开放抑或保守——广东省户籍迁入政策松紧度研究：1990—2013

杨俊峰

（广东警官学院治安系，广州510230）

开放抑或保守
——广东省户籍迁入政策松紧度研究：1990—2013

杨俊峰

（广东警官学院治安系，广州510230）

衡量广东省户籍迁移政策是否趋于宽松，应主要依据户籍迁入政策的实际效果进行评价。分析广东省1990-2013年户口迁移时序数据以及2012年横截面数据后发现，从开放走向保守，是1990-2013年广东省户籍迁入政策的总体趋势。与总体趋势相异的是，针对省外人口的户籍迁入开放度低位提升，珠三角地区相对开放，个别地市开放度较高。户籍迁移政策自身限制性的强化是造成保守结果的主要原因，应扭转户口迁移政策的保守趋向，省外求增量、省内调结构，以“人的城镇化”为导向完善户籍迁移制度改革。

广东；户籍迁入政策；松紧度

一、问题与假说

大众倾向于认为，近年来我国户籍迁移政策的限制性逐步降低，非户籍人口的入户门槛不断降低，户籍迁移越来越容易。然而，这一认识是否客观准确，尚需验证。

何英华（2004）用“户籍制度松紧程度”概念描述上述问题，认为在给定个人特征的情况下，政府发放户口的概率可以衡量户籍制度松紧程度。理由在于，个人户籍迁移的状态由个人和政府双方联合决定，实证研究表明，个人迁移意愿大大高于政府发放户口的概率，因而在各地移民获得户口的概率主要还是由政府决定。我国不同省份的户籍制度松紧程度存在较大差别，从户籍制度从紧到松排列，上海最紧，广东位居全国第六，北京处于中等水平，黑龙江、青海、宁夏和新疆的户籍制度最松［1］。

与“松紧程度”类似，开放度、迁移难度也是描述户籍迁移容易程度的常见概念，然而，这些概念的实证研究成果也较少。因而，简单断定我国近年来户籍迁移越来越容易、开放，缺乏实证支撑，本文拟以广东省作为研究样本，从分析广东省1990—2013年的户籍迁移数据入手，对这一问题进行探讨。

我国户籍迁移政策的松紧度，主要取决于户籍迁入政策的松紧度。本文研究思路与何英华类似，从迁移意愿和迁移结果两个方面对户籍迁入政策的松紧度进行衡量，具体而言，一是流动人口是否具有强烈的迁移意愿，二是流动人口实际迁移数量及比例变化趋势。针对前一个问题，姚婷（2013）等关于全国及25个省份农民工迁移意愿的研究表明，半数以上农民工具有迁移意愿，新生代农民工的迁移意愿高于老一代农民工［2］。蔡禾、王进（2007）对农民工永久迁移意愿的研究表明，来自广东省内的农民工迁移意愿高于来自省外的农民工，前者的偶值为后者的1.6倍［3］。因此，本文认为，在迁移意愿强烈的前提下，对户籍迁入政策松紧度的判定主要取决于迁移结果。

本文从分析1990—2013年广东省户籍迁移时序数据与2012年广东省横截面数据入手，从现实数据层面分析近年来广东省户籍迁入状况的变化趋势，从而对广东省户籍迁移政策的松紧度做出研判。本文数据来源于广东省公安机关户籍统计资料。

二、时序数据分析

本文以1990—2013年广东省户口迁移时序数据为基础，通过迁入人口数量、迁入人口数量占全省年末总人口数量比例、迁入人口数量结构、省外迁入人口数量占迁入人口数量比例四个指标进行分析。

（一）全省迁入人口数量

统计数据显示，1990—2013年，广东省年末总人口数量持续增长，由6246万增加至8759万，增长曲线接近线性形态，年平均增长率为1.48%。然而，在年末总人口数量持续增长的同时，迁入人口（包含省内迁入人口与省外迁入人口）数量却未同比例增长，且呈总体减少趋势。1990年以来，全省迁入人口数量的高峰期定格于1992—1994年，之后除1997、2004、2006三年接近高峰期数据外，其余年份全省迁入人口数量均处于100万/年的水准。从趋势线角度来看，全省迁入人口数量自1992—1994年后总体处于下降通道，且在近几年来（2009—2013年）降到二十多年来的最低水平（见图1）。

