养老金入市期待统筹破局

贺斌++吕天琳

8月17日，国务院《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称“《投资办法》”）的印发，预示养老基金投资管理改革正式启动。

养老金入市已成定局之后，如何实现养老金全国统筹被认为是当务之急。 但难点在于突破地方利益障碍。

30%基于更安全的考虑

刚刚颁布的《投资办法》对委托人、受托机构、托管机构、投资管理机构、养老基金投资、估值和费用、报告制度监督检查、法律责任等几个方面做了具体规定。

相比两个月前下发的征求意见稿，《投资办法》只在细节上做了一些修改补充，对于公众关注的投资主体、投资范围及入市的比例不超过30%等条款几乎没有做改动。

《投资办法》第6章中第37条明确，投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%。

在长期研究养老金的中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔看来，30%的规格是比较合适的。

“30%是基于一个更安全的考虑。与英美国家相比较，由于体制的不同，我国在养老金投资过程中主要采用了所谓的严格数量限制的规格，英美国家采用的是谨慎人规则。中国基于严格数量限制的规格，最主要的是限制比例，所以投资比例在30%以下是更合适更稳妥的规格。”

此外，对于养老金如何才能实现统筹亦是此次《投资办法》颁布后公众关注的焦点。养老金入市的关键在于省级以及全国层面上的统筹是否能顺利实现。近几年养老金统筹层次低，暴露出诸多现实困境。

2009年，中央高层就提出省级统筹，但六年过去仍没有实现，其中一个最重要的原因在于地方利益阻碍。

胡继晔告诉《中国新闻周刊》，以广东省为例，如果深圳是结余状态，韶关是亏损状态的话，那么前者就起调节余缺的作用。在投资的过程中，就会将深圳的一部分资金调节到韶关，但深圳不会同意。因此地方利益如何进行规制是需要解决的问题。

胡继晔建议直接把统筹部分改成社会保障税。“税是全国的一盘棋，既然是社会保障税的话，就解决了统筹的问题，反正全在中央财政手里。”

渐进式改革

近十年来，在中央高层担心养老金入市风险的同时，公众舆论也不断提出了质疑：“养老金是我们的养命钱，一旦进入‘跌跌不休的股市，谁来保障它的安全？”

同时养老金保值增值的压力也一直困扰着社保部门，养老金入市在试探中前行。

渐进式的地方试水养老金入市改革，难以解决全国性养老金快速缩水的危机。

2015年全国两会新闻发布会上，人社部部长尹蔚民提出，养老保险基金的投资运营按目前的规定只能买国债、存银行，年均收益率只有2%左右，没有跑赢CPI，处于贬值的状态。

从尹蔚民的发言可以看出，寻求养老金入市保值增值渠道已迫在眉睫。《投资办法》正式的发布实施，预示养老金入市改革终于加快步伐。

“不投资入市并不意味着养老保险基金就安全。”中国社会保障学会副会长、中山大学岭南学院教授申曙光向《中国新闻周刊》表示，长期以来，出于“保证基金安全”的考虑，国家相关政策严格限制了基金的投资渠道，使得基金收益率远低于市场收益率，也远远跟不上通货膨胀的速度，不利于实现养老基金的保值增值。同时，由于不能投资入市，养老保险基金的使用经常取决于地方政府官员的意志和选择，容易滋生腐败。

人社部数据显示，到2014年年底，全国基本养老保险基金累计结余3.5万亿元，其中城镇职工基本养老保险是3.18万亿元，城乡居民基本养老保险基金3800亿，经初步测算，可用于投资的资金量是2万亿元左右，如果按照《投资办法》规定，投资运营的养老基金30%可以投入股市，那就意味着6000亿资金将投入股市。

但养老金入市并非指全部投入股市。为了确保基金安全，《投资办法》确定了多元化的投资原则，明确基金投资产品有20多种，不能把“鸡蛋都放在一个篮子”里面。这些产品按照风险高低，可分为安全资产和风险资产。安全资产如银行存款、债券等固定收益类产品，而风险资产包括股票、证券投资基金等权益类的产品。此外，投资国家重大工程、重大项目、国企改制上市等，都将给予基金优先投资的政策。

在胡继晔看来，养老金只有投入实体经济中去，才能跟上实体经济的增长，而股市是最佳的渠道。但他同时指出，养老金入市是一项长期投资，不能只看股市短期的波动表现。养老金入市最好的方式就是“长期、定期、定投”，将个人每个月上缴的养老金按比例投入股市。通过长达30年到40年的投资，养老金能够将股市短期的波动涨跌的波峰和波谷“熨平”。

