能源“宪章”或将消除体制雾霾

□ 李裬譞

能源“宪章”或将消除体制雾霾

□ 李裬譞

《能源法》是一部纲领性和政策性的法律，是能源行业的宪章。

《能源法》与《电力法》《煤炭法》有所不同，它不是一部具体化的法律；与《节能法》《可再生能源法》也有区别，不是立足解决某一个层面的问题而制定的专项法律。《能源法》是一部纲领性和政策性的法律，是能源行业的宪章。

内容反复修改

《能源法》从2005年启动立法，至今已有10年。2015年《能源法》（送审稿）对于2008年的送审稿重新梳理和整合。主要按照三个方面，将国家能源战略原则性规定写入总则；将能源战略规划、开发生产、供应消费、安全保障等按照产业链先后排序；农村作为特殊问题考虑；法律原则性与可操作性的问题兼顾，充分发挥原则的宏观指导作用。

《能源法》涵盖13个法律问题：（1）确立能源、能源资源、能源产业的战略、基础地位；（2）体现能源发展战略方针、战略目标；（3）确立能源资源国家所有权；（4）提炼能源发展基本政策；（5）体现能源战略与规划；（6）规范能源开发生产活动；（7）能源供应消费；（8）能源安全保障；（9）农村能源发展；（10）能源科技进步；（11）能源国际合作；（12）政府监督管理体系；（13）违法责任。与此同时，《能源法》拟建立10项法律基本制度：能源国家所有权制度、战略规划制度、开发生产制度、供应消费制度、能源安全保障制度、能源预测预警、农村能源制度、国际合作制度、监督管理制度、法律责任制度等。

《能源法》中对能源结构、规划投资、生产加工、传输销售、价格融资、储备进口等问题也做出明确规定。

能源法（征求意见稿）中第二章能源综合管理、第十章能源价格与财税在《能源法》（送审稿）中部分内容删除合并至其他章节。能源法（征求意见稿）第三章至第八章及第九章内容有较大调整。

监管部门明确化

能源法（征求意见稿）公布时，市场一度传言会成立能源部。这一传言主要因第二章能源综合管理章节的表述。而在今年的《能源法》（送审稿）中这一章节取消，部分内容合并至其他章节。

能源法（征求意见稿）的监管部门是国务院能源主管部门，《能源法》（送审稿）监管部门分为：综合监管部门和专项监管部门。其中综合监管部门就是国家能源局和国家发改委，专项监管是其他十几个部门。综合和专项监督各司其职。能源法（征求意见稿）中第二章拆分至第一章和第十三章。

强调国家所有权

《能源法》（送审稿）中，拟建立10项法律基本制度，其中能源国家所有权制度是这次的亮点。

我国的水能、潮汐能资源非常丰富，之所以没人投资，就是出于产权问题没有解决的缘故。《能源法》（送审稿）中对能源只强调国家所有权，而非强调经营权性质。

从实践上看，我国能源资源的国有性质对经营主体的所有制形式要求程度，在不同能源资源品种之间存在很大差异。要求的程度与该能源资源在我国的稀缺性程度存在紧密的联系。

某种能源资源越稀缺，国家就或隐或明地对相关经营主体的所有制形式要求越高，如石油、天然气；反之，某种能源资源稀缺性程度较低，国家则往往会放松对经营主体的所有制形式要求，如20世纪80年代中后期我国放松了对煤炭经营主体的所有制形式要求，对新能源经营主体的所有制形式则几乎没有要求。能源资源的国有性质似乎对其经营主体的所有制形式要求存在一定模糊。明确能源资源产权属性与经营主体所有制形式多元化的关系非常关键。

2011~2014年，国家对开发、经营主体性质的要求相对弱化。这主要表现在民间资本可以介入能源开发、油气输送、批发零售环节。

1.民营资本可参与页岩气竞标

2011年，页岩气正式被国务院批准为新的独立矿种，成为中国第172种矿产，不再受油气专营权的约束，允许民营资本介入。

□ 《能源法》必将对能源全产业链市场化改革起到引导作用。李晓东 供图

2.西气东输三线引入民营资本

2012年西气东输三线工程引入社会资本和民营资本参与建设，乃国内油气管道领域首创。

3.中国石化混合经营探索

2012年，国务院国资委发布《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》，鼓励和引导民资参与国企改制重组。2014年中国石化油品销售业务率先引入社会和民营资本实现混合经营。

而本次《能源法》将会对现有的能源市场格局进行法律上的追认。《能源法》确立的思路是，政府代表国家行使所有权职能，做好能源资源利用规划，通过公开市场招标向所有市场主体平等开放，增强能源资源利用的竞争性，提高国家在能源资源利用的收益分配分成比例。市场主体根据市场信号自主经营，政府监管市场主体完成招标义务和遵守能源资源开发规划。

能源价格与财税章节或将取消

《能源法》（送审稿）中，能源价格与财税章节并入其他章节，这不是能源法弱化能源价格市场化。《能源法》既要发挥国家干预的作用，也要考虑市场和社会的需求与作用。《能源法》是一部前瞻性的宪章，必然对能源全产业链市场化改革起到引导作用。

《能源法》在进一步改革矿产资源管理体制、流通领域的价格体制。主要如下：

一是改革矿产资源管理体制，对尚未开发的石油、天然气区块以及，页岩气、页岩油等非常规油气区块进行招标出让，价高者得，既可体现国家对资源的所有权，也可有效提高国内油气的供给能力。

二是改革流通体制，在油气批发、零售、进出口环节放开准入，允许各类经营主体进入，这将有利于我们抓住这一轮全球油气价格下降的机遇，加快结构调整的步伐。

三是对油气管网实行网运分离、放开竞争性业务的改革，对网络运输实行单独定价、单独核算。

（作者单位：卓创资讯）