图1　1990—2013年广东省迁入人口数量

（二）迁入人口数量占全省年末总人口数量比例

1990—2013年，全省迁入人口数量占年末总人口数量比例处于1.09%—2.40%区间范围，比例均值为1.54%。从趋势线角度而言，1992—1994年高峰期后，该比例呈现总体下降趋势，与全省迁入人口数量的变化趋势一致（见图2）。

图2　迁入人口数量占全省年末总人口数量比例（1990—2013）

（三）全省迁入人口数量结构

从迁入人口数量结构来看，省内迁入人口一直占据全省迁入人口多数，1990—2013年，省内迁入人口数量占全省迁入人口数量的比例位于58.97%-86.06%区间范围，与之相对应的是，省外迁入人口数量占全省迁入人口数量的比例位于 13.94%-41.03%区间范围。其中，省内迁入人口数量的变化趋势，与全省迁入人口数量的变化趋势高度契合。

奇特的是，这一期间，省外迁入人口数量的变化趋势却与全省迁入人口数量的变化趋势毫无相似之处。尽管从数量和比例上处于相对少数地位，然而，20余年来，省外迁入人口数量却实现总体增长。1992—2002年间省外迁入人口数量保持在20万/年水平，2004—2013年一跃增加至40万/年水平（见图3）。

图3　1990—2013年广东省迁入人口数量结构

（四）省外迁入人口数量占迁入人口数量比例

从省外迁入人口数量占全省迁入人口数量的比例来看，20余年来呈现总体增长态势，其变化趋势与省外迁入人口数量变化趋势相若。尤其是2004年以来，该比例稳步走高，2011年达到最高，为41.03%，说明近年来广东省迁入人口的来源结构发生较大变化（见图4）。

图4　省外迁入人口数量占迁入人口数量比例（1990—2013）

三、横截面数据分析

本文选取2012年广东省内21个地市户籍迁移数据做横截面分析。之所以选择2012年这一较近而非最近的年度作为分析对象，主要是基于如下考虑：2012年下半年十八大、2013年十八届三中全会召开之后，我国户籍迁移政策发生了较为显著的变化，为规避新政策对分析结论产生干扰，选择2012年数据分析更为合适。虽然分析结果显示，2012、2013年的情况差异并不显著。

（一）全省各地市迁入人口数量

从2012年全省各地市迁入人口数量角度而言，总量在2万人水平的地市有11个，4万人水平的地市有5个，6万人水平的地市有2个，14万人水平的地市有2个，深圳市最多，将近18万。数据显示，年迁入人口数量与该地市在广东省内的经济发展水平、地理区位并无直接相关关系。珠海市、中山市、东莞市、佛山市四个珠三角地市，年迁入总量均仅2万人左右。而湛江市、揭阳市、梅州市、茂名市等非珠三角地市的年迁入人口总量，则遥遥领先于前述珠三角地市（见图5）。

图5　2012年广东省各地市迁入人口数量

（二）全省各地市迁入人口占年末总人口数量比例

从各地市迁入人口占年末总人口数量比例来看，2012年广东省 15个地市的比例低于全省1.13%的水平。仅中山市、珠海市、广州市、惠州市、湛江市、深圳市的比例高于全省平均水平，且依次升高，深圳市最高，达5.95%。除佛山市外，珠三角地区其余8市的比例较高，而非珠三角地区中，湛江市较为例外，所占比例仅次于深圳，居于第二位（见图6）。从迁入人口占年末总人口数量比例来看，经济发展水平、地理区位是重要影响因素。

