农村流动人口分布差异与人口城镇化道路选择——以吉林省为例

赫曦滢

（吉林省社会科学院，吉林长春，130033）

农村流动人口分布差异与人口城镇化道路选择
——以吉林省为例

赫曦滢

（吉林省社会科学院，吉林长春，130033）

为深入推进中国人口城镇化战略，选择以吉林省为例，以社会学为视角，选取收入、支出、务工年限、务工类型、平均工作时间、居住条件和社会保障享受情况等因子，比较研究了农村流动人口在吉林省特大城市、大城市、中小城市和小城镇的分布和从业生活差异，基于数据分析可见推进人口城镇化的优选之路是发展中小城市和乡镇，而非大城市。深层人口城镇化的政策配置重点是构建多层次的人口城镇化，建立完善的流动人口成本分担机制和基本公共服务，大力发展乡镇经济。

农村流动人口；分布差异；道路选择；吉林省

改革开放以来，城镇化在拉动经济持续快速增长的过程中扮演着举足轻重的角色。但是，以往的城镇化与传统的经济发展方式息息相关，因此规模城镇化的特点比较突出。以工业化为主导、以做大经济总量和承载投资为主要目标、以土地批租为重要手段的城镇化模式在推动经济增长的同时，也积累了产能过剩、资源浪费等诸多“城市病”。当前，推进城镇化建设已经成为历史潮流，聚焦当前中国城市发展的新条件和新需求，就要在适应人的发展需求提升城镇品质上下大功夫，城市能否适应全社会的需求变化，决定着城镇化质量的高低。

一、吉林省人口城镇化的总体情况

吉林省的城镇人口近年来有较大幅度的增长，且主要增长区域分布于中部地区。当前，吉林省的人口城镇化表现出不同于以往的特点，为制定人口城镇化政策提出了新的要求。

（一）吉林省城镇人口总体规模与分布

吉林省是一个传统的农业大省，农业人口的基数一直较大。1978年，吉林省的农业人口为1489.8万人，占全省总人口的70％，非农业人口仅占总人口的30％。随着人口的不断增长，吉林省的农业人口实际数量一直较为稳定，没有出现非常大的波动，到2010年年末仍然保持在1481.7万人的规模，与改革开放初期相比变化不大。但是，吉林省的城镇人口则发生了较大变化，成为人口增长的主要区域。从图1可以看到，吉林省的人口城镇化率从1980年的32.7％增长到2011年53.4％，从1980年到1995年是吉林省城镇人口增长最快的时期，1995年以后增长速度有所放缓。1995年到2000年，是城镇化率提高最快的时期。当前，吉林省的人口城镇化发展趋于平缓，城镇化率提升速度转慢，特别是2007年后，城镇化率增长均未超过0.5％，2010年与2011年甚至出现停滞现象。人口城镇化水平在全国的位次由2000年的第7位下降到2010年的第11位，如图1所示。

图1　1980年～2011年吉林省城镇化率和非农人口数量

吉林省城镇人口分布不均衡。全省56.27％的城镇人口分布在长春、吉林、辽源和四平四个中部城市，吉林省城镇人口主要分布在中部城市群。人口密度每平方公里超过200人的有长春市、四平市和辽源市；超过100人的有吉林市、通化市和松原市；其他地区均低于100人。

（二）当前吉林省人口城镇化的主要特点

1.城镇人口年均增长率快于农村和全省平均水平，但低于全国平均水平。

从人口的城乡分布看，2011年在全省常住人口中，居住在城镇的人口为1468.19万人，占53.36％；居住在乡村的人口为1281.22万人，占46.64％。城镇人口比2000年的1331.1万人增长了137.09万人，增长了10.3％，年均增长率为1％，比上个10年2.76％的增长率有所下滑，而且也低于同期全国总人口4.24％的年均增长速度。这表明吉林省的城镇人口增长缓慢。城镇人口比例高于全国平均水平3.68％，在全国31个省、自治区、直辖市中居第11位，比2000年“五普”时下降4位。可见，吉林省近10年以来城镇化发展速度低于全国，但由于城镇化的基础较好，在全国仍位于较高水平。

