我国非政府组织参与公共危机治理研究

□文/敬志红徐正华

（湖南农业大学经济学院湖南·长沙）

我国非政府组织参与公共危机治理研究

□文/敬志红徐正华

（湖南农业大学经济学院湖南·长沙）

［提要］当下，公共危机治理是各国公共管理面临的一个重要问题。政府作为传统公共治理的主体虽然在日益增强其治理能力，然而面对当前错综复杂而又频频发生的社会危机，政府在某种程度上也会显现出措手不及、被动应付的状态。因而，号召更多的社会力量参与到危机治理中来是当今时代势不可挡的趋势。而非政府组织作为一股强大的民间力量参与公共危机治理正顺应了这种发展趋势。基于公共危机治理的相关理论，结合我国的地震危机实例，发现非政府组织在此危机治理中的作用及面临的公共危机治理困境，并提出建设性对策。

非政府组织；公共危机；救援重建

原标题：我国非政府组织参与公共危机治理研究——以非政府组织参与地震救援重建为例

收录日期：2015年9月8日

随着我国经济实力和综合国力的不断提升，社会生活各方面的问题日趋复杂。近几年来，我国自然灾害事件频发。在灾害发生的地区，社会的正常秩序遭到破坏。面对当下频繁且形势严峻的公共危机，如何采取有效的措施应对将影响整个国家的政治稳定和社会经济发展。政府是公共产品和公共服务的主要提供者，在公共危机的治理中发挥主体性的功能，承担主要的管理职责。但实际表明，面对频繁而复杂的公共危机，政府管理的局限性逐渐显现，单纯依靠政府部门的参与难以达到善治的结果。为了改善这一状况，作为政府和企业以外的第三方主体，非政府组织参与公共危机治理是一种科学而行之有效的方式。

党的十八大报告提出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。而中共十八届三中全会也强调，要“激发社会组织活力”，推进国家治理体系和治理能力现代化，这便为政府和非政府组织协作参与社会治理创造了良好契机。

一、非政府组织参与公共危机治理的理论基础

（一）多中心理论。随着社会的不断发展进步，社会生活各个方面变得愈来愈复杂，政府在采取某些治理行为时已很难预测自己的行为后果，并在某种程度上丧失了其应有的行为能力。面对强大的社会需求，传统的政府主导下的“单中心供给”逐渐缺乏效率和回应性。从20世纪70年代末以来，西方社会便已开始对政府的职能转变进行研究，主张推动政府职能市场化、政府权力多中心化等一系列变革。对此，许多学者从自身研究领域出发提出了自己的理论见解。多中心理论是其中的显著理论之一。

多中心理论的主要代表人物是奥斯特罗姆夫妇。在社会学领域，因组织目标和结构、运作主体和逻辑、社会功能等的不同，社会大致可以分为三大部门：第一部门为拥有公权力的国家或政府；第二部门为属私人范畴的市场或营利组织；第三部门为属公共领域但并不拥有行政权力的公共组织或者非政府组织。

“多中心”是指社会的多个组织部门、不同的权利中心共同治理公共事务，提供公共产品和服务。“多中心”意味着不同的决策中心能通过核心的协同机制来进行对话，在社会事务的处理中彰显互补优势。

多中心理论认为，随着社会的不断发展进步，多元社会主体对政府的社会管理水平要求越来越高，以往政府的“单中心”管理彰显出诸多弊端，如经济社会发展失衡、政府出现信任危机、社会民生问题愈加突出、社会组织出现发展弱势等，“单中心”管理已不能满足当前时代日益增加和逐步多元的需求。因此，主张管理交叠和政府市场社会多元共治的多中心理论成为提高社会公共事务管理质量和效率的理想方式。根据多中心理论的管理模式，政府将决策权放给市场和社会，通过多主体间的竞争，确保了决策的科学性和民主性，有利于为公众提供更加便利和良好的服务。

（二）治理理论。治理理论的主要创始人之一——詹姆斯·罗西瑙，在其著作中指出，“治理是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须国家的强制力量来实现”，并指出治理的三个因素为：政府机制、非政府和非正式的机制，无政府统治的治理在一定程度上比政府治理更为有效。中国学者俞可平认为：治理是国家与民众、政府与非政府、公有制与私有制之间的相互协作，良好的治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足。

结合公民社会的理论，治理可以认为是使相互冲突抑或拥有不同利益的各方得以协调并采取联合行动的过程。治理主张运用服务的理念来满足公众日益多样化的需求，从而最大限度地增进公共利益。治理强调社会网络组织中的自治运动，强调动员社会各界组织、团体和个人参与到治理中来。若政府、市场和公民社会三者能实现良性互动，则达到了善治的效果。