图6　2012年广东省各地市迁入人口占年末总人口数量比例

（三）省外迁入人口占全省各地市迁入人口数量比例

图7　2012年广东省各地市省外迁入人口占迁入人口数量比例

从各地市迁入人口的户籍来源来看，珠海市、深圳市、东莞市三个地市的迁入人口以省外人口为主，其余18个地市的迁入人口依旧以省内人口为主。尤其是作为2012年迁入人口总量排名全省第二的湛江市，93.73%的迁入人口来自于省内。全省有8个地市省外迁入人口所占比例超过全省35.38%的平均水平，珠海市比例最高，达到69.01%。在前述超过全省平均水平的8个地市中，7个位于珠三角地区，仅河源市不属于珠三角地区（见图7）。由此可见，从吸引和容纳省外人口迁入比例角度来看，经济发展水平、地理区位是重要影响因素。

四、假说的检验

（一）分析结果

通过前述时序和横截面数据分析可发现，1990—2013年广东省户籍迁移情况呈现如下特征：

第一，迁入人口数量未增反减。从1990—2013年，广东省年末总人口数量持续增长，实现与经济发展水平同步增长，然而，迁入人口数量变化却未呈现相同趋势，不符合常规理论。23年间，1992—1994年期间是迁入人口数量的最高峰，之后除1997、2004、2006等个别年份外，总体趋势逐步走低，近年来更接近或达到历史最低点，仅为100万人/年。

第二，迁入人口比例未升反降。与迁入人口数量变化趋势类似，从1990—2013年，全省迁入人口数量占年末总人口数量比例自1992—1994年期间达到历史高点外，之后除1997、2004、2006等个别年份外，总体趋势逐步走低，近年来更接近或达到历史最低点，仅为1%强。

第三，省外人口迁入数量及比例偏低，对全国人力资源的吸附能力不高，全省人口资源总量提升效果不明显。1992—2002年间省外迁入人口数量保持在20万/年水平，2004—2013年一跃增加至40万/年水平。1990—2013年期间，省外迁入人口数量占全省迁入人口数量的比例位于13.94%-41.03%区间，尽管持续提升，但尚未接近50%。

第四，多数地市迁入人口占年末总人口数量比例低于全省平均水平，对迁入人口蕴含的人力资源价值重视不足。2012年全省统计数据显示，从各地市迁入人口占年末总人口数量比例来看，21个地市中有15个地市的比例低于全省1.13%的水平。

第五，相比省内发达地区而言，省内欠发达地区迁入人口占年末总人口数量比例普遍偏低，更加缺乏对迁入人口蕴含的人力资源价值的重视。2012年全省统计数据显示，从各地市迁入人口占年末总人口数量比例来看，除佛山市外，珠三角地区其余8市均较高，而非珠三角地区中，除湛江市较高外，其余地市均较低。

第六，省内发达地区省外人口迁入比例较高，对省外迁入人口的吸附能力更强，欠发达地区则普遍较弱。2012年全省统计数据显示，从各地市迁入人口的户籍来源来看，珠海市、深圳市、东莞市三个地市的迁入人口以省外人口为主，其余18个地市的迁入人口依旧以省内人口为主。尤其是作为2012年迁入人口总量排名全省第二的湛江市，93.73%的迁入人口来自于省内。全省有8个地市省外迁入人口所占比例超过35.38%的全省平均水平，7个位于珠三角地区，仅河源市例外。

（二）假说检验

依据推拉理论等人口迁移理论，广东作为全国经济发展水平最高的省份之一，其人口吸附能力应该与经济发展水平相称。在流动人口迁移意愿较强的前提下，若户籍迁移政策确实放宽，则应该会出现实际迁移数量不断增加的结果，表现为全省迁入人口数量、迁入人口数量占全省年末总人口数量比例等指标数值的不断上升。

然而，从1990—2013年广东省户籍迁移时序数据分析结果来看，仅省外迁入人口数量占迁入人口数量比例出现不断提升，全省迁入人口数量、迁入人口数量占全省年末总人口数量比例两个指标数值自1992—1994年期间达到峰值后，之后迈入下降通道，近年来更是达到了1990年以来的最低水平。由此可见，从1990—2013年，从户籍迁入政策的实施效果来看，广东省户籍迁移政策不但没有放宽，反而渐趋保守，与本文假设的大众认识截然相反。考虑到1990—2013年间全省年末总人口数量和流动人口数量持续增长的因素，政策的保守程度更加明显，大量长期居住的流动人口游离于户籍门槛之外，无法享有与其贡献相匹配的身份认可。

