创新经济发达镇体制释放改革红利

● 昆山市张浦镇党委、镇政府

创新经济发达镇体制释放改革红利

● 昆山市张浦镇党委、镇政府

2010年4月，江苏省昆山市张浦镇被中央编办等六部委确定为全国25个经济发达镇行政管理体制改革试点之一。2012年9月正式启动试点改革以来，张浦镇以破解经济发达镇体制障碍为核心，努力探索基层政府新架构和资源重组新方式，构建“前台+后台”的新机制，在基层治理体系和治理能力提升方面积累了新经验，探索了新路子。

（一）“一级政府”权责匹配。按照权责一致、能放则放的原则，结合实际需求和承接能力，昆山市分两批赋予了张浦镇879项与群众生产生活密切相关的县级经济社会管理权限，并以市政府文件的形式印发，明确镇政府是权限实施主体，增强权力下放的权威性和规范性，避免了权力“收”、“放”的随意性。根据近几年的实际运行情况，对一些接不住、用不好、不常用的权限进行梳理，经昆山市政府同意，从2014年10月起，停止行使191项执法权限，主要涉及燃气管理、农业投入品等。通过权力下放，有效解决了基层政府“权小”、“责大”、“力微”等共性问题，重构了张浦镇作为一级政府的基本功能。同时，扩权也带来了组织结构、管理体制、决策机制等系统性调整的连锁反应，倒逼基层政府自主决策、自我提高、自担风险。

（二）“一个主体”统筹资源。遵循精简统一效能原则，“一盘棋”统筹资源，统一调度、统一配置。一是统设架构，精简整合。构建“人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活”的新型基层政府架构。将原来5办2所7个事业单位及下属机构共34个单位进行“同类项合并”，组建了“一办七局一中心”9个职能机构（即党政办公室、便民服务中心、组织人事和社会保障局、经济促进局、建设与管理局、社会事业发展和管理局、财政和资产管理局、综合执法局、农村工作局），机构精简了约74%。同时，减少管理层级，撤销镇以下所设的2个办事处。原有的7个事业单位，不再实体运作，相关职能划归各办、局、中心。

二是统配编制，优化结构。在编制总量不增加的情况下，打破人员编制分属各单位的界限，将所有人员编制装进“同一筐”中，确保流得动；统一根据岗位职责对人员进行分类管理，统一办理事业性质人员的档案、流动、职称、继续教育等人事管理服务工作，变“身份管理”为“系统管理”，确保用得好；市级环保、安监、劳动、城管等驻张浦镇执法机构相关人员全部带编转入张浦镇，既解决了人员编制归属和管理问题，又解决了综合执法队伍的组建问题。

三是统筹人员，按岗择人。按照岗位需求，综合考量年龄、知识、专业结构，选拔有能力、能干事的同志到重要岗位。挑选年纪轻、学历高、能力强的工作人员充实到重要职能机构。改革后，全镇中层正职干部中，35岁以下占比提高了11%，全日制本科以上学历占比提高了9.5%。便民服务中心、综合执法局两个“前台”更是年轻化、知识化。其中，便民服务中心人员平均年龄只有29岁。

（三）“一枚公章”管好审批。在集中行政审批权方面进行尝试，成立“自主审批”中心。张浦镇便民服务中心代表镇政府统一履行行政审批和公共服务职能，所有行政审批只需“进一个门、到一个窗、盖一个章”。张浦镇便民服务中心创设的“政府授权、自主审批、审管分离、组团服务”模式，将审批服务事项涉及的事、职、人进行整合，集中各类行政审批和公共服务事项315项。

“政府授权”是指昆山市政府授权张浦镇政府审批服务权限，镇便民服务中心代表镇政府行使相关权限。“自主审批”完全区别于县以上行政审批模式，实现了“人、事、权”的统一。镇域内所有的审批服务事项全部进入中心；除派驻机构人员外，窗口其他工作人员全部为中心自有人员；张浦镇自有的行政审批和公共服务事项在便民服务中心受理并办结，无需到后台其他职能机构办理。“组团服务”则将审批服务事项分成了投资建设、生产经营、民生服务三大类，打破条线部门之间的界限，并在投资建设和生产经营两大类实行 “一口式”服务，将原本多个窗口的“外部流程”变成一个窗口的“内部流转”。投资建设“一口式”集中了发改、规划、建设、市政、燃气、环保、城管、绿化8个业务条线的60多项审批项目。建设项目从立项到竣工全环节一个窗口进、一个窗口出。投资建设组内部打破壁垒，分为受理组、踏勘组、审核组，环环相扣，流程再优化，时间比县以上压缩60%以上。生产经营“一口式”则只需到1个窗口、2个工作日即可领取“三证一章”（营业执照、组织机构代码证、税务登记证和刻制公章）。以职能整合、工作协同为核心的“一口式”服务，避免了窗口业务忙闲不均的问题，不仅让百姓办事方便快捷，还在一定程度上减少了权力寻租空间。“审管分离”就是将审批权和监管权分离。建立权力清单、流程清单、责任清单、制度清单“四张清单”，强化对每个节点、每个流程权力运行的制约和监管，确保权力透明、规范、高效运行，切实养成在法治轨道上用权、在纪律约束下工作的习惯。

