少数民族贫困县扶贫开发绩效评价的实证研究——基于时序主成分分析法的应用

焦克源，徐彦平

（兰州大学 管理学院，兰州730000）

JIAO Ke-yuan，XU Yan-ping

（School of Management，Lanzhou University，Lanzhou，Gansu Province 730000）

少数民族贫困县扶贫开发绩效评价的实证研究
——基于时序主成分分析法的应用

焦克源，徐彦平

（兰州大学 管理学院，兰州730000）

少数民族贫困地区由于其独特的自然条件和文化传统，一直是我国扶贫开发的重点和难点。通过梳理民族地区的扶贫政策和简要的文献综述，将《中国农村扶贫纲要》实施的2001—2011十年作为研究区间，从贫困基础、人文发展和生产环境三个维度来构建了少数民族贫困县扶贫开发绩效评价指标体系，并利用时序主成分分析法对扶贫效果进行了客观评价。结果表明，少数民族地区的扶贫绩效取得显著成效，特别是生存环境得到较大改善，但是扶贫绩效呈边际递减效应，与全国相比较，差距依然较大。

民族地区；扶贫；绩效评价；主成分分析

一、引言

少数民族的贫困问题一直是困扰我国社会经济发展的主要问题之一。在实施贫困县政策以来，党中央、国务院始终把少数民族地区作为扶贫工作的重点，给予高度重视和特殊扶持。在1986年首次确定国家贫困县时，一般地区的标准为人均纯收入低于150元，而民族自治地区放宽到200元，331个国家级贫困县中，少数民族贫困县141个，占42.6%。1994年国家开始实施《八七扶贫攻坚计划》，也对少数民族地区给予了特殊照顾，在全国592个国家重点扶持贫困县中，少数民族贫困县有257个，占43.4%。2001年制定新的《中国农村扶贫纲要》时，进一步加大对少数民族贫困地区的扶持力度，在民族自治地区确定国家贫困县（旗、市）267个（未含西藏），占全国贫困县总数的45.1%。西藏作为特殊片区，74个县（市、区）整体列入国家贫困县行列。2011年颁布的 《中国农村扶贫纲要（2011—2020）》再次把民族地区确定为重点扶持对象，民族八省区的贫困县数量占到232个。

近年来，少数民族的贫困问题引起了相关学者的普遍关注。李兴江等（2005）对甘肃少数民族地区扶贫工作取得成就和存在的问题、困难进行了定性描述和分析；郭佩霞（2009）指出了当前民族地区扶贫效果评估体系存在诸多不足，并提出应从项目有无、强化社会效益评价指标和增强评估体系的地区性、民族性等方面来构建评估体系；庄天慧等（2012）利用模糊评判法，通过构建西南少数民族地区反贫困综合绩效评价指标体系，对10个少数民族贫困县进行了实证评价；杜军林（2013）分析了西部民族地区反贫困的紧迫性，并根据贫困特点提出了相应的反贫困策略；向玲凛、邓翔（2013）通过梳理西部民族地区贫困现状及反贫困历程，建立协整方程，从实证角度分析了民族地区的经济减贫效应，表明经济仍呈现“亲富”式增长。从目前相关文献来看，国内大部分研究将重点放在了对民族地区贫困现状和问题的描述上，偏重于对某一特定民族区域减贫效果的评估，对全国范围内民族贫困县扶贫绩效的综合评价研究不够。因此，在现有研究基础上，鉴于《中国农村扶贫纲要（2001—2010）》的实施已经结束，而《中国农村扶贫纲要（2011—2020）》实施效果不明显，本文将2001年确定的少数民族贫困县作为研究主体，通过构建扶贫绩效综合指标体系，借助统计分析中的时序主成分分析法，对少数民族贫困县的扶贫绩效进行综合评价。

