农村居民养老保险制度良性运行中的政府财政责任

汤兆云

（华侨大学 公共管理学院，福建 泉州362021）

农村居民养老保险制度良性运行中的政府财政责任

汤兆云

（华侨大学 公共管理学院，福建 泉州362021）

社会养老保险由于所需经费十分庞大，各级政府一定的财政投入是必要的，也是必须的。一段时期以来，从政府财政责任角度来说，虽然这一时期政府也通过集体经济在一定程度上承担着城乡居民的养老保障，但政府所承担的财政责任十分有限。测算结果表明，我国中央财政、地方财政对参保农村居民的财政补贴比例都是比较低的。要进一步实现我国新型农村居民社会养老保险制度的良性稳定发展，中央财政要更进一步加大投入力度，并妥善处理好地方政府、特别是中西部地方政府的补贴问题。

农村居民；养老保险制度；政府财政责任

一、国家财政补贴对于养老保险具有重要意义

社会养老保险由于所需经费十分庞大，各级政府一定的财政投入是必要的，也是必须的。国际经验数据显示，社会养老保险制度运行平稳的国家和地区，政府的财政投入都占到了相当的比例。1994-2002年数十年间，法国社会保障和福利占GDP比重达到了12.7%；同期，波兰、美国分别为17.4%、5.4%；1995年，德国、英国、西班牙、美国等国家的社会养老金支出占GDP的比重都保持在12.0%及以上的水平［1］。总体上来说，我国不同时期各级政府对农村居民社会养老保险所承担的财政责任是非常低的。建国以后至20世纪90年代以前，我国农村居民的养老方式延续着数千年封建社会的家庭养老的事实。从政府财政责任角度来说，虽然这一时期政府也通过集体经济在一定程度上承担着城乡居民的养老保障，但政府所承担的财政责任十分有限。这一时期，我国约有90%以上农业人口的老年保障都是依靠家庭保障来进行的。1990年的调查数据显示，我国有老人的家庭只从国家得到补贴，大约占老人家庭收入的1.0%-2.5%［2］；2000年，我国社会保障和福利占GDP的比重仅为3.0%；2000年、2003年，我国国家养老金支出占GDP比重分别只有0.0035%、0.0072%［1］。这个比例不仅远低于发达国家，甚至还低于一些发展中国家。由于政府财政在我国农村居民养老保险制度中的缺位，使得这一时期我国农村居民养老基本上依托于土地、家庭和自身等三个方面。这也是该时期我国农村居民养老保障水平十分低下的重要原因。

文献研究表明，国家的财政补贴对于农村居民参加农村基本养老保险有着重要影响，与参保人数之间呈现着显著的正相关关系，即：适当的政府财政投入会促使更多的农村居民参加社会养老保险［3］。但我国政府对农村居民养老保险较低的财政投入，是否是因为政府没有这种财政投入能力呢？学者们的研究结果是否定的。以2008年为例，如果按照相关养老保险所设计的制度框架对新农保进行财政补助的话，该年中央财政对农村居民社会养老保险的补贴仅占其全部支出的1.64%。特别地，在中央财政收入占总财政收入大头的情况下（该年中央财政收入占全部财政收入的53.3%，但其支出只占全部支出的21.3%），由此更看出这一比例是比较低的。调查数据显示，2005年度我国财政总收入的近1/4都被用于公务消费，2012年，我国行政管理费用支出占各级财政支出的比重高达18.6%。也就是说，中央一级财政以扩及地方财政都有能力承担起农村居民社会养老保险的财政补助［4］。

作为一项重大的惠农优农政策，我国农村居民社会养老保险制度对于提高农村居民晚年生活质量有着重要意义。但是，由于我国农村居民社会养老保险制度建设时间不长、公共财政投入不足以及缺乏总体上的制度设计，呈现出明显的“功能性弱化”、“结构性贫血”等问题，这在相当程度上影响了农村居民社会养老保险制度的扩面工作。要实现党的十八大及十八届三中全会提出的实现“农村居民社会养老保险制度全覆盖、区域全覆盖、保障人群全覆盖”宏伟目标，各级政府切实落实必要的财政投入具有重要的意义。

二、“老农保”成效甚微在于政府没有承担相应财政责任

1990年代以后，随着社会经济的持续发展、外出流动人口的增多以及人口生育控制政策在全国范围内的推进，我国传统的家庭养老方式也遭遇到了不少问题，如家庭人口规模的减少使老年抚养系数急剧提升，农村成年人口大量外出使家庭养老功能空心化等等。为了应对农村集体经济契约的分化以及农村青壮劳动年龄人口大量外出对农村家庭养老所造成的破坏性冲击，国家“七五计划”提出了建立农村社会养老保险制度的构想。这一时期，政府还在江浙地区经济较为发达农村地区进行建立农村社会养老保险制度的尝试。至1989年底，共有19个省级单位的800多个乡、8 000多个村进行了农村养老保险制度试点工作。但是，这一时期我国农村社会养老保险的资金主要由参保的农村居民支付，可想而知，其效果是非常有限的。

