西部欠发达地区新型城镇化评价体系的构建与实测——以甘肃省为例

石　瑾，陈　栋

（兰州财经大学 农林经济管理学院，兰州730020）

西部欠发达地区新型城镇化评价体系的构建与实测
——以甘肃省为例

石瑾，陈栋

（兰州财经大学 农林经济管理学院，兰州730020）

以新型城镇化的理论内涵和西部欠发达地区城镇化的发展机制为研究焦点，对2011年甘肃省新型城镇化发展水平进行评价分析。研究表明，在规模化、生态化、统筹化、网络化、创新化五大子系统的共同作用下，甘肃省新型城镇化综合水平存在显著的空间差异，应实施“内涵型”、“公平型”、“抱团型”的城镇化发展模式。

新型城镇化；评价体系；发展模式；甘肃省

一、引言

改革开放以来，随着中国城镇化进程的加快，西部欠发达地区也同中东部地区一样，城镇化发展速度、发展水平均得到了一定程度的提高。但是城镇化质量并没有得到本质提高，城镇发展方式较为粗放，资源环境承载能力大大减弱，城乡差距持续扩大。如何客观、全面、真实地衡量当前西部欠发达地区的城镇化水平，并提供系统科学的量化依据来指导新型城镇化的发展，是一项亟须完成的任务。

新型城镇化是科学发展观的体现，是以人为本和可持续发展的城镇化，是资源节约型和环境友好型城镇化，是与新型工业化、信息化和农业现代化互动发展的城镇化。新型城镇化在追求城镇规模、城镇数量逐步增加的同时，更注重发展规模和速度的适度化，注重城乡发展的一体化。新型城镇化的根本目标是构建资源节约、生态良好、经济高效、社会和谐、大城市带动、中小城市和小城镇协调发展、城乡统筹的城镇化发展模式。

目前针对新型城镇化研究热点集中在以下几个方面：冉启秀，耿明斋，徐光平，张占仓，林聚任等人分别从新型城镇化如何引领“三化”协调发展的角度展开了对新型城镇化与新型工业化、农业现代化和信息化的协调关系研究［1-7］；仇保兴、冯煜雯、孙晓兵、黄亚平、李程骅、石如根、程必定、吴江等人对新型城镇化发展的模式和路径进行了研究［8-15］；彭红碧、刘嘉汉对新型城镇化的内涵进行了研究［16-17］；孙雪、曾志伟结合新型城镇化发展战略和内涵，以环长株潭城市群为例，构建了测度其发展水平的综合评价指标体系［18-19］；吴江、李菁怡分析了新型城镇化与政府行为的关系，并对政府行为方式与职能定位进行了优化研究［20-21］；梅红霞、胡畔、崔留森等人从社会保障、基本公共服务供给和集体建设用地使用制度的角度，分析了制度变革是促进新型城镇化发展的关键所在［22-24］。

新型城镇化作为城镇化发展的新阶段，强调在空间结构优化的趋势下城镇资源调配方式的演进，同时包含农村地区的结构升级和转化。已有研究主要停留在新型城镇化的内涵、模式以及政策引导层面的定性分析，缺乏对新型城镇化发展机制的系统研究，虽然少数学者也作过定量探讨，但其指标的设计、方法的运用较为有限，研究地域也以中东部地区为主，针对西部欠发达地区的实证研究极为少见。有鉴于此，本文基于新型城镇化的内涵和欠发达地区新型城镇化发展机制，构建综合评价指标体系，并以甘肃省为例，进行实证测算与评价，为西部欠发达地区新型城镇化发展战略的制定提供客观依据。

二、研究方法与数据获取

（一）研究方法

1.构建新型城镇化评价指标体系

根据新型城镇化的理论内涵和西部欠发达地区城镇化发展特征，遵循科学性、实用性、综合性和可获性原则，采用理论分析和专家咨询法，确立了西部欠发达地区新型城镇化评价的三级分层指标体系，分别为总体层、系统层和要素层。其中，系统层的设立结合了健康城镇化、生态城市、城乡一体化、循环经济、生态现代化等相关研究中评价系统的构建方法［25-28］，内容涵盖经济、社会、资源环境三大系统，分别为规模化水平、网络化水平、统筹化水平、生态化水平、创新化水平；具体要素主要涉及城镇发展规模与速度、经济效率与产业结构、人口质量与社会保障、基础设施与科技创新、城乡统筹与生态建设等指标。为了统一论文所选指标的量纲差异，解决指标的正负取向问题，对数据进行归一化和标准化处理，并采用熵权法计算各级指标权重（表1）。

从指标权重的计算结果来看，生态化水平（0.25709）与网络化水平（0.25283）排在前两位，而规模化水平（0.20859）、统筹化水平（0.15576）、创新化水平（0.12571）则分别位于第三、第四和第五位，说明现阶段，生态发展、网络发展是影响甘肃省新型城镇化发展的主导因素。