2.跨省流入人口较少，流动人口以省内跨市流动为主，流向主要是省会和中朝边境地区。

从流动范围来看，截至2012年年末，吉林省跨省流入人口为13.1万人，占全部流入人口的29.8％。但跨省流入人口最多的广东省、浙江省、上海市，流入人口规模已经分别达到2150万人、1182万人、898万人，与之相比我省的跨省流入人口较少，这也反映出我国区域间经济社会发展水平仍然存在较大差距。流动人口主要以省内跨市流动为主，流向主要为地级以上大中城市，省会长春市就吸纳了全部流入人口的近40％。其次，吸纳流入人口最多是延边朝鲜族自治州，占全部流入人口的28.2％。由于延边朝鲜族自治州是东三省沟通海内外的重要窗口，也是东北亚区域经济、人口和地理三个重心的交汇点，在联结亚、欧、美海陆运输格局中居于重要的枢纽地位，因此提供了较多的就业岗位。

3.吉林省城市吸纳人口能力较差。

城市吸纳人口的能力决定了人口城镇化究竟能走多远。城市吸纳人口的能力可以体现在以下三个指标上：一是经济发展水平；二是产业结构；三是生活消费水平。由表1分析可知，与人口城镇化发展速度较快的广东、浙江和上海相比，吉林省的经济发展水平滞后，第三产业占生产总值的比率有待提高，第三产业吸纳人口的能力还有很大的上升空间，城镇居民的消费水平处于全国的中下游水平。另外，受财政体制的影响，在绝大部分城市，尤其是中小城镇中，地方财政的投入能力十分有限，用于公共服务的资金严重紧缺，导致了城镇的社会公共服务配套能力较差，城镇整体功能处于低水平运行状态。从整体分析，吉林省城市吸纳人口的能力相对较差，这是长期以来各种因素综合作用的结果，面对人口城镇化发展的大趋势，吉林省应该根据自身特点和实际情况采取合理措施提高城市的人口吸纳能力（见表1）。

表1　2011年各省城市人口吸纳能力比较

4.城市农民工“回流”呈上升趋势，家门口创业提速乡镇建设。

受全球金融危机以及新农村政策的影响，近年来吉林省农民工“回流”趋势明显，据估算全省约有10％左右的农民工非正常返乡，这虽然是多重因素决定的，但最主要的还是经济因素。《中国统计年鉴2012》数据显示，2011年吉林省城镇居民家庭平均每人全年可支配收入为17796.5元，每人全年现金消费支出为13010.63元，相比之下吉林省农村居民家庭平均每人消费支出为5305.7元，农村的生活成本比城市低很多，尤其是教育、住房、医疗等支出明显低于城市，生活压力也小于城市。吉林省2011年农民人均纯收入排序前5名的乡镇人均收入均突破10000元，排名第一的前郭尔罗斯蒙古族自治县（简称前郭县）的人均纯收入达到了11531元，和城镇居民的可支配收入差距正不断缩小。

二、农村流动人口在吉林省的区域分布差异

流动人口融入城市的过程在不同规模和经济发展水平的城市会存在一定差异，以往的研究大多关注大城市的流动人口，而忽视对中小城市和小城镇的研究。本文希望通过对不同规模的城市进行分类研究，加深对城镇化一般规律和中国特色城镇化道路的认识，进而对引导流动人口向大中小城市和小城镇渐次转移提供有益的参考。由于对流动人口统计资料本身的限制，因此需要以实地调研资料为辅助，本研究采取了访谈+实地踏勘+调查问卷的调研模式，对吉林省全部的9个市州进行抽样调查，补充了公开出版资料的不足。

（一）吉林省农村流动人口的从业情况

对农村流动人口从业情况的调查项目主要包括：外出务工年限，每天的工作时间，以及务工类型等几个方面。流动人口的就业工作时间情况，可以从两个角度进行研究，一是外出务工的时间长短，另一个是每天的具体工作时间。从调查结果看，不同规模和经济发展水平的城市存在不同的特点。如表2所示，在所有的流入地中，特大城市中工作年限在8年以上的占到了近50％，而在其他规模的城市中工作年限在2～5年的最多，工作年限在5年以下的均超过了50％。可见，长春市是最早吸引流动人口的城市，随着经济的发展，中小城市及小城镇逐渐成为流动人口的选择。从每天的工作时间看，如表3所示，长春市的平均工作时间最长，达到了每天8.63个小时，其次是大城市、中等城市，平均工作时间最短的是小城镇。可见，工作时长与城市规模呈正比，城市越大工作越辛苦，城市越小，工作相对轻松。但值得注意的是各城市流动人口的平均工作时间均超过了8小时，处于超负荷工作状态。