突破地方利益藩篱

“入市”固然为养老基金保值增值打开一扇门，但统筹层次低的现状对于养老金的投资管理来说是非常大的一个障碍

养老金由社会统筹和个人账户两部分组成，目前全国社会统筹部分的养老金资金池有1000多个，很难集中管理运营。由于还没有实现全国统筹，各省的情况不一，有的集中在省级管理，有的分散在市县一级，各地区之间无法横向调剂，各自为政，加剧了中国社保碎片化程度，从而导致社保制度不公平。

但这一现状有可能因《投资办法》的出台而得以改善。根据规定，委托人应制定养老基金归集办法，将投资运营的养老基金归集到省级社会保障基金财政专户。

“省级统筹最大的障碍在于结余部分差异化的调节，养老基金结余多的地方显然不愿意贴补结余少的地方。”胡继晔向《中国新闻周刊》分析认为，各省在细化配套制度时，应重点考虑资金归集时如何协调省内的矛盾，消除过于强调地方利益的体制机制。在此基础上，逐步解决全国统筹问题。

在这一点上，2015年年初与全国社保基金理事会签订1000亿元企业养老保险结余基金委托投资运营合同的山东省，其资金归集的经验或许能带来一些启示。

山东省人力资源和社会保障厅相关负责人向《中国新闻周刊》表示，截至2015年6月底，山东省养老保险基金结余总量达到2489.1亿元。其中，企业职工养老保险基金结余为1933亿元，存储在省、市、县三级。

8月24日，北京，人定湖公园晨炼的市民

“按照国家的要求，市、县级的基金要归集到省，由省政府统一委托运营。总的来看，我省委托资金的归集工作统筹协调比较顺畅。”该负责人告诉《中国新闻周刊》，养老基金投资收益按约定返还各地，也就是谁出资、谁受益，确保各地利益不受损失。另外，在制定基金归集方案时，充分考虑了各市基金的支撑能力，有较强支撑能力的，归集比例高一些；支撑能力相对偏弱的，归集比例则低一些。

这位负责人还表示，针对部分市担心基金归集会对当地经济发展产生不利影响的顾虑，山东省金融办、人社、财政、银行等部门采取提前通知准备、分期归集、银行系统内部资金调拨等措施，确保存贷比保持在合理区间，不会对金融系统流动性功能产生影响。“此外，我省企业职工基本养老保险实行省级统筹调剂制度，建立了基金上解下拨机制，一地出现养老保险基金入不敷出时，将通过省级调剂补助等措施予以解决，在这样一种制度模式下，各地就没有思想上的顾虑。”

山东省级统筹刚刚运行半年，尽管目前尚未发现问题，但立刻实现全国统筹还尚需时日。

8月28日，国务院新闻办政策例行吹风会上，人社部副部长游钧谈到统筹层次时，透露说下一步目标是全国统筹，具体方案人社部正在会同财政部等部门研究，争取早日推出，“这也是今年深化改革的一项重要任务。”

谁来操盘养老金

《投资办法》规定，受托机构是指国家设立、国务院授权的养老基金管理机构，目前符合要求的只有全国社保基金理事会一家。游钧表示“由其来做受托机构，主要是想尽快启动养老基金投资运营工作”。

这一做法遭到诸多质疑。“几万亿资金交给一个机构来投资？风险太大，也不利于监管，必须在统一管理机制与办法的前提下实行相对分散的投资管理，否则出了问题怎么办？”申曙光认为，这违背了市场竞争原则，“应该让多个经过严格审查、符合资质的机构参与招投标竞争，并设立投资收益的最低要求，实行保底招标；所有这些机构都必须具有类似保险公司偿付能力那样的保证保底收益能力”。

对于未来是不是还要成立另外一个受托机构的问题，游钧表示，社保基金理事会目前运营的资金规模很大，未来养老基金的规模也很大，而且必须是单独管理、集中运营、独立核算。所以，是否要成立新的机构，需要等社保基金理事会经营养老保险基金一段时间以后，几个部门再进一步的研究论证。

胡继晔认为，养老金的投资管理不应当交由地方分散投资，最好还是在中央层面统一进行投资，全国社保基金理事会成立15年来的经验已经证明这种做法是适当的。一方面地方分散投资可能存在寻租空间和腐败风险，2006年的上海社保案就是一例；另一方面，容易出现地方管理者倾向于投资当地企业的“地方保护”现象。“基金投资应当本着受益人利益最大化的原则，但是这个目标很容易被‘促进地方经济发展的目标误导，造成低效率投资。”

申曙光则认为，中国金融市场经过几十年的发展，已经有很多具备参与基本养老保险基金投资资格的机构，“现在需要做的是先制定一个标准，建立风险管理机制，然后按照标准在市场上寻找合适的机构参与竞争投标，这个必须小心谨慎。”