治理模式并不是一成不变的，它可以随着社会环境的变化而作出相应转变。当下，治理概念愈来愈强调公共事务中治理主体的多元趋势，公共事务从政府的单一治理模式向多元主体治理模式迈进。因此，公权力部门让渡一部分权利给非政府组织，使其参与到公共事务的管理和决策中来，实现政府与非政府组织的协同合作，有利于适应当下复杂多变的社会形势，也有利于稳定社会秩序。

二、非政府组织在抗震救灾中的作用分析

巨灾给予了非政府组织强大的挑战和成长契机。许多非政府组织通过发挥其专业和资源等优势积极参与地震救援工作，帮助政府和灾区人民解决了很多的问题，在应对公共危机的过程中起到了重要的作用，在灾难面前，国内NGO勇敢地承担了责任，同时赢得了自身的快速发展。在整个抗震救灾和重建过程中，非政府组织主要发挥着如下三个方面的作用：

（一）非政府组织广泛动员社会力量参与救援。发展良好的非政府组织一般都发端于民间，通过日常的服务工作，非政府组织将慈善意识和助人为乐的精神进行广泛而有效的宣传，于无形中能够提高人们的志愿意识，提升其在公共危机中的参与度，同时也可以形成与公众具有良好关系的优势。在此优势下，非政府组织在地震救援中可以号召大量有公益精神的人员加入志愿者队伍，同时大力开展募捐活动，挖掘丰富的民间力量，尽可能多地投入到救援中来。

（二）非政府组织发挥着重要的多方位服务功能。非政府组织在救灾过程中其行动迅速的优势凸显，不仅能在灾情发生时第一时间进行物资募捐，更是会进入一线灾区救助灾情、稳定秩序和提供人文关怀，并发挥着重要的信息服务角色，例如非政府组织能提供有关灾情报告、支援渠道、现场需求、地震及其救援的背景知识等方面的信息。在灾后重建和秩序恢复过程中，非政府组织还可以提供技术、人员、资金等方面的服务，不同的非政府组织根据其专业优势共同致力于基础设施、经济恢复、环境保护、心灵呵护等方面的重建工作，使灾区人民感受深切温暖。

（三）非政府组织充当着沟通政府与民众的桥梁。众多非政府组织来源于社会基层，有着很强的群众基础。因而，非政府组织可以充当连通公众和政府的纽带。一方面非政府组织通过向大众传播应对危机管理的知识，以消除公众的恐慌心理，同时通过深入灾区，了解群众最基本的需求，从而弥补政府在某些方面救助的空缺；另一方面非政府组织可以将社会公众的实际需求反馈给政府，以及时防治和应对灾难发生过程中的种种情况。同时，在灾害发生时，非政府组织与政府部门的充分合作可以很好地推进救灾重建工作的有序快速进行。

三、我国非政府组织面临的公共危机治理困境

我国非政府组织在一次次的危机中不断的充实发展自己，其危机治理的能力有了很大的提升。非政府组织利用其贴近民众、反应迅速等优势，在一定程度上弥补了政府失灵。然而，我国非政府组织在其实际发展过程中仍存在着一些治理困境。

（一）非政府组织社会公信力不足，缺乏有效的双向监督机制。由于组织内部体制和外界监督体制的不完善，一些组织内部的管理存在混乱甚至腐败的现象，其将募得的物资用于不当用途，此类信息被曝光后，公众开始对非政府组织产生质疑。

另外，作为非政府组织的重要监督者——政府，也并没有充分发挥其监督的作用，我国非政府组织存在着一定程度的“官民二重性”，在一些方面的监督上存在严重疏漏现象，而在另一些有关利益分配等的方面却存在控制过度的现象。同时，由于非政府组织控制的社会资源相对较少，对政府组织来说，非政府组织属于较为弱势的角色。因而非政府组织也很难对公共危机治理中政府部门的资金流动等情况进行监督。