在全省趋于保守的整体趋势下，出现两方面特殊情况，一是省内不同地区的户籍开放度出现明显分化，二是省外迁入人口所占比例持续提升。就前一个问题而言，大多数珠三角地区的迁入人口占年末总人口数量比例接近或超过全省平均水平，省外迁入人口占迁入人口数量比例也高于全省平均水平，呈现珠三角地区和非珠三角地区明显分化态势，前者户籍迁入政策相对开放，个别地市的政策开放度达到较高水平。就后一个问题，尽管从全省角度而言，省外迁入人口一直不占全省迁入人口的主流，但其所占比例却在不断提升，从1990年的不到15%持续增加至近年来40%左右的水平，表明1990年至今，广东省跨省户籍迁入政策的开放度不断提升，2012年珠海市、深圳市、东莞市三个地区的迁入人口更是以省外人口为主。

本文认为，1990—2013年广东省户籍迁移政策松紧度的变化特征可描述为：全省整体趋于保守，但针对省外人口的开放度持续低位提升，珠三角地区相对开放，个别地市开放度较高。

五、解释与建议

（一）观点的解释

从前述1990—2013年数据分析可知，从整体趋势角度而言，广东省户籍迁入现实与大众认知之间出现明显反差：从政策认知角度而言，貌似全省户籍迁移政策不断放宽；然而从政策效果角度而言，除少数地市外，全省户籍迁移政策整体上渐趋保守。

哪些因素导致广东省户籍迁移政策渐趋保守？从外因角度来看，是否由于经济发展水平降低、迁移意愿下降、城市化水平下降等原因导致实际迁入人口数量下降，然而，分析结果并不支撑上述判断。首先，1990—2013年，广东省经济增长持续保持在较高水平，户籍迁入的拉力因素明显。其次，姚婷（2013）以及蔡禾、王进（2007）等学者的研究表明，当前非户籍居民的迁移意愿一直保持较高水平，新生代农民工的迁移意愿高于老一代农民工，广东省内的农民工迁移意愿也高于来自省外的农民工，迁移意愿不但没有下降，反而有所增强。再次，袁奇峰（2008）等学者对广东省城市化水平的变化趋势研究表明：1991—1994年，城市化快速增长；1995—2001年，城市化基本保持稳定，没有变化；2001—2003年，城市化水平急剧增长；2003年以后稳定增长［4］。从全省迁入人口数量等指标变化趋势分析，1991—2003年，全省城市化水平与全省迁入人口数量等指标变化趋势类似，但从2003年之后，全省城市化水平继续稳定增长，但全省迁入人口数量等指标却逐年下降至最低水平，城市化水平与户籍迁入数量的变化趋势截然相反，因此，城市化水平因素也无法有效解释这一反差。

依照推拉理论，从前述经济发展水平、迁移意愿、城市化水平等因素分析，1990—2013年广东省迁入人口数量等指标理应不断提升，然而现实情况却恰恰相反。由此本文认为，是政策本身的内因造成了广东省户籍迁移政策渐趋保守的结果，1990—2013年期间，广东省户籍迁移政策的限制性不但没有降低，反而有所加强。要客观评价广东省户籍迁移政策的松紧度，正确的做法应是基于政策效果而非政策认知。1990—2013年，广东省户籍迁入政策貌似不断放宽，但实际效果却是不断收紧，从开放走向保守，是1990—2013年广东省户籍迁入政策的总体特征。

（二）问题与建议

不断保守的户籍迁移政策，必然与不断开放的社会形态形成冲突。1990—2013年广东省户籍迁移现实中呈现的种种问题应成为未来改革目标：迁入人口数量未增反减；迁入人口比例未升反降；省外人口迁入数量及比例偏低；全省多数地市迁入人口占年末总人口数量比例低于全省平均水平；省内欠发达地区迁入人口占年末总人口数量比例普遍偏低；全省对省外迁入人口的吸附能力不高，欠发达地区则更弱。