1991年6月，民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（简称“老农保”制度）颁布实施。该“基本方案”对于社会养老保险资金的筹措、养老保险金待遇的发放以及养老保险基金的管理等方面作了明确的规定，其基本思想体现着个人缴费为主、集体经济补贴辅为以及国家政策予以支持（通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现）这三个方面的统一。参保农村居民缴纳的社会养老保险金以储备积累的形式全部记在个人名下；年满60周岁的农村居民根据积累资金总额和预期平均领取年限领取养老金。该“基本方案”的颁布，对我国农村社会养老保险的发展起到了不可忽视的作用。截止到1998年底，全国约有65%的乡镇在不同程度上开展了农村社会养老保险制度的试点工作，参保农村居民的人数达到8 025万人，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金达166.2亿元［5］。至2007年末，参保农村居民的人数达到了5000多万人，当年将近有400万参保农村居民领取了养老保险金，全年共支付养老金40亿元；年末累计结存保险基金为412亿元［6］。

但是，如果从参加农村社会养老保险的绝对或者相对人数来看，都是比较低的，且投保人数呈现出下降的态势（见表1）。1993年，农村居民参保人数占全国乡村劳动力比例为11.30%，1997年达到最高值的17.84%，到2007年持续下降到7.11%。特别地，这一时期，相对于经济条件较好的农村地区来说，经济条件不发达地区农民的参保率是比较低的。

表1　主要年份我国农村养老保险参保人数情况

这种情况的出现和民政部《县级农村社会养老保险基本方案》对于制度运行过程中政府财政的主体责任的缺失有着直接的联系。该“基本方案”规定，参保农村居民的社会养老保险基金包括个人缴费、集体补助以及国家政策支持等三个部分。但是在实际运作过程中，由于农民个人缴费能力弱，而相当部分集体经济漠然置之（其原因在于在农村联产承包责任制实施后，集体经济无力支付），而“国家政策支持”主要通过对参保农民居民所给予的一些政策优惠，但没有承担明确的财政责任和经济补贴（如在保险基金运营工作中免征增值税）。在参保农民居民主要采用个人账户基金储备积累的模式下，由于存在着资金方面难以兑现等问题，这一时期的县级农村社会养老保险制度建设完全偏离了社会养老保险的功能和要求，由此沦为变相的、强制性的参保农民居民的个人银行储蓄［4］。且同一时期，在农民手中剩余资金不多以及银行储蓄率较低的情况下，这一设计难以取得预期的成效。因此，在没有各级政府财政投入的情况下，该“基本方案”关于参保农村居民社会养老保险基金的筹集所设计的“自愿性”参保原则，使得养老保险基金的筹集成为农村社会保险制度难以逾越的主要阻碍，极大影响了农村居民社会养老保险的可持续性。这不仅表现为这一时期农村养老保险参保人数呈现出下降的态势，而且领取养老保险金的人数、支付养老金以及农保基金期末滚存结余增长的速度都极其缓慢（见表2）。

表2　主要年份我国农村社会养老保险运行的基本情况

另一方面，由于这一时期我国参保农村居民社会养老保险基金采用完全储金制（full-funded）的个人帐户，参保农村居民养老金待遇则直接和其个人缴费多少、投保时间长短以及银行利率波动有着直接关联。也就是说，个人缴费越多、投保时间越长且银行利率越高，参保农村居民养老金待遇则越多。例如，一位18岁的农村居民每年缴纳100元保费，到60岁时其个人帐户为4200元，即使加上每年的银行利息，这位参保农村居民每月能够拿到的养老金大约在40元左右。如果年龄为50岁的农村居民，每年也缴纳100元保费，到其年满60岁时，每月能够拿到的养老金大约在10元左右。由此可见，没有各级政府的财政补贴，实行个人完全储金制的社会养老保险制度无法解决年老农村居民的养老问题。这也成为这一时期我国农村社会养老保险制度成效甚微的重要原因。文献研究也表明，“老农保”制度失败的原因有很多方面，但没有处理好涉费项目是其失败的主要因［7］。其教训极其深刻，必须要吸取。