二、绩效评价指标体系的构建

在确定指标体系时，采用层次分析法（AHP），将影响扶贫绩效的指标体系进行分层系列化，即将有关因素按不同的属性自上而下的分解成若干层次［1］。首先确定要解决的问题是绩效评估，然后将与绩效评价密切相关的因素按照因素之间的相互影响和隶属关系进行分层聚类组合，建立递阶层次结构，最后对这些因素相对重要性给予评判，形成一级、二级评价指标。

在层次分析法的基础上，借鉴联合国测定贫困程度指标“人类发展指数（HDI）”三要素（寿命、知识和生活体面程度）的内容，参照我国农村全面建设小康社会的指标体系，结合少数民族贫困县的现状、特征和扶贫政策实施的内容，将贫困基础、人文发展和生存环境三大子系统作为绩效评价指标体系的一级指标。根据需要再把各子系统拓展为十五个二级指标，构建了一个系统的、多层次的扶贫绩效评价指标体系。表1列出了一级指标与细化后的二级指标。

表1　少数民族贫困县扶贫开发绩效评价指标体系

三、时序主成分分析在扶贫绩效评价中的运用

1.时序主成分分析法概述

时序主成分分析法是时间序列法和主成分分析法的有效结合。主成分分析法采用降维的思路，将多个指标化为少数几个相互无关的综合指标，从而在不丢失主要信息的情况下，简化统计数据之间的关系。时序主成分分析法是在主成分分析法的基础上，以一个综合变量来取代原有的全局变量，同时描绘出系统的总体水平随时间的变化轨迹［2］。在主成分降维的过程中，系统会自动生成各个主成分的权重，避免了人为因素的干扰，保证了最终评价结果的客观性、科学性。本文正是借助此方法对少数民族贫困县的扶贫综合绩效进行系统评价。

2.少数民族贫困县扶贫绩效评价的实证分析

主成分分析法要求样本个数大于指标个数，但本研究中样本数是9个，而指标为15个，因此需要首先借助主成分分析法对二级指标数据进行一致化处理，提取主成分，使指标数少于样本数。然后，对提取的一级指标进行二次主成分分析，得到各子系统的历年得分。最后，借助时序分析法构建序列图来反映少数民族贫困县的综合绩效得分情况。本研究中的数据主要来源于2003—2011年《中国农村贫困监测报告》，少数民族贫困县中2002年 “有卫生室村比重”和2003年“粮食生产总值”数据是根据历年的平均增长率算出。

（1）指标体系中的X13、X15、X23、X35是逆向指标，为了保证结果的准确性，通过取倒数法将逆向指标正向化。然后对各个评价指标进行标准化处理，以消除量纲和数量级的影响。标准化后的数据用ZXij表示，代表第i个子系统的第j项指标。

（2）对二级指标提取主成分。在对各子系统提取主成分时，主成分的累计贡献率必须大于85%。根据这一原则，我们从贫困基础、人文发展和生存环境三个子系统中分别提取2个主成分，以保证提取的主成分能够充分解释原始变量的相关信息。为了便于区分，分别命名为F11、F12∶F21、F22∶F31、F32。

（3）利用SPSS17.0进行主成分分析，得出了各子系统评价指标的特征值、贡献率、累计贡献率和成分矩阵等。通过特征值和成分矩阵计算出特征向量，即各主成分线性表达式系数Uij（Uij代表第i个子系统的第j个主成分的特征向量）。U=P/SQRT（λ）（P代表成分矩阵，λ代表特征值），各子系统主成分综合模型为Fi=a1Fij+a2Fij（a代表主成分的贡献率）。

以贫困基础子系统为例，提取的主成分表达式为：

图1　民族地区子系统绩效评价值

然后利用主成分贡献率计算出贫困基础子系统的综合评价模型，F1=0.749*F11+0.196*F12。人文发展、生存环境子系统的计算方法相同，其综合评价模型分 别 为F2=0.833*F21+0.160*F22，F3=0.815*F31+ 0.146*F32。借助时间序列法，以综合评价值为基础，绘制出三个子系统的绩效动态时序图，如图1。