2.构建新型城镇化评价模型

表1　甘肃省新型城镇化综合评价指标体系

应用综合评价模型，定量分析评价甘肃省各市州的新型城镇化水平，其公式为：

上式中：Sj为第j个市州的综合评价指数；Wi为第i个指标的权重值；X′ij为其无量纲化值；m为评价指标个数。

（二）数据获取

基础数据主要来源于 《中国城市统计年鉴（2012）》、《甘肃发展年鉴（2012）》、《甘肃省城市（县城）建设统计年报（2011）》，个别数据来源于各市州统计年鉴和国民经济与社会发展统计公报，并参考了相关政府网站资料及已有的研究成果。对于部分缺失的数据采用相邻年份插值法。

三、结果与分析

（一）评价结果

根据新型城镇化综合评价模型，甘肃省新型城镇化发展水平的评价结果见表2。

表2　甘肃省各市州新型城镇化评价值及排序

（二）甘肃省新型城镇化评价结果分析

1.规模化水平

规模化水平的评价结果体现了城镇规模扩张水平、经济和社会发展基础条件的优劣程度。2011年甘肃省14个市州的城镇规模化水平差距较大，最高嘉峪关市与最低临夏回族自治州相差0.04719，这一结果也充分体现了西部欠发达地区新兴工业城市和少数民族城市在社会经济发展中的现实差距，省会兰州的规模化水平位列第二。规模化水平是新型城镇化的发展基础，没有一定程度的人口聚集和社会经济基础，城镇化质量提升也就无从谈起。

2.生态化水平

生态化水平的评价结果体现了城镇生态建设和环境治理水平。2011年，甘肃省生态化水平排名前三位的分别是金昌、平凉、白银，省会兰州的生态化水平排名第七；整体上各市州之间的得分差距相对较小。经济、社会、环境的和谐持续发展是新型城镇化的核心内容，因此城镇具备良好的生态建设和环境治理水平，城镇化发展才有基本的保障和支撑。

3.统筹化水平

统筹化水平的评价结果体现了城乡经济统筹和社会统筹水平，城乡经济统筹侧重于影响城乡经济发展的资源要素的有效配置，城乡社会统筹则强调城乡居民享有平等的社会福利和设施。2011年，城乡统筹发展水平最高的是嘉峪关，这一结果和规模化水平、网络化水平评价位序相一致，而定西、陇南、临夏、庆阳四市州的城乡统筹发展水平较低。兰州市统筹化水平相对较低，这与其全省政治经济文化中心的地位严重不符，在联系城乡发展，协调城乡关系方面不能起到应有的作用。

4.网络化水平

网络化水平的评价结果体现了甘肃省城镇体系的发育程度。2011年，兰州、嘉峪关的网络化水平位居全省前两位；而甘南、定西位居末两位。这一结果再次表明，经济社会发展水平与城镇群体发育程度密切相关，而城镇群体作为区域发展的架构，必然成为新型城镇化的主战场，因此，网络化水平是衡量新型城镇化发展质量的要素之一。根据城镇化发展的一般规律，结合地区实际，以网络化发展为模式的新型城镇化将形成以城镇群体为城乡空间网络体系中的节点要素，以线状基础设施和通讯联系为纽带，以产业联系为依托的城镇网络体系。

5.创新化水平

创新化水平的评价结果体现了科技创新基础对新型城镇化发展的贡献和作用。从创新化水平的评价值来看，兰州由于显著的科技优势稳居第一，金昌、天水、嘉峪关、白银作为重要的工业基地，具有较好的科研条件，其创新化水平分别位列第二、三、四、五位，而经济发展水平较低的陇南、临夏、甘南则位居全省末三位。因此，科技创新作为提高社会生产力和综合国力的重要支撑，也是新型城镇化发展的强大动力和必由之路。较好的科技基础对于促进城镇产业升级和经济结构调整，有效提升工业化和城镇化水平均有十分重要的作用。