三、国家财政对参保农村居民补贴项目及其测算

随着我国经济多年高速持续发展，国家财力显著增长。在这一背景下，国务院2009年《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》对中央财政、地方财政对参保农村居民的补贴项目、补贴比例作了明确的规定。这也是区别于1991年民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的最大的地方。这里分别对中央财政、地方财政对参保农村居民补贴项目进行测算。

1.国家财政对新型农村居民社会养老保险制度下参保农村居民补贴项目及其比例。相对于1991年民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》来说，《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》在资金筹措方面作了较大改进和完善，即在“个人缴费、集体补助”的基础上，明确规定各级政府要对参保农村居民实行一定的补贴（见表3），并明确规定了各级政府的补贴项目（中央财政补贴对参保农村居民补贴标准为每人每月55元的基础养老金，地方财政补贴标准为每人每年不低于30元）、补贴比例 （东部地区中央财政及地方财政各补贴50%，中西部地区中央财政全额补贴）。

表3　中央财政、地方财政对参保农村居民的补贴项目及其比例

由于国家在一定程度上承担着新农保的财政责任，其实施效果较为明显，可以从以下二个方面体现出来：（1）“新农保”制度覆盖、区域覆盖、保障人群覆盖方面：截至2011年底，全国27个省一级地区有将近2000个县一级单位不同程度地开展了 “新农保”试点工作，其中京、苏、宁、浙、藏等9个省（直辖市、自治区）实现“新农保”制度的全覆盖。参加新农保的人数为32 643.5万人，其中达到领取待遇年龄参保人数为8 921.8万人；“新农保”基金收入为1 069.7亿元，基金支出为587.7亿元，累计结余为1 199.2亿元［8］。（2）“新农保”制度的进展方面：国务院2009年《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》下发之时，预计到2009年底“新农保”制度保障人群覆盖面为全国10%的县一级单位；2020年之前基本上完成对所有农村适龄人建的全覆盖。由于有了各级政府的财政补贴（实际上，有不少地区地方政府对参保农村居民的补贴要远远高于国务院规定的标准），“新农保”制度覆盖、区域覆盖、保障人群覆盖的进度远超前于国务院此前的工作计划。到2010年底，“新农保”制度保障人群覆盖面即达到为23%，2012年底达到了90%以上 （东部沿海省市保障人群覆盖面达到了98%以上）。于是，顺应形势发展要求，国务院加快了“新农保”的试点进度，提出在2013年内基本实现“新农保”制度覆盖、区域覆盖、保障人群覆盖100%的目标。2014年2月，国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》颁布实施，将农村居民社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

2.国家财政对新型农村居民社会养老保险制度下参保农村居民基础养老金补贴数额的测算。按照新型农村居民社会养老保险制度的设计框架，中央一级财政对参保农村居民的基础养老金（补贴标准为每人每月55元，2015年已调整至每人每月70元）进行补贴，其中对东部地区①按照相关规定，目前我国东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等11个行政区。参保农村居民补贴50%、对中西部地区②按照相关规定，目前我国中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8个行政区；西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古等12个行政区。参保农村居民实行全额补贴。中央一级财政对参保农村居民的补贴总数额=（东部省市60岁及以上农村人口数×55元）/2×12月+中西部省区60岁及以上的农村人口数×55元×12月。

表4　2013年国家财政对参保农村居民财政补贴的测算情况

按照新型农村居民社会养老保险制度的设计框架，地方一级财政对参保农村居民的补贴分为两大部分，分别为：（1）东部地区地方财政补贴数额=东部省市16-59岁农村人口数×30元+（东部省市60岁及以上的农村人口数×55元）/2×12月；（2）中西部省区地方财政补贴数额=中西部省区16-59岁农村人口数×30月［4］。本文以2012年为例，分别对中央财政、地方财政对各省（直辖市、自治区）新型农村居民社会养老保险制度下参保农村居民的基础养老金补助情况进行测算（如表4所示）。

从表4数据可以发现，2013年中央一级财政对农村居民的基础养老金补助数额为303.70亿元，占该年中央财政支出比例为1.61%（该年中央财政总支出为18 764.6亿元）。该年各省（直辖市、自治区）地方一级财政对参保农村居民的基础养老金以及按参保农村居民人头的财政补助大约为230.88亿元，占该年地方财政总收入的0.38%（该年地方财政总收入为61078.3亿元）。但东部地区及中西部地区地方财政对参保农村居民的补贴比例不尽相同。东部11省区地方财政对参保农村居民的补贴比例为0.41%；中西部地区地方财政的补贴比例为0.33%。由于农村人口比重及财政收入不同，各地区地方财政对参保农村居民的补贴比例也相差较大。如中西部地区的内蒙古自治区、陕西省只有0.14%，而甘肃省却高达1.76%；东部地区的上海市、北京市较低，只有0.05%、0.06%，而河北省却高达1.27%，远高于许多中西部地区地方财政对参保农村居民的补贴比例。