（四）“一顶盖帽”综合执法。镇综合执法局作为承接执法职能的有效载体、社会管理的重要平台，代表镇政府统一行使县级政府下放的涉及城管、交通、教育、卫生等众多领域的行政执法权。将县以上的16顶“大盖帽”合并成1顶。变协调执法为直接执法，解决看得见、管不着的难题；变重复执法为集中执法，解决都能管、都不管的乱象；变突击执法为长效执法，解决轻监管、重处罚的顽症。比如，改革前某企业一年接待劳动、安全、卫生、环保等各类检查60余次，改革后每月1次例行检查包含了上述所有的检查内容，增强了系统性、关联性、协同性，有效减少了对企业的干扰，加强了监管，提高了服务质量。改革后，在控违拆违等老大难问题上，镇综合执法局借助各种执法力量整合的先天优势，真正形成了“组合拳效应”，避免了“一条马路多家管”、“一起违章几家罚”等现象。

（五）“一项机制”顺畅衔接。与县级以上政府部门集决策、执行、监督于一身的权力运行方式不同，张浦镇积极探索决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的“前台+后台”运行机制。“前台”为镇便民服务中心和综合执法局两大“窗口”，直接面对基层群众、企业和其他社会组织，开展行政审批、公共服务和综合行政执法；“后台”则是其他所有职能机构，履行政策指导、政令传递、监督问责等职能。在此基础上，建立健全“后台”机构与上级职能部门的工作衔接机制，确保信息共享、政令畅通；构建起“后台”与“前台”的协调沟通和制约制衡机制，如通过“一办七局一中心”联席会议制度、信息联动抄告制度、党政副职上一线制度等，做到了“前台”为群众服务、“后台”为“前台”服务，审批、执法同给力，深化改革一条心。同时，张浦镇对政府采购与招投标也进行了改革，建立镇级政府采购与招投标中心，挂牌在便民服务中心。采购权限是20万元，建设项目招投标权限为10万元，权限以上进入县级，权限以下全部进入中心；凡未进入中心履行规定程序的，一律不得进行财务报账；开发了政府采购与招投标专业网站，变“自行发包”为“网上公开邀标”；全面推行底价中标、二次下浮、摇号竞标。公开招投标杜绝了以往部门自行采购、直接发包的自由裁量权，最大限度发挥了政府资金的作用。

随着改革的纵深推进，张浦镇也遇到了一些前所未有的新问题。进一步深化改革，必须秉持创新思维，坚持实践导向，注重改革引领，通过顶层设计的完善和基层实践的探索，找到切实可行的解决办法。

一是不断提高“简政放权”的含金量。稳妥推进镇级层面简政放权相关工作，放、管、接并重。以“审批链条”为突破口，深化“一站式”办结服务，把“绘制最优流程图”作为常态性工作抓好抓实，整合流程断裂口，创优流程，完善、延伸审批服务链，增强项目审批集中度。有选择性地减少审批事项、环节、前置条件和层级，把部分事项的审批制改成核准制、备案制。能不批就不批、能简便就简便。在放权之外，更加注重分工和限权。“分工”主要是优化权力结构，形成部门间的合理分工；限权则重在限制不规范的政府权力，把权力关进制度的“笼子”，让权力公开透明运行。

二是继续完善“前台+后台”的运行机制。在机构设置上继续加大整合力度，做到纵不断线、横不缺项的“无缝衔接”。进一步释放“一人多岗、一岗多能”的体制活力，逐步建立科学合理、职责清晰、权责一致的行政管理体制。必要时聘请第三方，从制度层面理顺前后台关系，明晰“审批、监管、执法”各自职责边界。建立信息共享系统，确保“前台”与“后台”、各职能机构之间的信息交流与工作配合。

三是持续加大事中事后监管。推广“四张清单”建设，深化和拓展重要事项集体票决制等制度，加大决策监管，防范决策风险。建立以风险管理为基础的预防性制度体系，对违法违规者，严厉惩处，提高违法成本。充分利用现有的数字化平台，建立以随机抽查为重点的日常监督检查制度，建立横向到边、纵向到底的监管网络。鼓励公众尤其是利益相关方参与社会监督，提升公众的维权意识和自我保护能力。加强行业自律，依靠行业协会等社会组织强化事中事后监管。