今后广东户籍迁移改革方面，应以解决前述问题为导向，调整迁移政策改革的导向，主要建议包括：

第一，扭转户口迁移政策的保守趋向。改变迁入人口数量、迁入人口比例的递减趋势，变下降通道为上升通道，实现上述指标数值逐年回升，争取到2020年达到1992—1994年期间的水平，不断增强广东人口资源的集聚效应，构建更具流动性和活力的开放社会。

第二，省外求增量，省内调结构。实现省外人口迁入数量及比例的显著提升，重点改变当前省内发达地区与欠发达地区在人口迁入方面的巨大失衡格局，强化欠发达地区人口迁移政策的人力资源引进功能。大幅提升省内欠发达地区迁入人口占年末总人口数量比例，尤其是省外人口迁入比例，尽快扭转全省半数地市迁入人口占年末总人口数量比例低于全省平均水平的现状。

第三，以“人的城镇化”为导向完善户籍迁移制度改革。贯彻十八届三中全会、国家新型城镇化规划精神，将户口迁移政策改革置于“健全城乡发展一体化体制机制”背景下进行考量，以消除人户分离现象为目标，大胆探索人力资源自由流动改革。把握人口迁移由“个人迁移”到“举家迁移”的趋势变化，探索“直系亲属投靠零障碍”的户口迁移政策。深化积分入户人口迁移方式，实现积分制与居住证的路径融合。放宽集体户口设置条件，用好用足集体户口政策，优先推行各类人才、投资置业和有突出贡献人员的入户集体户口的管理制度改革。

［1］何英华.户籍制度松紧程度的一个衡量［J］.经济学（增刊），2004 （10）：99-124.

［2］姚婷，朱浩，张日新.农民工永久性迁移意愿研究［J］.学术研究，2013（5）：88-92.

［3］蔡禾，王进.“农民工”永久迁移意愿研究［J］.社会学研究，2007（6）：86-113.

［4］袁奇峰等.改革开放的空间响应——广东城市发展30年［M］.广东：广东人民出版社，2008：1-53.

［5］万川.当代中国户籍制度改革的回顾与思考［J］.中国人口科学，1999（1）：32-37.

［6］李若建.中国人口的户籍现状与分区域推进户籍制度改革［J］.中国人口科学，2003（3）：7-15.

［7］蔡宏进，廖正宏.人口学［M］.台湾：巨流图书公司，1988：211-222.

［8］杨英，葛和平.城市限制农民工进入政策的无效性研究［J］.商业周刊，2007（21）：58-59.

［9］Zhan，Shaohua.2011.“What Determines Migrant Workers'Life Chances in Contemporary China？Hukou，Social Exclusion，and the Market”.Modern China 37：243-285.

［10］Wang，Y.and J.Wu.2010.“Housing Migrant Workers in Rapidly Urbanizing Regions：A Study of the Chinese Model in Shenzhen”. Housing Studies 25：83.

On the Strictness of Hukou Immigration Policy in Guangdong Province：1990-2013

YANG Jun-feng
（Guangdong Police College，Guangzhou 510230，China）

Practical effect is the key factor to evaluate strictness of Hukou immigration policy in Guangdong Province.Time sequence analysis of data 1990-2013 and cross section analysis of data 2012 found that Hukou immigration policy in Guangdong Province turned to be more conservative rather than open in 1990-2013.However，there were different trends，for example，amounts of interprovincial immigration continued to be increased from a low level，Pearl River Delta region was more open than non-Pearl River Delta region，and some cities in Pearl River Delta region were differently open in Hukou immigration policy.

Guangdong Province；Hukou immigration policy；strictness

D631.42

A

1007-0672（2015）01-0039-05

2014-06-09

本文系广东社科规划项目“潜在自我背景下的广东省流动人口服务管理创新研究”（GD13YSH01）、广州市哲学社科“十二五”规划课题“基于进入—居留—融入—退出城市轨迹的广州市流动人口调控政策研究”（14G66）的阶段性研究成果。

杨俊峰，男，山西忻州人，广东警官学院治安系副教授，广州市公共安全重点研究基地副主任，研究方向：户籍与人口管理。