6.新型城镇化综合水平

从新型城镇化综合水平的评价结果来看，甘肃省各市州城镇化水平存在明显差异。这与各地区的人口聚集程度、经济发展水平、生态环境状况、城乡一体化程度、城市创新能力等有着直接的联系。排名第一的省会城市兰州，其新型城镇化综合水平和各项发展水平在全省处于突出位置，排名第二的是地处甘肃省河西走廊中部的嘉峪关市，其综合水平指数为0.12126，作为新兴的工业旅游现代化区域中心城市，2011年，除了生态化水平和创新化水平两个指数分别位列全省第五和第四以外，其余指标均位于全省第一。排名3-7位的城市分别是白银、天水、张掖、酒泉、金昌，这些城市基于自身独特的资源和产业优势，与较优的地理位置、交通条件等因素交织在一起，使得这5座城市的新型城镇化水平相对较高，而从其在全省的空间布局来看，也基本合理；排名8-14位的城市属于新型城镇化水平较低的地区，包括武威、平凉、陇南、临夏、庆阳、定西、甘南，其新型城镇化水平与兰州相差近8倍。这类城市受到自然环境、人文环境和发展基础等因素的制约，新型城镇化水平的多项指标均处于全省下游。其显著的共性特征即属于典型的传统农业区，农业人口基数大，农业产业比重高，二、三产业不发达，致使区域经济水平和发展速度均较低。因此，这些城市应从推进工业化进程和转移农村劳动力着手，加快推进新型城镇化进程。

总体来看，甘肃省新型城镇化总体水平较低，省内存在较大差异，具有明显的不平衡性和层次性。由于地理区位、资源条件、发展基础等方面的差异，甘肃省新型城镇化水平总的趋势是中部最高，河西地区较高，陇东南较低，即以兰州为中心向四周呈下降的趋势，在空间上表现为显著的“头重脚轻”结构特征。由于城镇化是一种动态历史过程，下一阶段的发展总是以历史为起点，即城镇化水平高的地区要比城镇化水平低的地区更具发展优势，欠发达地区很难跳出原有发展因素的制约。制定新型城镇化发展战略应重视和加强对城镇化水平较低地区的扶持力度，缩小差距，提升全省的新型城镇化水平。

四、甘肃省新型城镇化发展模式转变

（一）提升经济发展质量，实施“内涵型”拓展模式

经济发展质量是决定新型城镇化发展水平的重要因素之一。甘肃省未来应通过优化调整产业结构，提高经济效率，转变经济增长方式，走低消耗、零污染、高效率的新型工业化道路，并以此推动经济结构的可持续、跨越式发展，实现新型城镇化的“内涵型”拓展模式。

首先，河西地区水资源短缺对城镇化发展的约束和阻碍不断加剧，要降低区域水资源消耗代价，提高水资源保障能力。加强区域水资源保护从以下几个方面展开：强化公众节水意识，形成节约用水的社会风气；建立健全节水法规与政策，形成“依法治水、依法节水”的法制社会，加强执法监督，加大奖惩力度；优化产业结构，及时淘汰耗水量大的产业和产品，大力发展和培育水耗低、排污少、效益高的产业类型；推广中水回用技术，充分提高水资源重复利用率；依据水资源的用量、用时，及时调整供水价格，抑制用水需求。

其次，甘肃省城镇人均建设用地指标较高，土地资源利用效率较低，土地资源浪费现象严重。针对这一问题，提出降低土地资源消耗代价，提高土地后备保障能力的相关对策：加强城镇建设用地的内部挖潜与集约利用，推行人口由乡村向城镇或新型农村社区集中，产业向园区集中，从而释放大量城镇闲置土地和农居土地；做好土地适宜性评价工作，优化土地资源配置，对城镇土地利用规模结构和空间布局进行宏观掌控，并进一步落实到国土空间的功能分区和土地规划中；健全土地利用管理机制体制，保障土地规划的有效实施。

再次，甘肃省能源资源较为丰富，但是空间分布不均、能源结构落后。未来随着城镇化进程的加快，能源供需矛盾必将显现，因此，降低社会经济发展的能源消耗代价，提高区域能源保障能力是当务之急。转变经济发展方式，淘汰落后高耗能产业，将经济增长方式由粗放型的高能源投入转变为集约型的高技术投入；建设区域内部能源输送网络，实现能源供需平衡；提高民众节约意识，建设节能环保社会。

最后，降低城镇化进程中的环境污染与生态破坏，提高生态环境承载力。目前，甘肃省经济发展的环境代价主要源于工业企业的污染与破坏，通过转变产业发展方式，改善能源利用结构，提高经济产出效益，普及全民环保意识，是减少污染、保护生态环境的最根本途径。

（二）统筹城乡协调发展，实施“公平型”驱动模式

甘肃作为西部欠发达地区的典型省份，城镇化发展进程中的二元结构特征明显，导致一系列社会矛盾和社会冲突的产生，尤其是在城乡社会保障能力、社会服务设施发展水平及收入差距等方面存在较大差距。因此，统筹城乡协调发展，实施“公平型”驱动模式就是在社会保障、社会服务设施、基础设施及城乡一体化程度等方面强调城市与乡村的统一性和公平性，以此实现由“二元”结构向“一元”结构的逐渐转变。