（二）非政府组织与政府之间沟通不畅。现代公共管理指出，政府和非政府组织都应当是社会治理的主体。但我国有着长期强政府的历史，政府部门在较长时期内缺乏让非政府组织参与公共危机治理的意识，因而在其治理定位上存在失误。在非危机时期，政府主要以行政命令的形式向非政府组织表明其决策，两者未能建立完善的沟通、协调机制。例如，在玉树地震紧急救援阶段中，政府虽然与非政府部门相互协调、相互配合，取得了阶段性的抗震救灾的胜利，但是在之后的灾后重建工作中，民政部等通过发布《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，规定非政府组织须将捐赠资金全部拨付到青海省，并入到灾后恢复重建规划中，并由青海省统筹安排用于恢复重建。此项举措让非政府组织处于非常尴尬的境地，也剥夺了非政府组织自行运用款项规划重建项目的权利，在很大程度上不利于非政府组织的后续发展。

（三）非政府组织自身能力缺陷

1、志愿者培训制度不完善。当前，大量非政府组织在其活动中仍主要依靠志愿者。然而很多组织内部缺乏相应的志愿者培训机制。我国的志愿者资源相对比较丰富，但由于许多皆未能接受专业训练，自我危机意识和危机处理技能低下。许多志愿者满怀一腔热血进入到救灾现场，却很可能成为救援本身的负担。这不仅是志愿资源的浪费，也不利于救援活动的进行。根据汶川地震的相关调查，其志愿者在服务前参加培训的情况如表1所示。（表1）

表1　汶川地震中志愿者培训项目分析

2、非政府组织内部管理松散，协调和决策机制不健全。虽然当下我国非政府组织数量众多，但仍有部分非政府组织发展很不完善，其内部缺乏严谨的管理条例，导致员工懈怠，责任心和担当力不强，一些非政府组织甚至打着非营利的幌子为自身牟取福利。而一旦危机来临，这种松散管理和不健全的协调和决策机制将造成严重的混乱局面。在玉树地震救援现场，众多草根非政府组织奔赴灾区现场，但救援工作存在严重的无序性，很多工作的实施都没有统一的调配和规划，致使救援工作得不到有效的开展，一定程度上也导致了资源的浪费。

（四）非政府组织缺乏长期发展规划。在地震灾害中，非政府组织多数是通过招募志愿者开展救援重建工作，但由于各方面资源条件的限制，我国的非政府组织的项目规划期主要为一年以内，无法进行长久的运作。根据不完全统计，汶川地震发生后，大量非政府组织和志愿者退出灾区，未能继续参与重建工作，截至2009年4月，只有近50个非政府组织仍坚守灾区，而在地震初发时期，据清华大学非政府组织研究所估计，参与救灾的非政府组织有30万个左右。

四、我国非政府组织参与公共危机治理对策分析

（一）营造良好的社会环境，塑造非政府的良好形象

首先，加强非政府组织的相关法律法规是关键。规范的成文法律能为非政府组织奠定一个自由健康发展的法制环境，从宏观上对非政府组织参与公共危机管理进行指导，同时也可以加强对非政府组织的监督。使其获得的公共资源真正用于公民生活和危机处理中来，防止出现偏差。

其次，政府部门要注重对非政府组织的财务状况、公众评价等进行考察和监督。例如，政府可以为非政府组织建立诚信档案，根据实际情况设定诚信指标，并按照指标对每个非政府组织进行评分。同时，政府部门应当定期向社会披露非政府组织的有关资料，例如其资金筹集和使用情况等。

最后，非政府组织要积极通过各种媒体手段，向社会大众传播组织自身的目标和活动内容，以增强社会的认同感。在这个快速发展的信息时代，任何组织想要获得长足发展，必须立足于民，争取民意。舆论的导向对组织的影响越来越大。非政府组织在谋求自身发展和壮大的过程中，必然会面临管理等方面的不足或缺失，进而可能面临舆论的危机。对此，非政府组织要树立公关危机意识，用及时、坦诚的态度表明事实和组织对事件的处理方式，避免民众的恶性舆论，防止支持度的大幅度下降。

（二）加强政府的治理理念，实现政府与非政府组织的多元良性互动

首先，政府部门应当认清两者在公共危机治理中的角色，给予非政府组织相对独立的地位，以有权利自主管理自身事务。政府掌控着社会重要资源，在公共危机治理中占据主导地位。然而，为了有效应对日益复杂的危机治理事件，政府不应包揽一切业务，而应充分关注一切积极的社会力量。非政府组织在经历了汶川地震的抗震救灾工作后，自身得到了迅猛发展，业内人士甚至将2008年称之为“非政府组织元年”。政府组织应当转变传统理念，将非政府组织纳入危机协同治理的轨道中。

其次，两者应当建立长期合作、协同治理的协调机制。例如，政府与非政府组织之间可以成立由双方共同参与的协调管理部门，或是定期开展沟通会议，让两者有充分的了解，保持各方面的信息畅通。当危机来临时，两者应当迅速建立起危机联动机制，将双方计划相互衔接，从而有条不紊地应对危机。