表2　不同流入地的外出务工年限（年，％）

表3　不同流入地的每天平均工作时间对比

流动人口的务工类型反映了流动人口就业稳定程度和社会保障的享受程度，通过表4可以看到，城市规模越小享受到的合同就业比例就越高，各种保障的享受程度也越高，小城镇的合同就业比例为50％，而特大城市最少，仅为14.3％。无合同就业的比例在各类城市中均超过了30％，可见很多农村流动人口没有享受到劳动合同的保护，处于“裸体”打工的身份。同时，在兼职式临时工和无就业两项中，特大城市超过了50％，而小城镇仅为6.2％，可见城市越大工作的流动性和不稳定性就越强，城市越小工作越稳定，失业的比例较低。

在收入水平中，如表5所示，收入低于2000元的城市中，特大城市和大城市所占的比例最高，都达到了50％左右，2000～3000的收入水平中，呈现从特大城市到小城镇比例逐渐增加的趋势，也就是说收入在2000～3000元之间的人数也是随着城市规模的增大，逐渐增多。收入多于5000元的人中，特大城市比例最大。可以看出，吉林省的流动人口整体收入水平较低，特大城市和大城市的收入的整体水平反而没有中小城市和小城镇高，但是高收入的比例相对较大，说明特大城市农村流动人口收入差距大。

表4　不同流入地农民工的务工类型（人，％）

表5　不同流入地收入水平对比（元，％）

（二）吉林省农村流动人口的生活状况

生活状况作为引导农村流动人口流向的基本动因，在很大程度上决定其流动规模和方向。因此，本研究就吉林省农村流动人口的生活状况设计了专门调查，主要包括居住情况和支出情况。居住情况包括获得居所的途径和居住条件两项，支出情况有物质消费支出、教育支出、医疗支出和其他支出四个项目。调查的结果和理论预期有一定的出入。

表6所示的是各城市的支出情况，通过分别对各城市计算各项消费总和，可以看出在物质支出、教育支出、医疗支出和其他支出四个项目上，特大和大城市位居第一位，综合所占比例达到40％以上，分项支出所占比例也大都在40％以上，大城市的生活开销多于中小城市。

表6　不同流入地的支出情况（万元，％）

如表7和表8所示，特大城市中流动人口租房比例高达76.5％，而集体宿舍只占到0.1％，在租住房屋中大多数为平房，基础设施和周边环境都较差，可见在特大城市中居住条件较差、支出较高。在其他城市中，用工方提供集体宿舍的比例有所增大，很多城市已经超过了1/3，由于房价相对便宜，用工方支出成本低于特大城市，所以用工方更愿意提供优越的居住条件以吸引流动人口。在小城镇中工作的流动人口自己买房的比例在各城市中最高，他们更愿意长期留在小城镇工作和生活，成为新市民。

表7　不同流入地农民工获得居所的途径（人，％）

表8　不同流入地农民工的居住条件（人，％）

（三）吉林省农村流动人口参与社会保险情况

我国的基本社会保险制度由养老保险、失业保险和医疗保险组成；辅助社会保险包括工伤保险、生育保险、社会救济和社会福利项目。本调查选取了几个常见的社会险种进行调查，以评估当前农村流动人口享受的社会福利待遇。根据表9所示，当前吉林省农村流动人口各类社会保险的参保率普遍较低，其中参与新农村合作医疗的比例最大，但是新农合与城镇医保的总和还没有达到流动人口全面覆盖，医疗负担较重。其次，城镇养老保险的参保比例中小城市和小城镇相对较高，特大和大城市较低。再次，生育和失业保险的参保率各城市均低于10％，情况堪忧。