四、进一步完善对参保农村居民的政府财政补贴责任

可以说，各级政府的明确财政补贴是新型农村居民社会养老保险制度得以快速扩面的重要保证。基于2013年中央财政、地方财政对农村居民的基础养老金补助情况的测算表明，目前我国各级财政的补贴标准是比较低的。要进一步实现我国新型农村居民社会养老保险制度的良性稳定发展，中央财政要更进一步加大投入力度，并妥善处理好地方政府、特别是中西部地方政府的补贴问题。

1.在农村居民基础养老金的不同标准下，中央一级财政以及地方一级财政对参保农村居民基础养老金的补助情况。2015年，中央将参保农村居民基础养老金补助标准从每人每月55元提高到每人每月70元，中央财政和地方财政对农村居民基础养老金补助标准仍沿袭以前规定，没有发生变化。在国家财政对农村居民基础养老金补助每人每月55元和70元的不同标准下（这里仍以2013年的人口数以及2013年的中央财政收入和地方财政收入作为基础数据），中央财政对农村居民基础养老金补助数额从297.73亿元上升到378.93亿元，增长幅度为27.27%；地方财政对农村居民基础养老金补助数额从 226.67亿元上升到501.84亿元，增长幅度为121.39%，地方财政补贴占地方财政收入的比例从0.33%上升到0.73%（见表5）。

表5　国家财政对参保农村居民财政补贴测算情况的比较

由于不同地区人口年龄结构情况以及财政收入不同，因此不同地区的地方财政对农村居民基础养老金补助数额及其所占比例也不尽相同。在国家财政对农村居民基础养老金补助每人每月55元和70元的不同标准下，中央财政对东部地区、中西部地区的农村居民基础养老金补助数额分别从98.11亿元、195.2亿元上升到124.86亿元、248.40亿元，增长幅度分别为27.26%、27.25%；地方财政对农村居民基础养老金补助数额分别从141.12亿元、85.56亿元上升到167.87亿元、333.96亿元，增长幅度分别为18.96%、290.32%。同时，在国家财政对农村居民基础养老金补助每人每月55元和70元的不同标准下，东部地区、中西部区地方财政对农村居民基础养老金的补贴占地方财政收入的比例从0.33%上升到0.73%。

2.进一步加大中央财政对新型农村居民社会养老保险制度下参保农村居民的投入力度。中央财政对参保农村居民的补贴标准是否合理，主要考虑到中央一级财政的承受能力。2013年，中央一级财政对参保农村居民基础养老金补助总额为297.73亿元，占当年中央财政收入60198.48亿元的0.49%，占当年中央财政支出20471.76亿元的1.45%。即使按照每人每月70元的标准计算，2013年，中央财政对农村居民基础养老金补助总额为378.93亿元，分别占当年中央财政收入及支出的0.62%和1.85%。可以说，这一比例也是比较低的。特别地，我国中央财政收入占总财政收入的比重较高 （2008、2013年分别为53.3%、47.9%），但其支出却只占总支出的比重却较低（2008、2013年分别为21.3%、14.9%）。也就是说，中央财政支出占总支出比重还有较大的提升空间。随着中央财政支出占总支出比例的提高，届时，中央财政能够拿出的更多的资金对参保农村居民进行财政补贴。

另一方面，与世界上其他国家相比，我国社会保障支出还有相当的提高空间。1994—2002年间，美国、法国、俄罗斯、波兰、巴西等国社会保障和福利占GDP的比重分别为 5.4%、16.5%、9.5%、17.4%、12.7%；2002年，我国仅为3.0%［1］。如果中央一级财政对参保农村居民基础养老金补贴能够达到中央财政支出的3.0%，那么该年中央财政对参保农村居民基础养老金的补贴数额为562.93亿元，出只占同年GDP的0.11%；如果继续按照现有的补贴项目及其比例，那么参保农村居民基础养老金每人每月的标准将可以提高到100元以上。从这个意义上来说，中央确定的基础养老金标准对于中央财政来说，其压力并不大不大，还有继续提高的空间。