表2　少数民族贫困县特征值、方程贡献率、累计贡献率、成分矩阵和特征向量

（4）在计算出历年各子系统综合评价值的基础上，进行二次主成分分析，从三个子系统中提取主成分作为最后历年扶贫综合绩效评价值。计算步骤同上。综合评价模型F少数=0.966*（0.572*ZF1+.583*ZF2+.577*ZF3）。为了与全国贫困县进行对比分析，在此按照上述步骤，通过主成分分析，得出了2002—2010年全国贫困县扶贫综合绩效评价值，用F全国表示。最后分别绘制出了少数民族贫困县、全国贫困县的扶贫开发绩效动态发展的时序图，如图2。

3.结果阐述

本文借用时序主成分分析法对全国少数民族贫困县的扶贫绩效进行了阶段性的评价，上图反映了2002—2010年间的整体扶贫绩效。

表3　各系统历年绩效评价值

图2　少数民族地区与全国扶贫县绩效评价值

（1）图1反映出相关子系统对综合扶贫效果的实现起到正向作用，正是在三个子系统的相互作用下，才促成扶贫绩效的不断提高。在三个评价指标体系中，2001—2009期间，生存条件的改善幅度是最大的，波动幅度小，其次是人文发展、贫困基础。其原因在于：扶贫开发初期国家主要投资于贫困县的基础设施建设，使得“四通率”、住房面积等大幅度提高，扶贫效果呈现快。而人文发展相对其他子系统来说，属于较高层次的发展，在生存环境相对完善的情况下，国家才开始给予重点支持，发展缓慢。少数民族地区受到客观环境的制约，贫困的深度深，扶贫难度大，难以通过单一的救助政策引导实现脱贫致富，贫困基础仍然厚重。在经济发展前提下，呈现快速增长状态。当基础设施完备后，生存环境发展速度放缓，贫困基础、人文发展增幅较大，体现在2010年子系统变化中。

（2）从图2中可以看出，少数民族贫困县的扶贫绩效整体呈不断上升趋势。贫困状况得到一定程度的改善，扶贫开发取得历史性的新跨越。这主要是由于《中国农村扶贫纲要（2001—2010）》颁布实施，加大了对少数民族贫困县的扶贫政策和资金倾斜，使民族地区获得优先发展的条件。

（3）与全国贫困县比较，少数民族地区扶贫综合绩效还存在一定差距，略低于全国贫困县水平，仍需要国家加大扶贫力度。从增长幅度比较来看，在2007年前，少数民族贫困县绩效的增长幅度基本高于国家贫困县，2007年后，增长幅度低于国家贫困县。这主要是由于少数民族地区底子薄，更加落后，在国家扶贫政策的帮扶下，民族地区贫困县比全国贫困县获得了更多发展优势，扶贫绩效增长幅度大。但是在中后期出现扶贫边际效益递减现象，表明少数民族贫困县发展遇到瓶颈，扶贫难度越来越大。而全国贫困县绩效增长处于相对稳定状态。

四、少数民族地区扶贫绩效评价的反思

从扶贫绩效分析的结果来看，尽管少数民族贫困县的贫困落后面貌等得到明显改善，扶贫绩效取得显著成果，但是民族贫困县的扶贫任务仍然十分艰巨，生态贫困、因病返贫等现象逐渐凸显，成为今后反贫困的重点和难点。主要表现在以下几方面：

1.贫困面广，贫困发生率依旧高。少数民族地区自然条件恶劣、文化习俗落后，长期处于封闭的自然状态下，抵御自然灾害的能力不足。生产方式单一，仅以农业或畜牧业为主，处于“靠天吃饭”的原始生活状态，因病致贫、因病返贫率高。尽管国家出台了一系列扶贫措施来缓解民族地区的贫困现状，但是贫困面广依然是制约少数民族地区发展的主要原因。民族地区的贫困程度远高于全国平均水平和国家贫困县平均水平，从2010年的贫困发生率来看，比国家贫困县（8.3%）高2.2个百分点，比全国平均水平（2.8%）高7.7个百分点［3］。且随着扶贫进程的推进，贫困人口不断向民族地区集中。