表9　不同流入地的农民工参与社会保险状况（人，％）

（四）主要结论

1.农村流动人口整体从业和生活状况堪忧，呈现“三高”、“四低”的特征。

通过对吉林省农村流动人口从业和生活状况的调查与分析，可以看到虽然近年来国家和吉林省着力改善流动人口的从业和生活条件，但是由于历史和社会的原因，大部分农村流动人口仍然生活在城市边缘，从业和生活存在诸多亟待解决的问题。当前，我国流动人口主要表现出“三高”、“四低”的特征。“三高”包括：第一，收入水平不断升高。2013年，吉林省农村流动人口人均月收入同比上涨30.1％。低收入群体数量逐渐减少，高收入群体数量不断上升，但由于医疗、教育、住房等支出攀升，流动人口的收入结余微乎其微。第二，劳动强度普遍高于城镇劳动者。农村流动人口的劳动时间普遍高于8小时，处于每天加班加点的高劳动强度状态。第三，“兼业”程度不断提高。吉林省有近60％的农村流动人口采取“农闲”时务工，“农忙”时种地的“兼业型”打工方式，在城市劳动力市场上始终表现为“兼业型”游击队。“四低”包括：社会保障覆盖率低，各类保险的参保比例均低于城镇居民；生活质量低，农村流动人口大多居住在设施不完善的各类简易单位宿舍、工棚，没有属于自己的私人空间，外出租房也得不到任何补助，处在为吃住发愁的境地；劳动合同签订率低，大多数农村流动人口仍处于无合同保障的“裸体”状态，如果出现劳动纠纷，利益很难得到保障；文化程度低，农村流动人口以初中文化程度居多，同时未经过劳动技能培训。

2.特大和大城市生活成本不断攀升，会进一步加剧劳动力的流失。

农村流动人口变“新市民”带来的成本不菲，为新市民提供管理和服务所需要的公共财政支出不断增长，而与此相对的，则是地方政府财政收入减少、银行借贷困难以及债务到期的几重难关，尤其是特大和大城市的财政不堪重负，这阻碍了新市民完全享受城市的平等待遇。当前，农村流动人口的住房、医疗、交通、子女教育、治安等问题在短时期内都无法彻底解决，而吸纳流动人口的很多产业，多是劳动密集型的低小散型，并没有真正固化劳动力，使之成为新的市民，也没有形成有效的消费和需求。所以，从长远来看，大城市劳动力的流失会进一步加剧，劳动力短缺的问题会日益明显。

3.中小城市更加宜居，农村流动人口的从业和生活条件普遍优于大城市。

据住房城乡建设部的调查显示，中小城市流动人口市民化支出的成本仅为特大城市的1/3，大城市的1/2，农民工市民化的平均成本在10万元左右。由此可见，在中小城市成为新市民的成本并非高不可攀，同时通过对吉林省的调查也发现，中小城市流动人口的收入水平与大城市接近，而生活成本则到低廉很多，工作条件和居住环境也大多优于大城市。随着中国城市的发展，公共服务均等化正在不断推进，大城市与中小城市的差距在不断缩小，想当然的认为大城市收入高，生活条件好，子女能接受最好教育的想法，其实只是很多人认识的误区。

4.农村流动人口市民化的最终出路是建设小城镇，“乡镇化”思想应得到重视。

面对大城市高昂的生活成本，最大的压力莫过于住房，而且是难以逾越的难题。生活成本低廉、居住便利的小城镇逐渐成为农民转户居住的首选。同时，我国农村人口大量向城镇迁移，导致许多村子成为“空心村”，土地浪费严重，基础设施建设成本高，公共服务水平低，基层财政负担重。因此，要大力推进“乡镇化”，尽快减掉村级行政机构，以乡镇为基点，合村建乡镇，做大产业，提供更多就业。

三、当前人口城镇化的道路选择

农村人口市民化是一个系统工程，必须坚持劳动力转移的政策不动摇；“以人为本”的原则，维护广大农村流动人口的合法权益，建立完善的流动人口成本分担机制，实现基本公共服务均等化；坚持因地制宜的原则，从吉林省省情及各地实际情况出发，建设多层次的城镇化；坚持统筹兼顾的原则，统筹城镇与农村协调发展，促进劳动力就地转移。