首先，甘肃省由于经济总量较低、国有工业企业和农业人口比例较高，因此社会保障难度较大。未来应着力完善社会保障机制，侧重解决养老保险、失业保险、医疗保险等基础保障制度的完善，进而带动其他保障事业发展。此外，面对众多的保障对象，应该积极研究制定社会保障“社会化”机制和措施，即由社会保障资金的国家和企业投入尽快转变到社会化投入。

其次，协调推进城乡基础设施建设水平。甘肃广大农村地域的基础设施投入和建设严重不足，除了与农业生产相关的必要设施是靠国家财政支持以外，其它基本上是由农民自发建设和积累的，造成城镇和农村基础设施建设水平的较大差距。要实现农村经济快速增长，城乡地区统筹发展，区域城镇化质量的提升，必须加大对农村基础设施建设的投入，加强城乡基础设施的公平性。

最后，缩小城乡收入差距，加快城乡一体化进程，对于区域社会经济平衡发展，新型城镇化健康发展十分重要。未来应该一方面逐步有序转移部分农村剩余劳动力，使其逐步适应和享受城市生活，带动收入的增加；另一方面寻求农业产业化道路，创造多种非农产业收入来源。

（三）加强区域联系，实施“抱团型”发展模式

甘肃省地域广袤，城镇稀疏，城镇之间联系不够紧密，致使区域产业同构现象普遍，各类重复建设较多，集聚经济效益较低。因此，基于提高区域整体空间运行效率的目的，实施“抱团型”城镇化发展模式。

首先，优化城镇规模等级结构，构建合理的城镇网络体系，提高区域空间聚集度。在国家优惠政策、国际国内产业转移、边境地区扩大开放、区域振兴战略等历史机遇前面，应该针对甘肃省城镇化发展的现实格局，以市场需求为导向、以产业布局为基础、以区内区际经济联合为纽带、以交通干线为发展轴、以交通节点城市为增长源、以各种建制镇为辐射点，重视城镇之间的横向联系，促进生产要素在省内自由流动，共建共享区域公共和基础设施，打破城镇各自为政、自我发展的独立局面，逐步构建一个城镇特色鲜明、基础设施配套、生态环境良好、文化内涵丰富的城镇网络体系，提高区域空间聚集度。

其次，依托地方政府的政策扶持和区域优势，建设产业发展轴带，逐步有序地形成贯穿整个省域的产业链，并促成各类主导产业集聚区。这类产业集聚区必然伴随现代服务业即生产性服务业的集聚，从而实现产业经济效益、产业规模总量和区域整体经济实力的提升。各级各类城镇依托自身优势，形成多样化的产业分工和协作，通过“人流”、“物流”、“信息流”等要素的流动日益频繁和紧密，有效加强区域之间的产业联系，从而提升区域城镇和经济的聚集度。

最后，加快构建现代化基础设施体系，推动形成连通内外、覆盖城乡的综合交通运输网络。甘肃省现已形成公路、铁路、航空综合交通网络，但和发达省区相比，交通运输体系落后仍然严重制约甘肃省城镇化快速发展。

五、结论

本文基于对2011年甘肃省新型城镇化发展水平的评价结果，分析了规模化水平、生态化水平、统筹化水平、网络化水平、创新化水平和综合水平的空间差异，揭示了甘肃省新型城镇化的发展模式。研究结论可以总结为以下3点：

1.生态发展、网络发展是影响甘肃省新型城镇化发展的关键因素；

2.甘肃省城镇体系呈现出显著的“一枝独秀”特征，其新型城镇化发展具有明显的空间差异性，空间分布具有“头重脚轻”的结构特征；

3.甘肃省新型城镇化发展模式转变应该针对提升经济发展质量、统筹城乡协调发展、加强区域联系等目标，实施“内涵型”、“公平型”、“抱团型”的城镇化发展模式。✿

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The Empirical Evaluation and the Construction of New Urbanization System in Underdeveloped Regions of West China：A Case Study of Gansu Province

SHI Jin，CHENG Dong
（Lanzhou University of Finance and Economics，Lanzhou Gansu 730020）

Based on the systematic analysis of the connotation of new urbanization combined with the urbanization problems in the underdeveloped region in west China，this paper evaluates the new urbanization development level of Gansu province in 2011.The conclusions as follows：under the function of five subsystems-scale，ecologicalization，co-ordination，networking and innovation，there are significant spatial differences in new urbanization development in Gansu Province.Finally，this paper puts forward the new urbanization development models：“connotation”，“equity”and“unity”.

New Urbanization；Evaluation System；Development Model；GanSu Province

F299.21

A

1007-0672（2015）06-0106-05

2015-08-08

中国工程院重大咨询研究项目《秦巴山区绿色循环发展战略研究》。

石瑾，女，甘肃兰州人，兰州财经大学讲师，研究方向：城市与区域经济；陈栋，男，甘肃兰州人，兰州财经大学讲师，研究方向：城市规划与设计。