2.贫困人口自我发展能力不足，社会保障欠缺。长期以来，我国对贫困地区以“救济式”的输血扶贫为主，主要通过政府兴建基础设施和直接给予物质救济来帮扶贫困人口，这种方式可以在短期内缓解贫困现象，解决温饱问题，但是容易使贫困人口产生“等、靠、要”的惰性思想，缺乏自我脱贫的意识。自我发展能力不足、社会保障不健全，不仅无法从根本上消除地区贫困，而且也是贫困人口返贫的一个重要因素。尽管在《中国农村扶贫纲要（2001—2010）》实施期间，国家将农村社会保障作为政策关注的重点，民族地区参加新农合的农户比例也从2005年的20.9%上升到2010年的93.9%，但是在经济发展水平低、资本积累受限、产业结构不合理等的限制下，少数民族贫困地区的社会保障还面临严峻的挑战，最低生活保障、医疗救助、灾害救助等措施不能够有效地应对贫困人口面临的各种风险，社会保障服务平台建设滞后。特别是少数民族地区多处于自然条件恶劣，灾害频发地带，容易受到灾害、疾病、价格变动等各种风险的影响。在社会保障欠缺的情况下，任何风险的发生都可能使已经脱贫的贫困人口再次陷入贫困境地。据统计，每年的贫困人口中约有2/3在下一年会脱贫，同样，下一年的贫困人口又有2/3是新返贫的人口［4］。

3.扶贫主体单一，农户社会参与度不足。随着扶贫进程的不断推进，我国逐步形成了以政府为主导，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。但是除政府主导外，其他社会力量未能够充分发挥其在少数民族地区扶贫中的作用，扶贫范围和投入都十分有限。相关数据显示，在所有的扶贫投入当中，政府投入占到80%以上。而少数民族地区的扶贫项目具有投资大、风险高、收益小的特点，在政府的优惠政策宣传、实施不到位的情况下，参与扶贫对非政府组织的吸引力不足，其参与热情、积极性不高。

政府在扶贫中扮演全能的角色，制定扶贫计划、划分贫困标准、决定扶贫资源的分配和资金的流向。政府系统内部自上而下的政策执行机制，缺乏贫困人口表达自身利益诉求的途径，且贫困人口参与扶贫决策的意识不高。这种情况容易导致国家投资的扶贫项目脱离民族地区实际情况，资源配置效率低下或无效，致使扶贫没有起到真正的作用。同时，政府过度主导扶贫，监督体系不健全，而贫困人口难以介入对扶贫活动的监督，政府扶贫行为容易异化，挪用扶贫资金贴补行政经费的现象时有发生，降低了贫困人口对政府扶贫的信任。

此外，民族宗教问题错综复杂，形成一种特有的贫困文化。人类学家刘易斯最早将贫困视为一种文化现象，他认为：穷人对社会主要制度存在背离和失调，具有一套习惯的行为规范和价值观［5］。贫困地区的居民处在相对封闭的环境中，形成了愚昧落后、不思进取、消极无为的“宿命”心理。他们对于自己的生存状态非常满意，因此，缺乏改变落后状况的进取精神，仅仅依靠救助来解决温饱。

五、绩效改进的对策与建议

通过对《中国农村扶贫纲要（2001—2010）》实施期间少数民族贫困县的扶贫绩效进行全面客观的分析和系统的评价，考虑到当前民族地区贫困的现状，为了实现十七届三中全会提出的“2020年绝对贫困现象基本消除”的扶贫开发目标，促进社会主义新农村建设，加快全面建成小康社会的步伐，需要找寻改善和提高少数民族贫困县经济社会跨越式发展的有效措施。

