要收入来源，但是由于这一界定在实际运行中还不够细化和明确，存在一些权责利不明晰的问题，在家庭农场工商登记过程中，出现了由承包土地规模很大的专业户直接转化而来的家庭农场，或者是城市工商资本到农村租地进行与农业有关的商业活动，这与家庭农场的概念相背离，也不便以政府管理和提供均等的公共服务。

3.2土地流转欠规范、制约农场规模化生产

家庭农场欲产生规模效益必须以聚集到一定数量且租期稳定的土地为基本前提。当前，从土地流转规范性来看，有的家庭农场土地流转时间过长，当初签订的合同与市场实际不符，容易产生较大矛盾。有的家庭农场合同签订时间过短，或者只有口头约定，缺乏书面正式合同，得不到法律保护，变数较大，影响家庭农场持续发展；从土地本身来看，土地较为分散，不利于机械作业和连片耕种，从而降低生产效率。例如湖北省荆州市八岭山镇宝均家庭农场总规模达到1 721.3亩，但是土地地块多达983块，使得农场在进行机械耕作、灌溉以及防病作业的实施方面存在困难。

3．3基础设施差，不利于规模化经营

课题组调研发现，多数家庭农场的土壤富饶与贫瘠水平不一、基础设施较差，水利设施破败，难以有效灌排；有的缺少机械道路，无法实施农机耕作；有的缺少晾晒和仓储设施，不利于收储和保管。例如湖北江陵县永华家庭农场在粮食收获后，会把粮食晒在公路上，不仅使粮食含杂质提高，还会造成交通隐患，如果遇上连续阴雨或者天气突变等情况，收获的粮食会发霉变质，农民损失较大。

3．4融资渠道不多、不畅，扩大再生产资金匮乏

从对湖北省部分家庭农场调研情况来看，49个家庭农场投资总规模达到30 808万元，其中自筹资金为15 654.2万元，占投资规模的50.8%，贷款占总投资规模的0.17%，政府支农资占总投资规模的2.8%，获得银行贷款的仅有2个，获得政府支农资金仅有7个。这些是由于现行土地产权制度的限制以及农业生产的高风险，金融机构缺乏向下延伸，针对家庭农场的金融服务品种不丰富，服务不及时，时效性不强，与农业生产季节性不匹配，农村金融滞后制约家庭农场良性发展。

3．5社会化服务体系不健全，服务供给短缺

直接服务家庭农场的农业社会化服务体系发展不充分，家庭农场生产中迫切需要的专业化服务（如农产品保鲜、加工、销售、农机服务、技能培训、劳动力转移等）供给不足。一些专业合作社提供的服务种类较为单一，仅仅涉及生产资料及信息服务方面，难以满足现代家庭农场经营活动需要。例如湖北省荆州市八岭山镇宝均家庭农场目前出现管理困境，账务管理不规范以及农业管理技术缺乏相关指导，严重制约农场的进一步发展。

3．6政府相关支农补贴落实不够、绩效不高

政府在财政支持家庭农场等新型农业经营主体方面，力度很大，探索很多，在推进农业转型升级和粮食增产、农业增效、农民增收以及促进农村繁荣稳定等方面，发挥了越来越重要的作用。但是就目前实际情况来看，政府很多支农投入出现低效率问题，究其主要原因是财政投入缺乏监督和绩效评估机制，也存在着一定的盲目性。

4　财政支持家庭农场发展的对策建议

综合调研结果、国外财政支持家庭农场发展经验以及现阶段家庭农场发展特点，课题组认为财政支持家庭农场发展应从以下三方面重点开展。

4．1提升财政支持家庭农场的绩效

家庭农场是伴随着农村经济发展和改革而出现的一种新的农业经营主体，它的发展离不开财政的有效支持，与传统财政支农不同的是作为一种新的农业经营主体，其经营方式与传统农业并不完全相同，它更加注重财政投入的产出效率和规模效应，因此建立一套有效的绩效测评和管理体系至关重要。为保障财政支持“家庭农场”的有效性、调动农民的积极性、推动农业的现代化水平，需要采取的措施如下。4.1．1根据家庭农场生命周期发展规律，给予相应