与此同时，中央财政对农村居民基础养老金补助数额及其比例还要根据财政收入的年增长速度适时进行动态调整。2009—2012年间，我国GDP增长幅度为152.62%，中央一级财政支出的增长幅度为122.99%。到2015年，中央将参保农村居民基础养老金每人每月的标准提高到70元，增长幅度远低于同期我国GDP增长幅度和中央一级财政支出的增长幅度。特别地，2009年国家规定的参保农村居民基础养老金补助每人每月55元标准就比较低。如果其增长速度继续低于我国国民生产总值、中央一级财政支出的增长幅度，参保农村居民基础养老金的含金量将大打折扣。因此，可考虑依照我国GDP、中央一级财政支出的增长幅度的一定比例，适时提高中央一级财政对参保农村居民基础养老金补助数额，让参保农村居民的养老保险待遇能够与社会经济成正比例得高。

3.妥善处理好地方一级政府、特别是中西部地方政府对参保农村居民养老保险金的补贴问题。按照相关规定，地方一级财政对参保农村居民社会养老保险金的补贴包括两大部分：（1）地方一级财政对参保农村居民（16-59岁）每人每年30元的补贴（目前相当多的省市补贴标准已远远高于这一标准）；（2）东部11个省市地方一级财政对中央确定的参保农村居民基础养老金（每人每月55元，目前实行70元的标准）标准补贴50%。地方一级财政对参保农村居民社会养老保险金的补贴标准是否合理，也主要考虑到地方一级财政能够承受得了。这里以福建省、河北省地方一级财政为例作具体说明。2011年底，福建省省一级财政对参保农村居民的补贴总数为35 213.4万元（该年参保农村居民为1 173.78万人），占其该年财政总收入的0.14%（该年财政总收入为596.12亿元）；同年，河北省省一级财政对参保农村居民的补贴总数为1 737.77万元（该年参保农村居民为3 288.98万人），占其该年财政总收入的0.56%（该年财政总收入为98 669.4亿元）。如果分别将两省省一级财政对参保农村居民的补贴比例提高到2.0%，那么，两省级财政对参保农村居民的补贴分别达到34.64亿元、51.92亿元。在这种情况下，参保农村居民能够拿到的养老保险金待遇将可以提高到每人每月100元以上的水平。

另一方面，地方政府要对参保农村居民也要并根据财政收入的年增长速度适时进行动态调整。改革开放三十多年以来，我国国民经济和社会发展实现了长时期的快速稳定增长。统计数据显示，1978—2013年间，我国GDP年均增长9.8个百分点［9］。前面已经提及，虽然2015年中央规定的参保农村居民养老金待遇提高到了每人每月100元的标准，但这不仅远低于GDP的增长速度，也和目前消费水平极不成比例。✿

［1］张敬一，赵新亚.农村养老保障政策研究［M］.上海：上海交通大学出版社，2007：97.

［2］［美］盖尔.约翰逊.农村老年人的社会保障问题［J］.徐滇庆主编：中国社会保障体制改革［C］.北京：经济科学出版社，1990：698.

［3］李冬妍.“新农保”制度：现状评析与政策建议［J］.南京大学学报，2011（1）.

［4］邓大松，薛惠元.新农保财政补助数额的测算与分析——基于2008年的数据［J］.江西财经大学学报，2010（2）.

［5］陈佳贵.中国社会保障发展报告（1997-2001）［R］.北京：社会科学文献出版社，2001：252.

［6］劳动和社会保障部，国家统计局.2007年度劳动和社会保障事业发展统计公报［R］.

［7］汪柱旺.农村养老保险.供给主体与制度创新［J］.当代财经，2006（10）.

［8］劳动和社会保障部，国家统计局.2012年劳动和社会保障事业发展统计公报［R］.

［9］国家统计局.中国统计年鉴2013［R］.中国统计出版社，2013：5.

The Old-age Insurance System for Rural Residents the Benign Operation of the Government's Responsibility

TANG Zhao-yun
（College of Public Administration，Huaqiao University，Fujian Quanzhou，362021）

The process of the construction of the social endowment insurance system，the government must bear the responsibility of corresponding finance investment.Our government financial input to rural old-age insurance has been a relatively low.“Farmer”success lies in the government did not take the corresponding fiscal responsibility.The government financial subsidy is“the new agricultural insurance”important differences in the old agricultural insurance，but also the new agricultural insurance is the important guarantee for rapid expansion.The calculated results show that，China's central government，local governments of rural residents financial subsidy rates are relatively low.Realize benign development of old-age insurance system for rural residents，to further increase the financial investment on the rural residents，and properly handle the local government，especially in central and western local government subsidies.

the rural residents；the pension insurance system；the government fiscal responsibility

F840.612

A

1007-0672（2015）06-0075-06

2015-05-13

国家社科基金项目“城乡统筹发展中的社会养老保险制度建设研究”（编号13BSH095）。

汤兆云，男，湖南辰溪人，博士，华侨大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：社会政策、社会保障。