1.突出少数民族地区特色，实施差异化扶贫战略

伴随着扶贫开发进程的加快，扶贫难度逐渐增大，减贫速度趋缓，特别是少数民族地区由于其独特的地理环境条件、人文特色、宗教信仰和风俗习惯等，致贫原因错综复杂。在面临生产发展与传统文化保护、旅游与环境污染等多重挑战下，传统的扶贫模式如小额信贷、异地搬迁、产业扶贫等难以在少数民族地区有效发挥作用。因此，为了使民族地区尽快脱贫致富，同时保留民族地区自身文化传统，需要以“可持续发展观”为指导，因地制宜，充分利用当地的资源优势和文化传统，创新扶贫机制，实施差异化扶贫战略。如在贵州、云南等地，可以借助独特的喀斯特和少数民族传统文化的优势，因地制宜地进行生态重建，发展特色民族旅游经济，以旅游产业转型推动黔、云等地区脱贫致富［6］；而对于内蒙古等少数民族草原地区，要注重对环境承载力的保护，在原始畜牧业发展的基础上，积极调整农业产业结构，大力推动畜牧产品的深加工。与市场经济接轨，以市场需求为导向，实行产业化经营，提高农畜牧产品的商品化率。

2.加大人力资本投入，提高贫困人口自我发展能力

美国经济学家舒克茨开创性地提出了人力资本理论。他认为人力资本是指凝聚在劳动者身上的知识、技能和劳动能力的综合体，它比物质资源在社会生产中所起的作用更大，是一切生产资源中最重要的资源［7］。因此，在扶贫开发中，要注重人力资本的积累，提高贫困人口自我发展能力。

政府通过扶贫项目的开展、资金的投入，改善了民族贫困地区居民的生产生活条件，贫困率不断下降。但是人文发展环境的改善稍显落后，特别是人力资本的投资不足，未能够改变贫困文化和提高自我发展的能力。为了改善目前状况，政府需要转移投资重点，首先，通过基础教育投资提高教育水平。改善办学环境和教师工资待遇，留住教育发展人才；加大基础教育宣传力度，消除轻视教育的旧观念；因地制宜，创新办学模式，提高儿童在校率。其次，大力开展职业技能和农业实用技术培训，提高贫困人口的自身素质和劳动技能，为劳动力转移和农业稳定增收打下基础。通过人力资本的投资，能够转变贫困人口的思想观念，促进自我发展意识和参与意识的觉醒。同时，政府要赋予扶贫对象参与扶贫的权利，使扶贫对象积极参与到扶贫政策的制定、政策执行的监督中来，由扶贫被动的接受者变为行动的主体，提高扶贫工作的可持续发展性，降低返贫率［8］。

3.坚持政府—非政府组织合作的扶贫机制

我国的扶贫开发是一种典型的以政府行政推动为主导的自上而下的治理结构。在当前的经济结构中，市场经济作为一种“趋利避害”的竞争性经济，发挥着优胜劣汰的作用，物质资本和人力资本都流向了具有优势地位的地区，致使民族贫困县无法享受到经济发展带来的成果。同时贫困地区底子薄，自我发展能力不足，需要政府主导来调节资源配置。但是政府被视为“必不可少的恶”，仅依靠政府扶贫还存在一些弊端和问题。扶贫主体从政府“包办”向关注市场、“政府-非政府组织”合作转变成为必然趋势。

非政府组织参与扶贫活动具有诸多优势，可以有效弥补政府主导扶贫的弊端。在参与扶贫的过程中，非政府组织能够深入实际，充分了解贫困人口的现实需求，并针对性地开展扶贫工作，使扶贫瞄准的精确度提高，避免了扶贫资源的低效率使用和浪费。因此，合作扶贫的过程中，鉴于扶贫活动“风险大、收益小”的特点，政府要为非政府组织提供制度性的供给，明确非政府组织在扶贫中的地位、作用和运作方式，创造参与扶贫的良好政策环境和投资环境，鼓励其积极参与扶贫实践。