的政策和资金支持。家庭农场生命周期是农场的发展与成长的动态轨迹，包括萌生期、发展期和成熟蜕变期几个阶段。家庭农场生命周期理论的研究目的就在于为处于不同周期阶段的家庭农场给予与其特点相适应的财政支持，使家庭农场能够从内部管理到外部环境找到一个较优的模式来保持发展能力，在每个生命周期阶段内都能获得充分发展，并能取得较高的经济效益。（1）萌生期：家庭农场发展方向不明、资金来源有限，亟需政府的政策支持和财政投入。在家庭农场的萌生期，由于其不确定因素较多，资金需求量大与融资能力弱交织在一起，导致后续发展的资金匮乏，家庭农场发展缓慢，目前家庭农场大多处于此阶段。政府针对这个阶段的扶持措施需重点围绕家庭农场培育机制的建设，包括登记制度，完善基础设施建设，促进土地向家庭农场流转，加强对支农资金的监督；（2）发展期：家庭农场的规模不断发展壮大，市场开拓能力加强，管理运营不断完善，融资的能力增强，其发展的重点在于扩大经营占有更大的市场。此时，财政政策要引导家庭农场规范发展，完善农业生产保险制度建设，加大农业政策性保险覆盖面，分散家庭农场所面临的潜在风险，政府的财政投入要为农场走向市场服务；（3）成熟蜕变期：家庭农场的发展步入稳定期，在原有的规模上经营或者选择新的市场方向或新的成长空间。对于这时期的农场，政府应该从行政主导向引导转变。政府应该着重促进相关农产品附加值的提高，完善全产业链、引导家庭农场形成自主品牌，进一步推动家庭农场实行现代企业管理制度。

4．1．2建立家庭农场信息服务管理平台，加强动态管理。家庭农场从一开始就要充分利用好当代信息技术支撑，在农业生产、管理、农产品营销的过程中全程实现科学化和合理化管理，提高农业生产效率、管理和经营决策水平。家庭农场作为一种新的农业经营主体，其发展更是离不开信息技术的支持，实行信息化管理可以获得评价财政支持绩效的依据，解决政府与农户之间信息不对称问题。

政府借助家庭农场信息服务管理平台从注册登记到产品服务对农场进行一站式管理，动态地掌握农场的发展阶段和经营情况，了解农场的真正需求。各个政府部门根据农场的需求制定相应的政策扶持和规范农场的发展，提供资金、技术、保险以及农业信息等服务，避免政府的不作为和财政资金的浪费。

家庭农场的信息服务管理平台的运作流程如下图：

示意图中家庭农场信息服务管理平台分为三个核心部分：政府信息传达系统、农场信息反馈系统和财政绩效测评系统，三大系统相互交叉，对家庭农场进行有效的动态管理，从而提高财政支持家庭农场的效率。（1）政府信息传达系统：政府工商管理部门通过信息服务管理平台，录入家庭农场的工商注册信息。信息服务管理平台建立农场信息档案，将农户基本信息、农场规模、农场的经营范围、可获得资金的渠道、农场经营组织方式等情况每户建立一个档案；政府农业管理部门通过信息服务管理平台发布农业发展政策、财政支农信息以及提供农业生产咨询服务。家庭农场通过信息服务管理平台了解国家的政策动向和财政支持力度，获得农业生产知识，从而有计划地经营和生产，减少风险。同时，农户还可以通过信息服务管理平台对财政支农进行监督，监督政策的落实和财政支农资金的拨付到位的情况。（2）农场信息反馈系统：农场通过信息服务管理平台的信息反馈系统将农场经营的基本信息反馈到农业管理部门，并进行有效的分类，使得政府农业管理部门能够清楚了解农场的经营、财务、生产、管理、收入、盈亏、融资渠道、获得政府财政支持力度以及财政资金使用效率等基本信息。（3）财政绩效评测系统：首先政府农业管理部门通过绩效测评系统对信息服务管理平台中反馈系统反馈的信息进行指标分析 （如投入产出比率、利润率或亏损率、财务成本、财政支持效率、管理能力分析等），从而获得农场的运营和经营指标，然后与设定的标准进行对比，进而分析差异的原因，并找出相关对策；其次系统将分析得出的结论反馈到财政部门。财政部门把绩效测评系统的结果作为扶持家庭农场发展的参考依据，使相关部门有针对性地为家庭农场提供各种财政支持。最后对恶意套取财政资金或者资金使用效率偏低的家庭农场给予警告甚至断掉财政支持。