国外应急救援中值得我国借鉴的是建立起信息共享的现代化信息管理系统。在这一系统下，通过核心信息网、政府公众信息网两个平台，各地区政府部门、众多非政府组织和公众有了充分交流的机会。通过三方的互动沟通，危机的协调治理得以进行。另外，这个信息管理系统还开设了外网平台，非政府组织可以借此平台与各国政府、国外非政府组织、相关利益集团取得联系。

（三）提升非政府组织自身能力素养

首先，非政府组织应当通过政府扶助和社会宣传，大力引进专业管理人才，制定系统的组织管理办法和相关纪律，建立有清晰的工作计划、明确的工作计划的管理体系，减少因管理能力的低下而导致的危机治理混乱。非政府组织须加大对组织成员服务能力的培训和志愿精神的培养。组织成员是组织发展的核心要素，唯有提高其业务能力和水平，才能真正彰显非政府组织在危机治理中的优势。非政府组织应当建立起其完善的人力资源管理系统，不能过多的依赖临时的志愿者，须形成较为稳固的人员结构。只有这样，在面临像汶川、玉树等巨大地震灾害时，非政府组织才能清晰熟练地进行工作上的协调。

其次，非政府组织可以将服务工作尽可能地社区化、社会化，在贴近大众的领域用实在的服务赢得社区、企业的尊重和支持。这样，既能提升组织的美誉度，在一定程度上增加非政府组织的资金来源渠道，又能在实践中锤炼组织成员的服务能力。

最后，我国非政府组织还应当寻求与国际组织的协作。国外的非政府组织已经形成遍布世界各国的庞大的网络体系，其发展较为成熟和完善，拥有强大的人力物力资源。我国非政府组织应主动与其取得联系，谋求合作，以弥补自身能力的缺陷与不足。

（四）建立全国性的非政府组织公共危机治理机构。当下，中国非政府组织虽然数量众多，但很多机构的发展力量依然很薄弱，缺乏充沛的人力和资金支持，也在一定程度上导致了非政府组织在地震救援重建中大多以短期规划为主。通过建立全国性的非政府组织公共危机治理机构，非政府组织可以在危机治理过程中，凝聚分散的社会力量，投入到关键的领域中去。例如，在地震的重建工作中，统一的非政府组织联合机构可以从全局出发，分析现有的众多分散资源，并进行统一安排和规划，真正将重建工作落实到位，也让灾区人民早日回归正常生活。在非危机时期，非政府组织可以将这个机构作为各个组织间学习交流的平台，协调各方工作，促进自身的进步和发展。而当处于危机时期，这个机构便可以统筹力量，用全方位的视觉进行工作规划和资源调配，以有效避免灾难发生时的混乱局面。

五、结语

在现在社会，治理问题变得愈加繁多和复杂，传统的政府单独运作已难行其道。尤其是在遭遇众多的公共危机问题后，政府应当意识到“自救”已难以高效地解决公共危机治理中的难题，寻求多方“共救”才是正确选择。非政府组织的发展是顺应时代发展的必然要求。虽然在“大政府、小社会”的传统思想的影响下，非政府组织遭遇了众多发展挫折，同时也由于社会和自身的诸多因素，非政府组织在公共危机治理中也存在着许多缺陷和不足，面临较大的治理困境。然而，民众不断提升的公民素养和政府的逐步简政放权也成为了我国非政府组织的发展契机。在近年来的地震灾害中，非政府组织在救援重建中发挥着举足轻重的作用，为灾区人民送去了关爱和温暖，彰显了中华民族和为一家的精神。非政府组织应当把握当前时代给予的机遇，努力克服成长过程中的腐败和缺陷，在公共危机治理中承担起其应有的责任，协同政府，促进社会和谐发展。

主要参考文献：

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［2］葛晓梅，何长江.转型期非政府组织参与公共危机管理的困境及其出路［J］.贵州社会科学，2011.1.

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［4］薛澜，周海雷，陶鹏.我国公众应急能力影响因素及培育路径研究［J］.中国应急管理，2014.5.

［5］马全中.非政府组织参与危机管理研究述评［J］.河南大学学报，2013.3.

湖南省社会科学基金项目：“完善我国非政府组织对食品安全”（13YBA164）；湖南省教育厅科学研究项目：“NGO在农村公共危机防范中的作用研究”（11C0647）

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