（一）坚持劳动力转移的政策不变

从吉林省人口城镇化的角度看，有三个方面可以进行考虑。第一，吉林省农村剩余劳动力转移。2010年吉林省三次产业从业人员比例为43.8∶20.2∶36，表明吉林省第一产业从业人员比例依然偏高，存在农村剩余劳动力向第二、第三产业转移的空间。同时，加快农村剩余劳动力转移还可以实现这一地区现代农业的进一步发展。第二是吉林省西部地区人口的转移。吉林省西部地区自然环境条件较差，人口压力较大，通过人口迁移可以进一步实现生态、环境的改善，促进旅游、林业等产业及特殊地区的经济良性循环。第三是从其他地区引入劳动力资源，这能够减低国内其他人口相对压力较大地区的压力。

（二）建设多层次的城镇化，坚持不同规模城市协调发展，促进农民工合理有序转移

根据相关统计，近年来流向大中城市的流动人口已经占到流动人口总数的2/3以上，除了给城市的管理和环境造成巨大压力以外，大城市给流动人口的发展空间也越来越小。从调查来看，大城市的收入水平并不比中小城市高，但是消费却远远高于中小城市及小城镇，同时居住条件和社会保障程度也不及中小城市及小城镇。因此，我们要改变以往将城镇化理解为发展大城市的片面思想，坚持发展分层次的城镇化，大中小城市和小城镇要协调发展。

（三）应该建立完善的流动人口成本分担机制和基本公共服务市民化

建立市民化成本分担机制，明确各方主体责任是当前户籍改革的主要任务。我国流动人口市民化是一笔很大的支出，需要明确中央政府、农民工输入地（城市）、来源地（乡村）、用工企业和农民工自身五个责任主体的具体分工，建立合理的成本分担机制。针对不同种类的城市公共服务产品，要采取有差异的转移支付与财政分担系统，逐渐将“以户籍作为判别享受权益与承担成本”的观念去除，而应形成以“谁受益，谁承担”的观念来明确主体责任，城市由于享受了更多的人口红利，理应承担更大的责任。农民工转变为市民的关键不在于户籍，而是享受同等待遇，基本公共服务均等化是当前流动人口市民化的重点。因此，要积极探索创新公共服务管理的新体制，重塑公共服务供给机制，同时实现顶层制度整合，促进服务标准城乡一体化，进一步扩大公共投入。

（四）大力发展乡镇企业和县域经济，促进农村劳动力就地转移

从城镇化的长远趋势来看，跨地区劳动力转移的成本较高，涉及的问题也较多，最合理的转移模式还是大力发展乡镇企业和县域经济，使农村劳动力能够就地转移。农村劳动力就地转移的好处显而易见，首先更容易被农民接受；其次，就业转移的模式也符合一部分农户兼业的需要。农民亦工亦农将是中国城镇化的一个长期趋势，从发达国家的发展看，即使已经实现工业化，兼业农户也在农户总量中占较大比例。因此，要抓好县镇企业发展，尤其是二三产业的发展，振兴县域经济。第一，对县域产业做合理定位，发展特色经济，扩大转移就业。第二，重视发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业和服务业。要大力发展资源开发、农副产品加工、纺织服装、玩具鞋帽等劳动密集型产业，合理引导农民进镇入区，发展餐饮、商贸、旅游、交通运输等服务业。第三，积极发展农业产品化经营。第四，积极发展小城镇经济。县域经济的发展离不开小城镇和村庄集镇的发展，要逐步形成以县城和有条件的建制镇为基础，有机联系的一般集镇和中心村的城镇体系。适时撤并小乡镇，重点扶持和发展中心镇，使中心镇成为人口和产业聚集的核心。

［1］吉林省统计局.吉林统计年鉴（1981-2012）［M］.北京：中国统计年鉴出版社，1981-2012.

［2］中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴（2012）［M］.北京：中国统计年鉴出版社，2011.

［3］中华人民共和国国家统计局.中国发展报告（2010）［M］.北京：中国统计出版社，2010.

C922

A

吉林省社科基金“中国城市社会空间的演进与治理研究”（2012BS034）

赫曦滢（1983-），女，博士，副研究员，研究方向为新型人口城镇化。