4．2明确财政支持家庭农场的重点

4.2．1强化家庭农场认定机制建设。由于目前家庭农场在我国还属于新生事物，学界和地方政府对于家庭农场的认定标准有出入、注册办法不统一、经营范围尚未达成共识。在对湖北、重庆和贵州家庭农场的调研来看，虽已具备了认定标准和登记办法，但是各地之间尚存在着差异且部分标准也过于粗泛不够细化。对此，建议国家相关部门应出台有关家庭农场发展的总方针政策。各省市的农业和工商部门则应在总方针下，因地制宜地制定具体的政策措施，建立起动态的准入、退出和激励机制。

4．2．2支持家庭农场的基础设施和重点环节建设。建议地方农业相关部门出台专项政策，重点支持家庭农场烘干、冷藏、物流、农机购置等重点环节。相关设备可以全部由财政统一投入，粮食部门以镇为单位配备相关设备，家庭农场可进行预约，然后确定使用时间；另外，农业部门可采取“以奖代补”方式鼓励家庭农场主购置农用机械设备，着力提高农业生产效率；完善以水、电、路、机耕道为主的农田和农村基础设施建设体系，与目前各种惠农资金对接，形成规模和示范效应。

4.2．3重点培育示范型家庭农场，发挥以点带面作用。政府支持家庭农场不能撒胡椒面，为了政绩，简单把资金放下去。应紧密结合市场需求与农业发展实际，有重点有针对有节奏的有序推进，建议优惠政策重点向示范型家庭农场倾斜，引导家庭农场实行科学化管理、标准化生产和品牌化经营，把示范家庭农场办成运用先进农业现代化手段的示范和实验基地，开创以部分家庭农场的发展带动区域家庭农场整体发展的新局面。

4．2.4健全家庭农场社会服务体系。家庭农场是现阶段需要重点培育的农业生产经营主体，从组织特性来看，既有普通农户的全部特征，又有农业企业的组织化方式，针对目前绝大多数家庭农场经营规模过小、组织程度不高，生产经营成本和风险高等问题，必须建立健全融公益性与经营性于一体的农业社会化服务体系，拓展服务领域和内容。逐步完善科技、金融、市场、信息咨询、土地中介等方面的服务功能，形成促进从“分散小农”向“家庭农场”演化发展的制度体系。

4．3创新财政支持家庭农场的方式

4.3．1跟踪支持家庭农场发展的新模式。随着家庭农场发展环境的不断优化以及发展壮大，家庭农场势必走向新的发展模式：“村办合作家庭农场”模式、“家庭农场+合作社+合作社参股龙头企业”模式和“家庭农场+合作社+超市”模式。财政支持向示范基地倾斜的同时，也应该支持新模式的发展，对达到一定标准并具有示范辐射带动作用的新模式家庭农场进行合理的补贴和奖励，提高农场主经营的积极性。另外，有条件的地方可试点发展“农民市场”（Farmer market）和“社区支持农业”（Community Support Agriculture）等新型农业生产经营模式，鼓励和支持小型家庭农场的发展，促进农户与社区的共生发展。

4.3．2推进家庭农场与农民专业合作社协同发展。党的十八届三中全会强调，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、合作经营等共同发展的农业经营方式创新。推进家庭农场和农民专业合作社共同发展有利于促进现代农业发展和推进农村改革，为农业现代化建设提供了新经验。目前在浙江省慈溪市、瑞安市和建德市，有一些家庭农场牵头组建了合作社，这说明家庭农场主和合作社的共同合作是有现实依据的。建议农业部门政策设计上，要因地制宜，从家庭农场和合作社的实际需求出发，合理建立普惠性与专业化结合的培训体系、指导体系和支持体系。

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责任编辑刘宏兰

编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.09.001

F306.1

A

1004-0544（2015）09-0005-06

国家社会科学基金一般项目［14BJY093］阶段性研究成果；湖北省科技支撑计划项目（软科学研究类）（2014BDF028）。

叶翔凤（1965—），女，湖北钟祥人，中共湖北省委党校经济学教授。