4.健全社会保障系统，构建扶贫开发防护体系

社会保障体系不健全是扶贫对象脱贫效果不显著，返贫率高的重要原因。正如阿马蒂亚·森提到“当饥饿现象发生时，社会保障系统尤为重要，英、美国家之所以能够避免饥荒，就在于建立了完善的社会保障系统。”［9］因此，坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，建立健全少数民族贫困县社会保障体系，乃是有效化解贫困、巩固扶贫效果的重要举措。

首先，鉴于贫困地区落后的经济条件，应该将社会救助如“低保”、“五保供养”等作为主要的制度安排，实行分类救助，以解决特困群体的基本生存问题。其次，现阶段少数民族地区的养老和医疗保障成为了关注的重点，但目前参保的大多数是民族地区的富裕群众，“大多数农民仍游离在社会保障之外”。因此，政府要多方位筹集资金，根据民族地区自身特色来继续完善养老保险和新型农村合作医疗保险，切实解决老年人的贫困问题，提高医疗保险的给付水平与报销比例，使贫困人口真正享受到社会保障作为“安全网”的作用。

此外，社会保障服务平台建设滞后，存在“职能不完善、队伍力量弱、服务能力不足、网络不健全”等问题［9］，调整、精简社会保障经办机构设置，避免“多头管理”、职能“碎片化”问题；重视干部队伍的建设，制定科学合理的考核方式；加快信息化平台发展，提高政策执行效率；推动社会保障立法步伐，实现规范化运作。

［1］郑照宁，武玉英，包涵龄.用鱼骨图与层次分析法结合进行企业诊断［J］.中国软科学，2001（1）：118-121.

［2］万伦来，干俊峰.基于 Matlab的时序全局主成分分析方法及应用［J］.华东经济管理2010，（1）：150-153.

［3］国家统计局农村社会经济调查司.中国农村贫困监测报告（2011）［R］.北京：经济科学出版社，2011：62.

［4］郑志龙，丁辉侠等.政府扶贫开发绩效评估研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2011：260.

［5］鲁建彪.关于民族贫困地区扶贫路径选择的理性思考［J］.经济问题探索，2011（5）：150-154.

［6］庄天慧，张海霞等.西南少数民族贫困县反贫困综合绩效模糊评价［J］.西北人口，2012（3）：89-93.

［7］（美）西奥多.W.舒尔茨，论人力资本投资［M］北京：北京经济学院出版社，1990：1-3.

［8］汪三贵.第三届贫困与扶贫政策研讨会综述［J］，农业经济问题，2003，（4）：76.

［9］（印）阿马蒂亚·森.贫穷与饥荒［M］.北京：王宇，王文玉译.北京：商务印书馆，2001：188.

［10］刘大宁.关于北方民族地区社会保障体系建设的探讨［J］，黑龙江民族丛刊，2013（5）：73-77.

The Empirical Research on Poverty Alleviation Performance Evaluation of the Minority Poverty Counties：Based on the Principal Component Analysis Method

Due to the special natural conditions and cultural traditions，minority poverty counties are always the key and difficult areas for poverty alleviation and development.Based on the anti-poverty history of minority areas and a brief literature review，we choose 2001-2010 as the research range，which the“China’s rural poverty and development program”was implemented.And this paper also constructs the poverty alleviation performance evaluation index system from the poor basis，human development and living condition.By taking advantage of the principal component analysis method to evaluate the effect of poverty alleviation objectively，it is found that the poverty alleviation performance of the minority poverty counties obtained remarkable achievements，especially the living condition.But the performance presented boundary decreasing effect，compared with the national average，the gap was bigger.

Minority counties；Poverty alleviation；performance evaluation；Principal component analysis

JIAO Ke-yuan，XU Yan-ping

（School of Management，Lanzhou University，Lanzhou，Gansu Province 730000）

C913.7

A

1007-0672（2015）01-0091-06

2014-05-06

焦克源，男，甘肃武山人，兰州大学管理学院教授，研究方向：社会保障政策分析与地方政府管理。徐彦平，女，山西定襄人，兰州大学管理学院2012级行政管理硕士研究生，研究方向：社会保障政策分析。